건축신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 8. 8. 피청구인에게 경기도 OO군 OO면 OO리 OOO번지(답, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 단독주택을 짓고자 건축신고를 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청지는 농어가 주택만이 신축가능한 농림지역임에도 청구인이 농어가 주택임을 인정할 수 있는 자료를 제출하지 못하였다는 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 농업진흥구역이 아닌 농림지역이므로 「국토계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따르고, “영농에 종사하는 자가 영농을 위하여 소유하는 주거용 건물(「농어촌특별세법 시행령」 제4조제5항)”과 관련하여 청구인은 농지원부를 소유하고 있으므로 농가주택의 요건을 구비하였다고 판단하였기에 농지원부를 첨부하여 건축신고하였다. 그러나 피청구인은 「농지법」 제32조를 적용하여 농업인임을 증명할 수 있는 서류(해당 세대의 농업 수입액이 연간 총수입액의 1/2을 초과하는 세대)를 제출하지 않았다는 이유로 반려하였다. 2) 법률에서 정하는 농업인의 주택은 농림지역에 적용하는 국토계획법 상의 농어가주택과 농업진흥구역에 적용하는 농지법 상의 농업인 주택으로 나누어지는데, 피청구인은 이 사건 신청지가 농림지역으로서 국토계획법을 적용해야함에도 불구하고, 농지법을 적용하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 신청은 「농어촌특별세법 시행령」 제4조제5항에 따른 “농가주택”의 신청인데, 이 사건 처분은 국토계획법 상 농림지역에서 건축할 수 있는 “농어가 주택”을 「농지법」 제32조에서 정한 농업인 주택, 어업인 주택으로 잘못 판단하여 내린 처분이므로 위법하다고 주장한다. 2) 이 사건의 신청지는 국토계획법 제6조에 따른 농림지역으로서 도시지역에 속하지 아니하는 “농지법”에 따른 농업진흥지역 또는 “산지관리법”에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역으로 정의되어 있고, 국토교통부 훈령 제524호 개발행위허가운영지침 1-3-1에 따르면 농림지역은 자연환경보전지역과 함께 도시계획심의위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전용도로 구분되는 지역이다. 3) 국토계획법 시행령 별표 21은 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물로 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택”을 규정하고 있는데, 여기서 농어가주택이란 구 국토이용관리법 시행령에서의 농가주택에 어민주택이 추가되어 현재 농림지역과 자연환경보전지역에 적용되는 용어로서, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률, 현 농지법에 규정하고 있는 농업인의 주택을 의미하는 것으로 보아야 할 것이며, 국토계획법 담당부처인 국토교통부의 민원회신 상의 해석 또한 이와 같다. 「농지법 시행령」 제29조제4항에 의하면, 농어업인 주택은 농어업인 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1 이상을 초과하는 세대 또는 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대의 세대주가 건축하는 것을 말하고, 제52조 및 별표 2는 농업진흥구역 뿐만 아니라 그 외 지역에 설치하는 농어업인 주택에 대하여도 농지보전부담금을 감면해주고 있다. 이와 같이 농림지역은 다른 용도지역보다 농업진흥을 위하여 농지보전과 규제가 강한 지역으로서, 실질적으로 농업에 종사하는 농업인에게만 주택 신축을 허용하는 것으로 해석하는 것이 국토계획법의 입법목적 및 농림지역의 지정 취지, 농지법의 제정 목적에 부합한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 신청에 대하여 청구인이 주된 경제활동으로 농업을 영위하는 자인지 아니면, 건물 임대업, 상업 등 농업 외의 경제활동을 영위하면서 단지 소유한 농지에 영농을 하는 자인지를 판단하기 위하여 피청구인이 청구인에게 관련자료(일반적으로 농업소득, 세대의 투입 노동력은 국세청이 발급하는 소득금액증명원과 농산물의 출하내역서, 영농현황 등으로 판단함)를 요청한 것은 적절한 조치이며, 이 사건 처분 또한 적법하다. 4) 청구인이 근거로 제시한 「농어촌특별세법」 제4조와 같은 법 시행령 제4조제5항에는 「“농가주택”이란 영농에 종사하는 자가 영농을 위하여 소유하는 주거용 건물과 이에 부수되는 토지로서 농지의 소재지와 동일한 시·군·구의 지역에 소재하는 것」으로 규정하고 있을 뿐, 농림지역에 건축 가능한 농어가 주택이라고 규정하고 있지 않으며, 국토계획법과 농지법 등의 입법 취지와 상호 법령과의 관계를 고려해 보아도 그렇게 판단할 여지가 없다. 5) 농림지역은 다른 용도지역보다 농업진흥을 위하여 농지 보전과 규제가 강한 지역으로, 실질적으로 농업·임업·축산업 또는 어업에 종사하는 농어업인에게만 주택 신축을 허용하는 것으로 해석하는 것이 국토계획법의 입법 목적과 농림지역의 지정 취지 및 농지법 제정 목적에 부합한다. 위와 같이 과거 국토이용관리법, 농지의 보전 및 이용에 관한 법률에 이어 제·개정된 국토계획법의 입법 목적과 농림지역의 지정 취지, 농지법의 제정 목적과 농업인, 어업인 주택의 정의 등 상호 법령간의 관계를 고려하여 농림지역에서 건축 가능한 건축물인 농어가 주택을 농지법에서 정하고 있는 농업인 및 어업인 주택으로 보는 피청구인의 판단은 적법하고 타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제6조(국토의 용도 구분) 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다. <개정 2013. 5. 22.> 1. 도시지역: 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역 2. 관리지역: 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역 3. 농림지역: 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역 4. 자연환경보전지역: 자연환경ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계ㆍ상수원 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호ㆍ육성 등을 위하여 필요한 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 20. 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 21에 규정된 건축물 21. 자연환경보전지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 22에 규정된 건축물 [별표 21] 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제20호관련) 1. 건축할 수 있는 건축물 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택 【농지법】 제28조(농업진흥지역의 지정) ①시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지 역을 지정한다. ②제1항에 따른 농업진흥지역은 다음 각 호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다. 1. 농업진흥구역: 농업의 진흥을 도모하여야 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 농림축산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역 2. 농업보호구역: 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ④ 법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. 1. 농업인 또는 어업인(「수산업·어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대 【농어촌특별세법】 제4조(비과세) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농어촌특별세를 부과하지 아니한다. 11. 대통령령으로 정하는 서민주택 및 농가주택에 대한 취득세 【농어촌특별세법 시행령】 제4조(비과세) ⑤ 법 제4조제11호에서 "대통령령으로 정하는 농가주택"이란 영농에 종사하는 자가 영농을 위하여 소유하는 주거용 건물과 이에 부수되는 토지로서 농지의 소재지와 동일한 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 이 항에서 같다) 또는 그와 연접한 시·군·구의 지역에 소재하는 것을 말한다. 다만, 「소득세법 시행령」 제156조에 따른 고가주택을 제외한다 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 농지원부, 농업경영체 등록 확인서, 국토교통부 민원회신 사례 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 8. 8. 피청구인에게 경기도 OO군 OO면 OO리 OOO번지 상에 농가주택을 짓고자 농지원부, 농업경영체 등록확인서를 첨부하여 건축신고를 하였다. 나) 피청구인은 이 사건 신청지는 농림지역으로서 국토계획법 시행령 별표 21에 의하면 농어가주택만이 신축가능하고, 농어가주택은 「농지법」 제32조 및 같은 법 시행령 제29조에서 정한 요건을 구비하여야 하는 바, 청구인이 제출한 자료만으로는 농어가 주택임을 인정할 수 없다는 사유로 반려하였다. 다) 피청구인이 증거로 제출한 국토교통부 민원회신 참고사례에는 ‘국토계획법 시행령 별표 22의 농어가주택은 구 국토이용관리법 시행령에서의 농가주택에 어민주택의 개념이 추가되어 현재까지 자연환경보전지역에 적용되고 있는 용어로서, 당시 자연환경보전지구(현 자연환경보전지역)에서 토지이용행위의 허가기준이 농어촌생활환경개선 및 농업기반의 정비 등과 관련한 점을 감안한다면, 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(현 농지법)에 따라 농지전용이 허용되었던 농가주택의 개념을 고려하여 입지기준을 정하였다고 판단되므로, 현행 농지법에서 규정하는 농업인 주택과 연계하여 제도를 운영하는 것이 용도지역의 지정 취지와 부합한다’라고 기재되어 있다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제3호에 의하면, 농림지역이란 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역을 말하고, 같은 법 시행령 별표 21은 농림지역안에서는 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농가주택을 건축할 수 있다. 한편 「농지법」 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제4항에 의하면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나, 농업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설의 설치는 허용되고, 여기서 농업인 주택은 농업인 1명 이상으로 구성되는 농업을 영위하는 세대로서 해당 세대의 농업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 또는 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업을 영위하는 세대의 세대주가 설치하는 경우를 말한다. 3) 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제3호 및 「농어촌특별세법 시행령」 제4조제5항에 근거하여 농지원부를 첨부하여 한 건축신고에 대하여 피청구인이 「농지법」 제32조, 같은 법 시행령 제29조제4항을 적용하여 농업인임을 증명할 수 있는 서류를 첨부하지 않았다는 것을 이유로 반려한 처분은 위법하다고 다투고 있다. 따라서 이 사건의 쟁점은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 외에 농지법을 적용한 것이 적법한지 여부이다. 살피건대, ① 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한 농지법의 입법 목적을 고려할 때, 양 법이 상호 배제한다거나 특별법과 일반법의 관계라고 볼 수 없고, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제3호가 농림지역을 설정하면서 “도시지역에 속하지 아니하는 농지법에 따른 농업진흥지역 또는 산지관리법에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역”이라고 규정하여 이미 농지법의 적용을 예정하고 있다는 점과 ③ 같은 법 시행령 별표 21에서 농림지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택”으로 규정하여 농지법에 의해 건축이 허용되는 경우라도 현저한 자연훼손을 가져오는 경우에는 건축을 불허해야 한다고 해석되는 점, ④ 구 국토이용관리법을 폐지하고 2002. 2. 4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 제정하면서 농가주택에 어민주택을 추가되면서 포괄하는 용어로 만들어진 것으로 농업인 주택을 포괄하는 것으로 보는 것이 타당하다는 점 등을 고려하면 국토계획법 시행령 별표 21의 농어가주택이 농지법의 농업인 주택과 다르다는 청구인의 주장은 이유없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.