건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2019. 1. 21. 경기도 ○○시 ○○동 000-1 외 1필지 소재 ○○아파트 제1101호(전유부분 161.96㎡, 이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)의 소유권을 매매를 원인으로 전소유자로부터 이전받은 자이다. 피청구인은 이 사건 주택에 대하여 2009년 「건축법」 제14조 위반 불법증축 사실 적발 후 이에 따른 원상복구 관련 절차를 진행하여 2019. 1. 8. 원상복구되었음을 이유로 집합건축물대장에 위반건축물 해제 사항을 기재하여 이 사건 주택 관련 「건축법」 위반 사건을 종결하였으나, 2021년 이 사건 주택 관련 불법증축 사실이 적발되어 청구인에게 같은 해 12. 9. 시정명령 사전통지, 2022. 1. 28. 시정명령, 같은 해 10. 4. 이행강제금 부과예고 절차를 거쳐, 2023. 2. 1. 이행강제금 1,964,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 (사실적 상황 내용) 2009년 ○○2차 1101호 소유자 이○식의 당시 상황 설명에 따르면, 2009년 6월 증축의 소음 피해로 당시 아파트 민원인으로 인하여 피청구인 불법건축 현장 확인이 접수되었다. 당시 소유자(이○식)도 돔 모양 12층 건축이 불법건축인줄 모른 상태에서 전 소유자이자 건축주(김○지)와 법정 다툼까지 한 상태였다고 한다. 그 후 피청구인으로부터 이행강제금 부과처분을 받고 2009년부터 2017년까지 매년 9회차 납부한 금액 16,233,000원을 납부하였다. 그리고 당시 이 사건 주택 소유자(이○식)는 아파트 민원인(1001호, 1002호)에게 피해보상으로 각 세대에게 100만 원씩 현금봉투로 보상지급하였다고 한다. 그리고 2018년 11월 아파트 2기 동대표자가 세입자(청구인)에게 11층(1, 2호 전부 사용)세대에 관리비 2배 금액을 요구(1101호는 국토부 감정의뢰 2008년부터 평수대비 1.5배 관리비 부과 적법)했으며, 동대표자의 남편(이○성)은 피청구인에게 민원을 또 넣고 옥탑방을 때려 부순다고 협박하여 세입자(청구인)는 소유주(이○식)와 매매계약을 약속했으나 불법건축에 대하여 해결 후 계약하는 조건으로 이○식과 함께 피청구인 건축과를 방문하여 위반건축물 상태 해소 및 위반건축물 등재 말소 가능 여부에 관한 방법을 의논했다. 그에 따라 피청구인 건축과 담당 공무원은 ‘“건축물 등재 사실을 확인한 후 철거 또는 건축물 사용을 안 한다는 사진 제출 시” 불법건축물 해지가 가능하다. 그리고 증명할 사진 제출 후 공무원들이 직접 방문하겠다.’라고 했다. 그에 따라 2018년 11월 소유자 이○식은 공사비(150만 원)을 들여 사용하지 않는다는 증명사진을 세입자(청구인)가 대신 피청구인에게 제출하였고, 그후 같은 해 12월 공무원 3명(男 1명 女 2명)이 방문하여 직접 사진을 촬영해 갔다. 그 후 2018년 12월 피청구인 건축과 공무원으로부터 위반건축물 해지사실 확인 연락을 받고, 2019. 1. 8. 위반건축물건이 해제되었음을 확인하고, 소유자 이○식과 잔금 지급 관련 2019년 1월경 매매계약을 완료하였다. 이행강제금에 관한 법규는 아래와 같다. 따라서 2019. 1. 8. 위반건축물 해지 건도 적법한 안내 사항은 아닌 것이다. 이 사건 주택은 15년차로 1101호는 2009년에 증축한 사실로 몇 차례의 민원과 피청구인 방문에 따라 적법한 이행강제금을 적용했어야 했으며, 건축물대장에 대하여 재검토를 하지 않은 행정상의 문제로 봐야 할 것이다. 또한 건축물 위반 사항에 대하여는 2007년 설계 건축사(피청구인 하청으로 확인)와 건축주(김○지)가 건설한 건물로서 처음부터 설계 허가가 잘못된 것이다. 15년이나 지난 시점에서 재정비를 문제 삼고 민원에 의하여 행정상의 문제를 현 소유주에게만 법적으로 책임을 져야 한다는 것은 옳지 못한 행정일 것이다. 2021년 10월초경 피청구인 건축과 최○원은 공문 또는 사전 연락 없이 방문했으나 청구인은 선약으로 거절하였고, 12층 다락방 사용하지 않는 사진을 피청구인에게 제출하라고 하여 11월 중순에 사진 서류를 제출했으나 적용하지 않았다. 그리고 2021. 12. 31. 11:00 피청구인을 방문하여 부시장 면담, 건축과 정○정 과장과 면담 후 2022. 1. 10. 이후 방문하기로 약속을 받고 공무원이 직접 방문 실사하겠다 했으나, 한 달이 지나도록 아무 연락도 오지 않았다. 그 후 2022. 2. 8. 피청구인을 방문하여 건축물대장을 직접 열람 후 피청구인 공무원 최○원 주무관은 건축물대장 설계도면 상만 보고 임의기재 사실과 실사 측정 없이 개인 사유재산인 건축물대장에 공무원이 사전 상의 없이 올린 행정에 대하여 오류를 범했다는 사실이다. 2) 청구 원인 첫째, 피청구인 건축과는 이 사건 주택에 대하여 2009년도 불법건축물 면적 19.36㎡에 대하여 이행강제금을 5회 납입만으로 면제해야 했고, 건축물대장에 ‘위반건축물’ 등재함으로 적법한 적용을 했어야 했다. 그러나 피청구인은 2009년부터 2017년까지 소유자(이○식)에게 이행강제금 총 9회 금액 16,233,000원을 납부하게 하였다. 따라서 이○식이 추가 4회 납부한 이행강제금(6,229,000원)은 피청구인이 소유자(이○식)에게 환급해야 한다(부당이득 즉 이익충돌의 상황). 둘째, 이 사건 주택은 2009년에 불법 증축된 사실로 수차례 민원으로 인하여 피청구인은 실질적 도면과 실제 불법 증축에 대하여 정확하게 조사하지 않은바, 이는 당시 공무원들의 업무적 과오로 오류를 범한 것이다. 또한 이 모든 사실을 정확하게 확인하지 않고, 주무관 최○원은 민원인 2명 1002호가 불법(크레인) 촬영하여 준 사진의 외관 증거자료와 건축물 설계도면상만을 보고 독단적으로 건축물대장에 기재했다는 사실이다. 이행강제금 납입면제 면적 19.36㎡에 대하여 확인하지 않았고, 해제했다는 면적에 대한 사진 제출(2021년 11월) 역시 참고하지 않았다는 사실이다. 당시 최○원 주무관은 민원인의 입장에서 중립성 없는 공무원 업무를 했다. (2021. 12. 22. 지도팀장 : 김○애, 행정팀장 : 문○희) (2022. 1. 18. 지도팀장 : 구○완, 건축과장 : 문○희) 셋째, 2023. 2. 1. 피청구인이 발행한 이 사건 주택에 대한 이행강제금의 계산방법은 2009년 증축된 사실로 당시 법 적용인 이행강제금은 5회 납입만으로 면제되어야 하며, 건축물대장에는 ‘위반건축물’로 기재하는 사항으로 아래와 같이 달리 계산하여야 할 것이다. ＊ 2009년 증축 : 11층 면적 16.77㎡, 옥상층 11층 면적 16.77㎡ 위 총면적 33.54㎡ 중 과거 19.36㎡ 제한 면적 14.18㎡로 계산 2009년 증축 : 11층 면적 23.16㎡에 대하여 계산 ※ 2019. 4. 23. 증축 이전 사실로 이행강제금 5회 제한 납부 적용법으로 계산은 다음과 같다. (변경) [231,000원(㎡당 시가표준액) × 14.18㎡ × 0.3] × 0.5(감경) = 491,337원 × 5회 = 2,456,685원 (변경) [231,000원(㎡당 시가표준액) × 23.16㎡ ×0.3] × 0.5(감경) = 802,000원 × 5회 = 4,010,000원 총액 6,466,685원이다. {위 0.5(감경)은 「건축법」 제80조제1항에 속한다.} 넷째, 이 사건 주택 청구인이 납입할 총 금액 6,466,685원 중에서 2009년 증축사실로 14년 동안에 피청구인 공무원 행정업무과실로 인하여 50% 감경법 적용에 의하여, 3,233,342원을 5회 분할하여 피청구인에 납부하는 것과 추후 이행강제금에 대하여는 면제 대상이 되어야 한다. 또한 2009년 불법증축면적에 대하여 인정하고 11층 16.77㎡, 옥상층 16.77㎡, 11층 23.16㎡는 위반건축물로 건축물대장에 등재하는 것이 정상적인 행정이라 할 것이다. 그리 하여야 차후에 매매도 가능하게 되는 것이다. 2009년부터 지속적인 민원과 재발생시 위 11층 면적과 2층 1.2호는 건축 당시 공유 면적으로써 개인 출입문 사용으로 공용부분이라 할지라도 민원인의 횡포에 대하여는 피청구인에서도 더 이상 문제 삼을 수 없도록 정리하여 제2의 피해자가 없기를 부탁한다. 3) 결론 피청구인은 경기도 ○○시 ○○로 103 이 사건 주택 현 소유자 청구인에 대하여 2023. 2. 1. 발행한 이행강제금을 달리하여야 한다. 2009년 증축 사실로 당시 법적용하여 이행강제금 총 금액 3,233,342원을 일시불 또는 5회 년 분할 납부액 646,668원 중 택하여 피청구인에게 납부하는 것이 바른 정산법일 것이다. 또한 피청구인은 전 소유자(이○식)에게 부당이득을 취득한 금액 6,229,000원을 환급해야 한다. 그러나 이 모든 증축의 문제는 전 소유자(이○식)에게도 책임이 있으므로 환급할 금액 6.229,000원에서 현 소유자인 청구인이 납부할 이행강제금 3,233,342원을 삭감한 금액 2,995,658원을 전 소유자 이○식에게 환급해줘야 적법한 적용 계산이라 할 것이다. 위와 같이 경기도청에서는 피청구인 건축과에 대하여 행정상의 오류를 적법한 것으로 인정하지 말아야 하고, 청구인은 현 소유자에게만 그 책임을 전가하는 행정상의 부당성에 대하여 적법한 절차를 받고자 행정심판에 이르게 된 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 사건 처분 경위에서 피청구인은 2009. 4. 3. 위반면적 : 39.61㎡에 대하여 시정명령을 했고, 원상복구 확인 39.61㎡가 아닌 19.36㎡로 확인되었다면 당시 20.25㎡ 면적에 대하여 시정명령을 하지 않은 피청구인의 처분의 명확성 원칙에서 1차적 업무적 과오라고 여겨진다. 당시 실내 사진 2009. 12. 30. 사진을 보면, 11층과 돔 모양의 건물은 건축허가 때와 사용승인 당시 건축주가 제출한 도면과 다를 수 있다고 하여도 건물 설립 시 건축주가 건축한 건물이다. 피청구인이 2009. 4. 9. 위반건축물로 39.61㎡ 확인했고, 당시로부터 14년이란 기간 동안 항공촬영 64%(민원인 30% 적발)으로도 적발되었을 사실과 2009년 6월 주민 1차 민원, 2018년 11월 2차 민원, 2019년 1월 3차 민원이 있었던 사실에 근거하여 피청구인은 처분의 명확성 원칙에서 업무적 위배를 한 것이다. 2021. 12. 9. 피청구인의 처분의 근거는 사실관계를 정확히 모르는 상태에서 사건 처분의 부과는 위배했다는 것을 알 수 있다. 따라서 2021. 12. 9. 새롭게 위반행위를 한 것에 대해 시정명령을 내린 것이 아니라 기존 건축물이었으며, 2019. 1. 8. 해제되었던 19.36㎡ 면적을 제외하지 않았고 건축물대장만 보고 이행강제금을 처분했다는 것이다. 피청구인이 2022. 6. 17. 두 차례 방문하여 재 실측한 면적에서 2019. 1. 8. 해제(납입면제 확인)된 면적 19.36㎡을 제외한 14.18㎡과, 2009년 11층 이○식이 증축한 건물 면적 23.16㎡을 포함한 총 면적 37.34㎡에 해당하는 것이다. 따라서 「건축법」 제80조제1항 및 제5항에서 본 아파트는 공동주택에 적용되어 연면적 85㎡ 이하 주거용 건축물은 위반면적을 포함한 면적이 총 37.34㎡로 해당된다. 피청구인이 2009년도 위반 증축된 사실 확인에 의해 불명확성 처분의 결과로 2019. 4. 23. 이전의 사건으로 「건축법」 제80조제5항에 적용 대상이며 2009. 4. 9. 피청구인의 행정처분의 명확성원칙에서 오류로 인한 미 이행강제금으로 처분해야 할 것이다. 1차) 2009년 4월에 위반 증축된 ○○시 ○○동 000-5 ○○2차 1101호는 당시 피청구인은 당시 처분의 명확성원칙에서 행정오류를 범했다. 2차) 2018년 11월 피청구인 건축과 의뢰 법적 문제 없다고 확인하고 소유했으나 당시 공무원의 행정처분의 명확성원에서 행정오류를 했다. 3차) 2021. 12. 9. 당시 공무원의 과거의 처분에 대하여 명확성에서 행정오류를 했다. 5) 결어 1차 청구 취지에서 위반건축물 이행강제금 부과처분에 대하여 취소 또는 무효를 구한다(단 건축물대장에는 위반건축물로 등재는 한다). 【보충서면 2】 6) 피청구인의 주장 요지와 그에 대한 답변 가) 피청구인의 주장 (1) 사건 처분 경위에서 초기 2008년부터 2019년 1월까지 2차례와 2022. 1. 28.에 대한 1차례 총 3차례 피청구인의 행정적 과오에 대하여 재차 정리한다. (가) 1차 행정 과오 : 피청구인 2009. 4. 3. 위반면적 : 39.61㎡ 적발되었고 그 후 정확한 설계 도면의 면적과 실측 면적이 아닌 19.36㎡ 면적으로 기재한 피청구인의 명확성 원칙에서 오류를 기재한 것이다. 민원 증축사실 발생 후 피청구인은 항공촬영(64% 발견) 주시와 특히 잦은 민원(30%) 발생 상황에서 피청구인은 업무적 과오를 한 것이다. 당시 소유자(김○지와 이○식)는 피청구인으로부터 불법 증축으로 인하여 경찰서에 조사와 벌금형까지 받았던 상태에서 실측면적을 대충할 문제는 아니라 여겨진다. 19.36㎡에 대한 이행강제금을 2009년 ∼ 2017년 9회납 금액 16,233,000원을 납입하였다. ＊ 당시 2009년 4월 이후 1차 민원인(1001호 이규성)은 당시 잦은 민원 다툼으로 인하여 소유자(이○식)는 주민 1001호(이규성. 2018년 11월 재민원인), 1002호(박○희 2021년10월 재민원인)호에게 각 100만 원씩 현금을 지급했다고 한다. (나) 2차 행정 과오 : 청구인은 2018. 9. 4. 소유자와 가계약을 하였으나 과거 시청 민원 사례와 당시 이행강제금 부과 내용을 듣고 보류하였다. 그리고 2018년 11월 협박(1001호 이규성 아파트 장기수선 충당금 공금횡령 비리사건을 주민들이 밝히는 상태)에 의해 소유주 이○식과 함께 피청구인 건축과 방문하여 건축물대장을 보고 의뢰한 사실로 담당자는 19.36㎡ 면적에 대하여 사용하지 않는다는 사실이 확인되면 공무원 직접 방문하여 촬영하고 등재 사실을 해지한다는 안내를 받고 그래도 이행한 것이다. 그래서 소유주 이○식과 청구인은 피청구인의 안내에 따라 업체를 불러 막고 2019. 1. 8. 건축물대장에 해지 사실 이후 매매계약을 같은 해 1. 20.에 한 것이다. 따라서 당시 피청구인 건축과에서는 전문적 건축 안내가 아닌 명확성 원칙에서 건축물 도면을 보고 불법증축 실제 비교 확인업무를 제대로 못한 피청구인의 오류를 안내한 것이다(당시 2018년 12월 피청구인 공무원 방문 촬영사진이 보관되어 있을 것이다). (다) 3차 행정 과오 : 2021. 10. 1. 피청구인 최○원 주무관은 오후 2시 사전 연락과 통지 없이 갑자기 방문하였으나, 선약으로 실측은 불발되었다. 2021년 11월 최○원 주무관과 통화내용에서 19.36㎡ 면적에 대한 이의 제기와 증빙자료로 제출하면 된다 하여 1차 청구서(11-10) 사진 찍어 같은 해 12. 17.에 의견서를 제출했다. 또한 최○원 주무관은 찍은 사진 확인을 원해 그 자리에서 직접 핸드폰으로 보여줬다. 그러나 2021. 12. 29. 불법건축물 33.54㎡ + 23.16㎡ 등재 시정명령 통지서를 받고 19.36㎡ 면적에 대하여 시정되지 않아서, 같은 해 12. 31. 피청구인을 방문하여 건축과 정○정 과장을 만나 면담 후 2022년 1월 2째 주쯤에 연락을 주고 실측하기로 약속을 하고 왔으나, 2022년 1월 말이 지나도 피청구인의 연락이 없었다. 2022. 2. 7. 아침에 사진을 찍고 피청구인을 방문하여 건축물대장부터 확인하니 최○원 주무관은 임의대로 기재하고 3층 정책과 부서로 옮긴 사실을 확인하게 되었다. 이의 제기 및 항의를 했으나 새로운 담당자(김○민)는 “인수인계를 받은 상태에서 변경할 수 없다”라고 하여 너무 화가 나서 업체를 불러 해체작업을 하게 된 것이다. 따라서 피청구인은 19.36㎡ 면적에 대하여 실측 확인도 없이 개인의 재산인 건축물대장에 임의대로 건축도면과 외부의 사진 상황만으로 기재한 사실은 중립성 없는 피청구인의 최○원 주무관의 행정적 월권 업무로 인해 오류를 범한 것이다. 7) 피청구인의 1차 답변서에서 오인한 내용을 정리한다. 첫째 : 1101호는 건물을 새롭게 위반하여 건축한 사실이 없다. ※ 문제시 된 건축물은 2007 돔 모양 : 건물 33.54㎡(건축주 : 김○지) 2009 파고라 : 23.16㎡ 증축 (이○식) 둘째 : 2021. 10. 1. ∼ 2022. 1. 28. 기간 중 2021. 12. 31. 3차 방문하여 정○정 과장을 만나 1월 둘째 주 실측 방문하기로 약속했으나, 그 후 연락과 방문은 없었다. 기다리다 2022. 2. 7. 시청 방문 후 임의대로 건축물대장에 33.54㎡ + 23.16㎡ 기록됨을 알게 되었다. 또한 2022. 3. 14. 1차 방문 실측과 같은 해 6. 17. 2차 방문 재 실측 후 연락이 없었고, 가격 산출이 시간이 걸린다 하여 이메일로 받게 되었다. 또한 피청구인이 발부한 시정촉구에 대한 문서에서 증축 발생연도가 2022년과 2013년 등 정확한 사실이 아닌 주먹구구식의 자료를 보내왔고, 2021. 11. 17. 이의 제기 사진과 내용을 제출했음에도 담당 공무원은 중립성이 없는 의도적 공문으로 당시 보낸 처분 통지서는 정식문서가 아니었다고 의심이 되어졌다(당시 통지서 모두 보관 중이다). 또한 페이지 2쪽에서 “몇 차례 방문하였으나”는 허위 사실이다. 1차 방문은 문서, 연락 없이 2021. 10. 1. 하였으나 선약으로 실측을 못하였고, 건축물대장에는 2022. 1. 28. 등재 전까지 피청구인은 실측하지 않고 임의대로 33.54㎡ + 23.16㎡을 등재한 것이다. 8) 결어 ① 2009년부터 증축한 사실에 대하여 정확성 원칙에 실제 면적을 적용 안 한 피청구인의 행정적 오류로 보아야 할 것이다. ② 2018년 11월 민원에 의해 동행 방문 시 행정적 오류를 했다. ③ 2022. 1. 28. 불법 증축면적 19.36㎡ 면적에 대하여 당시 사용하지 않는다는 사진서류를 제출했음에도 면적에 대하여 제외하지 않은 행정적 오류를 범한 것이다. 따라서 2009년부터 공무원들의 큰 업무적 실수로 인해 현 소유주에게 법적 책임을 떠맡기는 것은 부당한 처사이며, 이행강제금(1,964,000원)을 매년 청구하는 것에 대해 피청구인도 자기 업무 과실을 인정해야 한다. 이에 따라 공무원의 업무적 과실로 청구 금액의 50% 감면을 요구한다. 또한 2007년 ∼ 2009년 건축 및 증축된 사실로 당시 피청구인이 불법 건축물로 신고하여 경찰서 조사와 벌금형을 받은 사실이 있었다. 신 건축 및 증축된 사실이 아니므로 이 부분에 대하여 피청구인은 재신고 사유가 아님을 분명히 고려해 주어야 할 것이다. 청구인 소유 이 사건 주택은 초기 건축물 골조로 해체작업이 불가한 상태이다. 따라서 매매성사 조차도 이루어질 수 없는 현황이다. 이것은 현행 헌법에 “모든 국민은 거주 이전의 자유를 가진다.”라는 거주 이전의 자유마저 보장받을 수 없는 상황임을 알아주기 바란다. 【보충서면 3】 9) 이 사건 처분의 내용 가) 피청구인은 2023. 2. 1. 청구인에게 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○동 000-5(도로명 주소 : ○○로 103) ○○아파트 1101호에는 불법증축된 주택 경량철골조 면적 33.54㎡(11~옥상층)와 불법증축된 주택 경량철골조 23.26㎡(11층)가 있어 시정명령을 발하였음에도 시정명령을 이행하지 않았음을 이유로 「건축법」 위반 이행강제금 부과처분을 하였다. 나) 그러나 이 사건 처분은 아래에서 보는 바와 같이 행정법상 ‘신뢰보호의 원칙’ 및 ‘금반언(禁反言)의 원칙’[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]에 위반된 처분으로서 당연히 취소되어야 할 것이다. 10) 이 사건 불법증축된 부분의 건축 경위 및 청구인의 이 사건 주택의 취득에 대하여 가) 이 사건 불법증축된 부분 중 파고라 부분 33.54㎡(11~옥상층)는 이 사건 주택의 최초 소유자인 김○지가 건축하였고, 외부 증축 부분 23.16㎡(11층)는 김○지로부터 이 사건 주택을 매수한 이○식이 건축하였다. 나) 이 사건 주택에 불법증축 부분이 있음을 알게 된 피청구인은 2009. 4. 3. 위반면적 39.61㎡에 대하여 시정명령을 발한 후 같은 달 9. 일부 원상복구를 확인한 후 위반면적을 19.36㎡로 하여 2009. 6. 11. 집합건축물대장에 위반건축물 등재를 한 후 위 19.36㎡에 대하여 2009. 7. 21.부터 2017. 11. 28.까지 총 9회에 걸쳐 이행강제금 합계 16,233,000원을 부과하였다. 다) 청구인은 2014. 9. 30. 이 사건 주택에 전세로 거주하였는데, 불법증축 부분이 있다는 것을 알게 된 것은 청구인이 2018년 9월경 이○식으로부터 매수 권유와 불법증축 부분으로 매년 이행강제금이 나온다고 알려 준 때로 당시 청구인은 불법증축 부분이 완전히 해결되면 이 건물을 매수하겠다고 하였다. 라) 그리하여 이○식은 불법증축 부분 해결을 피청구인 담당자와 상의한 결과 불법증축 부분을 사용하지 않는다는 사진 등 증거물을 피청구인에게 제출하면 위반건축물 해제가 가능하다고 하였다. 마) 이에 이○식은 2018년 11월경 공사비 150만 원을 들여 공사를 한 후 사용하지 않는다는 사진을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 직접 현장 확인 후 위 19.36㎡에 대하여 2019. 1. 8. 위반건축물 해제 등재가 됨으로써 사건은 종결되었고, 이행강제금 부과도 2017년도분이 마지막이 되었다. 바) 그 후 청구인은 2019. 1. 21. 이 사건 주택의 소유권을 취득하였고 청구인의 손으로는 소유권 취득 이전은 물론이고 그 이후로도 건물에 아무런 변경을 가하지 아니한채 현재까지 계속하여 거주해 왔다. 사) 그런데 2021년 10월경 갑자기 민원이 제기되었다면서 민원인이 제출한 사진과 건축물 사용승인시 도면 등을 근거로 시정명령을 발한 후 이 사건 부과처분에 이른 것이다. 아) 이 사건 주택의 세입자로서 거주하기 시작한 청구인은 이전 소유자인 이○식의 이행강제금 납부, 사용하지 않는다는 사진 제출 및 위반건축물 해제로 인하여 더 이상 이 사건 주택의 「건축법」 위반 여부가 문제되지 않을 것이라는 믿음이 생겨 이 사건 주택의 소유권까지 취득하게 된 것으로 청구인의 이러한 신뢰는 법에 의하여 충분히 보호되어야 할 가치가 있는 것이다. 자) 나아가 피청구인 스스로 인정하고 있듯이 이미 법적으로 정리된 이 사건 주택의 증축 부분에 대하여 재차 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 한 것은 법의 일반 원칙인 금반언(禁反言)의 원칙에도 반하는 것이다. 차) 결국 청구인에 대한 이 사건 부과처분은 어느 모로 보나 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장의 부당성 가) 2009년 불법 건축물에 대한 이행강제금 부과에 대하여 (1) 사건 진행 피청구인은 2009년에 단속한 이 사건 주택의 위반건축물에 대하여 전 소유주(이문○, 조순○)에게 2009. 4. 3. 원상회복 명령을 발령하였음에도 불구하고 미이행된 위법 건축물에 대하여 같은 해 7. 21. 이행강제금을 최초 부과하고 계속된 미이행에 대하여 2017. 11. 29.까지 총 9차례 이행강제금을 부과하였고, 위법건축물은 2019. 1. 9. 원상복구되어 사건은 종결되었다. (2) 청구적격 흠결: 법률상 이익 부존재 이전 이행강제금은 청구인외 전 건물소유주에게 부과된 것으로 청구인에게 부과되지 아니하여 청구인은 제3자로서 법률상 이익을 침해받은 바가 없어 이를 다툴 청구인 적격이 없다(「행정심판법」 제13조). (3) 제척기간 도과 또한 이전 이행강제금 처분은 부과일로부터 행정심판청구기간 180일을 초과하여 2023. 3. 15.[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]에 청구하였으므로 청구인이 주장하는 5회 납입만으로 면제 및 추가 4회 납입된 이행강제금 반환 등의 주장은 각하되어야 한다. (4) ○○시 조례에 적합한 처분 : 연면적(공동주택의 경우 세대 면적 기준) 85제곱미터 초과한 사안 아울러 이 건에 대해 보충설명을 하자면, 2009년에 단속된 이 사건 주택 관련 위반건축물(용도 : 공동주택, 위반행위 : 무단증축)은 2019. 4. 23. 법률 제16380호로 개정되기 전의 「건축법」(이하, “구「건축법」”이라 한다) 제80조제1항 및 제5항에서는 연면적(공동주택의 경우 세대 면적 기준) 85제곱미터 이하의 주거용 건축물에 해당하면 「건축법」 이행강제금 총 부과 횟수를 5회를 넘지 않는 범위에서 지방자치단체의 조례로 부과횟수를 따로 정할 수 있도록 규정하고 있어, 피청구인은 「○○시 건축 조례」 제39조제3항에서 법 제80조제5항에서 “단서 조항에 따라 정하는 이행강제금 부과 횟수”를 3회로 규정하고 있었다. 그러나 구「건축법」 제80조제1항 규정에 의한 “공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다.”에서 “공동주택의 세대 면적 기준”은 “주거전용면적”이라는 국토교통부 질의회신 내용 및 “연면적 85제곱미터 이하의 주거용건축물은 위반면적을 포함한 면적이 85제곱미터 이하인 경우에 해당함”이라는 질의회신 내용을 근거로 하여, 이 사건 주택은 전유면적 161.96㎡의 공동주택(아파트)이고, 2009년도에 「건축법」 제14조(건축신고)를 위반하여 적발된 주거용도의 위반건축물 면적은 19.36㎡이므로 총 합계가 85㎡를 초과하는 181.32㎡임에 따라, 해당 위반사항에 대해 구「건축법」 제80조제5항 규정을 적용대상이 아니며, 「○○시 건축 조례」에 따라 3회를 초과하여 이행강제금을 지속적으로 9회 부과한바, 이와 같은 처분은 적법하다고 판단된다. 나) 2021년 불법 건축물에 대한 이행강제금 부과에 대하여 : 별도의 시정명령 불이행에 대한 별개의 이행강제금 2021년 민원이 접수되어 이 사건 주택의 위반건축물(용도 : 공동주택, 위반면적: 56.7㎡, 발생연도: 2009년)은 2009년 단속되어 2019년 원상복구 종결되었던 위반면적(19.36㎡)을 포함하고 있으나, 2021년도에 새롭게 피청구인에게 위반건축물로 단속되어 2021. 12. 9.자로 시정명령 사전통지 및 2023. 2. 1. 「건축법」 이행강제금이 부과된 사안으로, 「건축법」 부칙 <법률 제16380호, 2019. 4. 23.> 제3조에서는 이 법 시행 전 종전의 규정에 따라 부과되고 있는 이행강제금에 대하여는 제80조제1항ㆍ제2항 및 제5항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따르도록 경과규정이 있으나, 2019. 4. 23. 이후 새롭게 단속되어 위반건축물에 부과된 이행강제금은 같은 법 부칙 제3조의 경과규정과 관련이 없다. 참고적으로 청구인의 공동주택 세대면적기준(주거전용면적) 및 위반건축물은 연면적 총 218.66㎡(전유부분 161.96㎡ + 위반면적 56.7㎡)로 구「건축법」 제80조제5항 적용대상인 연면적(공동주택의 경우 세대 면적 기준) 85제곱미터 이하의 주거용 건축물에도 해당하지 않는다. 따라서 기존의 위반건축물인 19.36㎡을 제외하고 이행강제금을 산정해야 하는 하등의 이유가 없음에 따라 2023년도에 이행강제금을 부과한 피청구인의 처분은 적법하다고 판단된다. 2) 결론 청구인은 피청구인의 행정처분에 대한 건축 관계 법령에 대한 잘못된 해석 내지 자의적 판단으로 본 행정심판을 청구한 것으로 보이며, 피청구인이 청구인에게 2023년도에 부과한 이 사건 「건축법」 이행강제금의 행정처분은 적법·타당하므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 2009년과 2018년 시정명령에 행정 오류를 범했다는 주장에 대하여 가) 이 사건 처분의 전제는 2022. 1. 28. 별개의 시정명령 청구인은 보충서면에서 2009년과 2018년 피청구인의 행정에 오류를 범했다고 주장하지만, 이 사건 처분은 피청구인이 2021년 10월 현장에서 청구인 소유의 위법한 건축물을 발견하고 2022. 1. 28. 청구인에게 발령한 시정명령에 대하여 청구인이 기간 내에 불이행하였기에 발령된 이행강제금 부과처분이다. 나) 이 사건의 경위 (1) 민원신고에 의한 불법건축물 적발 ○○동 000-5번지 1101호상 건축물에 대한 민원이 2021년 10월경 피청구인 건축과로 제기되어 피청구인 건축과 담당자는 시정명령 처분 전 해당 호실을 몇 차례 방문하였으나 청구인이 출입을 거부하여 「건축법」 위반사항을 호실 실내에서 확인할 수 없는 연유로 민원인이 제출한 사진과 건축물 사용승인 시 도면 등을 비교하여 해당 호실의 기존 파고라 부분에 11~옥상층 33.54㎡ 증축된 부분과 이와 연결되는 외부에 11층 23.16㎡ 허가 없이 불법 증축된 건축물 부분을 확인하였다. (2) 시정명령 각 증축된 부분은 「건축법」 제14조를 위반한 사항으로 피청구인은 청구인에게 2021. 12. 9. 시정명령 내용을 사전통지하고, 2022. 1. 28. 시정명령 처분을 하였다. (3) 청구인의 시정명령 불이행 또한 피청구인 건축과 담당자가 2022. 3. 14. 및 같은 해 6. 17. 두 차례 추가 방문하여 해당 호실에 출입하고 피청구인이 시정명령을 위반하고 계속하여 불법건축물을 유지하고 있는 사항을 재차 확인하였다. (4) 이 사건 이행강제금 부과 처분 청구인은 이 사건 이행강제금 부과 처분시까지도 계속하여 위 불법 증축 건축물 상태를 유지하고 있었기에, 청구인에게 「건축법」 제80조에 근거하여 적법타당한 이 사건 처분을 하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 【구 건축법】(2019. 4. 23. 법률 제16380호로 개정되어 2019. 4. 23. 시행되기 전의 것) 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② ~ ④ (생략) ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. 부 칙 <법률 제16380호, 2019. 4. 23.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제80조제1항ㆍ제2항 및 제5항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하고, 제79조제1항ㆍ제5항 및 제6항의 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 【구 ○○시 건축 조례】(2019. 10. 18. 경기도○○시조례 제1740호로 개정되어 2019. 10. 18. 시행되기 전의 것) 제39조(이행강제금의 부과) ① 법 제80조제1항 단서에 따라 연면적 85제곱미터 이하의 주거용 건축물과 영 제115조의2제1항을 위반한 주거용 건축물인 경우에는 법 제80조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1을 부과한다. ② 영 제115조의2제2항제5호에서 "조례로 정하는 경우"란 영 제115조의2제2항 관련 별표 15 중 위반 건축물란의 제3호나 제12호의 경우를 말한다. ③ 법 제80조제5항에서 "조례로 정하는 횟수"란 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 1회를 말하며, 단서에 따라 정하는 이행강제금 부과 횟수는 3회로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 집합건축물대장, 등기사항전부증명서, 원상복구 시정명령 처분 사전 통지, 시정명령 처분서, 이행강제금 부과처분 사전통지, 이행강제금 정정 부과처분 사전통지, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 21. 이 사건 주택(전유부분 161.96㎡)의 소유권을 매매를 원인으로 전소유자로부터 이전받은 자이다. 나) 피청구인은 2009. 4. 3. 당시 이 사건 주택 소유자인 이○식, 조○자에게 불법증축(공용부분에 중이층 설치, 위반면적 39.61㎡)으로 「건축법」 제14조를 위반하였음을 이유로 같은 법 제79조에 따라 원상복구 시정명령, 같은 해 4. 9. 현장조사에서 불법증축된 중이층에서 2층 부분을 계단부분 철거 등 일부 원상복구하였음을 확인하고, 같은 해 7. 21. 불법증축 위반면적 19.36㎡ 부분에 대하여 「건축법」 제80조에 따라 원상복구 이행강제금 1,045,000원을 부과하였다. 다) 피청구인은 2009년부터 2017년까지 소유자 이○식과 조○자에게 9회 이행강제금을 부과하였고, 소유자들은 모두 납부하였다. 라) 이○식과 조○자는 2018. 9. 4. 이 사건 주택의 소유권에 관하여 청구인과 매매계약을 체결하였고, 피청구인은 2019. 1. 8. 이 사건 주택에 대하여 현장조사를 하여 불법증축 부분(위반면적 : 19.36㎡)이 원상복구되었음을 확인하여 이 사건 주택 「건축법」 위반 사항에 대한 절차를 종결하고, 같은 날 집합건축물대장상 위반건축물 등재 사항을 해제하였으며, 청구인은 같은 해 1. 21. 이○식과 조○자로부터 이 사건 주택의 소유권을 이전받았다. 마) 피청구인은 2021년 이 사건 주택 관련 옥상층 공용부분 불법증축 및 개인정원 설치로 인한 누수 등에 관한 민원을 접수하고 이를 확인하여 청구인에게 2021. 12. 9. 불법증측으로 「건축법」 제14조를 위반하였다는 사유로 시정명령 사전통지, 2022. 1. 28. 시정명령, 같은 해 7. 26. 위반행위 발생연도를 2019년으로 한 이행강제금 부과처분 사전통지, 같은 해 10. 4. 위반행위 발생연도를 위반면적 부분별로 2009년, 2022년, 2013년으로 정정한 이행강제금 정정 부과처분 사전통지 절차를 거쳐, 2023. 2. 1. 위반행위 발생연도를 2009년으로 정정한 이행강제금 1,964,000원을 부과하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 이전 소유자들이 위법증축으로 인하여 5회 넘게 이행강제금을 납부하였는데, 당시 법령에 따르면 피청구인은 이전 소유자인 이○식에게 5회를 초과하여 이행강제금 부과를 할 수 없으므로, 5회를 초과하여 납부한 이행강제금 합계액을 이 사건 이행강제금에서 공제하여야 한다(이하 ‘1주장’이라 한다). 나) 이 사건 처분은 아래에서 보는 바와 같이 행정법상 ‘신뢰보호의 원칙’ 및 ‘금반언의 원칙’에 위반된 처분으로서 당연히 취소되어야 한다(이하 ‘2주장’이라 한다). ① 이 사건 아파트의 이전 소유자인 김○지 내지 이○식이 이 사건 증축부분을 불법으로 증축하여 여러 차례 이행강제금을 납부하였다. ② 위 이○식이 2018년 11월경 공사비 150만 원을 들여 위법하게 증축된 부분 19.36㎡을 철거공사를 한 뒤 이 사건 증축부분을 사용하지 않는다는 사진을 제출하여 2019. 1. 8. 건축물대장 위반건축물 등재 해제되었다. ③ 청구인은 2019. 1. 21. 이 사건 아파트를 취득한 이후 어떠한 변경도 하지 아니한 채 현재까지 사용하고 있다. ④ 당시 임차인이었던 청구인은 이 사건 아파트에 대한 위반건축물 해제되었음을 믿고 이 사건 아파트를 매수하였으므로, 청구인의 이러한 신뢰는 보호되어야 하고, 위반건축물 해제는 행정청의 공적 견해표명이므로, 위반건축물 해제 이후에 사정변경이 없는 상황에서 이와 모순되는 위반건축물 등재를 다시 할 수 없다. 다) 피청구인의 공무원이 이 사건 증축부분이 원상회복되었는지 제대로 확인하지 않고 위법건축물 등재를 해제하였으므로, 이 사건 이행강제금은 이러한 공무원의 과실을 참작하여 50%로 감경되어야 한다(이하 ‘3주장’이라 한다). 3) 이 사건 처분의 위법 여부에 대한 판단 가) 청구인의 1주장에 대하여 구「건축법」(2019. 8. 20. 법률 제16485호로 개정되어 2019. 8. 20. 시행되기 전의 것) 제80조에 따르면, 연면적 85㎡ 이하의 주거용 건축물에 해당하면 건축법 이행강제금 총 부과횟수를 5회를 넘지 않는 범위에서 지방자치단체의 조례로 부과횟수를 따로 정할 수 있고, 「○○시 건축 조례」 제39조에 따르면, 이행강제금 부과 횟수를 3회로 규정하고 있다. 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 주택의 전유부분 면적은 이 사건 증축부분을 제외하더라도 161.96㎡임이 확인되는바, 구 건축법령에 따른 이행강제금 부과횟수의 제한을 받는 건축물에 해당하지 아니하므로, 이 사건 주택이 구 건축법령의 이행강제금 부과횟수의 제한을 받는 건축물임을 전제로 하는 청구인의 1주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 나) 청구인의 2주장에 대하여 기록에 의하면, ① 청구인은 2014년경부터 이 사건 주택을 임차하여 사용 중이었던 사실, ② 이 사건 주택의 이전 소유자인 이○식이 2018년 11월경 이 사건 증축부분을 원상복구하였다고 제출한 사진은 이 사건 아파트에서 이 사건 증축부분으로 출입할 수 있는 계단을 철거한 사진이고, 이 사건 증축부분을 철거하여 원상복구하였다는 자료는 없는 사실, ③ 청구인의 주장에 의하더라도 이 사건 증축부분은 철거되어 원상회복된 적이 없는 사실, ④ 청구인은 이 사건 주택 매수 당시 이 사건 증축부분이 원상복구되지 않았음에도 위 이○식의 거짓 진술 내지 거짓 자료 제출로 위법건축물 해제되었음을 알고 있었거나 충분히 알 수 있었던 사정, ⑤ 위 이○식의 거짓 진술 내지 거짓 자료 제출로 위법건축물 해제되었음에도 불구하고, 이후에 이러한 위법사항을 발견한 행정관청으로서는 실체관계에 부합하는 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 할 수밖에 없는 사정 등을 종합하여 보면, 이를 두고 신뢰보호의 원칙 및 금반언의 원칙 위반이라고 할 수 없는바, 청구인의 2주장 또한 이유 없다. 다) 청구인의 3주장에 대하여 청구인의 주장 사유는 이 사건 이행강제금을 감액할 사유가 되지 아니하므로, 청구인의 3주장 또한 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 기록에 의하면, 청구인이 다투고자 하는 이행강제금 부과처분은 2023. 2. 1.에 있었음이 확인되므로, 청구취지 기재 ‘2022. 1. 28.’은 오기임이 명백한바, 직권으로 청구취지 기재‘2022. 1. 28.’을 ‘2023. 2. 1.’로 정정한다. 2) 행정기관의 어떠한 언동(말 또는 행동)에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호가치 있는 경우에 그 신뢰를 보호하여 주어야 한다는 원칙을 말한다. 4) 이 사건 심판청구서는 2023. 3. 8. 경기도행정심판위원회로 접수되었으며, 피청구인이 주장하는 ‘2023. 3. 15.’은 경기도행정심판위원회를 거쳐 피청구인에 접수된 날짜이다.