건축신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 6. 19. 피청구인에게 OO군 OO면 OO리 9OO-OO 및 9OO-OO번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 단독주택 신축을 목적으로 하는 건축신고(이하 ‘이 사건 건축신고’라 한다)를 접수하였다. 피청구인은 2017. 8. 2. 청구인에게 「산지관리법 시행령」 [별표 4] 제1호 마목에 의거, 기존 도로를 이용한 사업계획을 수립하여 관련 서류를 재작성하여 제출할 것을 보완 요청하고, 2017. 8. 4. 보완 촉구하였으나, 관련 서류 등이 제출되지 않았음을 이유로 2017. 9. 1. 이 사건 건축신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지를 둘러싼 법적 분쟁 및 청구인이 이 사건 토지를 취득하게 된 경위 가) 이 사건 토지를 둘러싼 법적 분쟁 이 사건 토지의 전(前) 소유자인 청구외 박OO은 이 사건 토지에 대해 건축신고를 받기 위해 2010. 4. 8. 대한민국을 상대로 주위적으로 이 사건 토지에 인접한 OO군 OO면 OO리 9OO-1 대 1,144㎡ 중 같은 리 9OO-1 대지와 접한 경계선과 그 선으로부터 등거리로 각 3m 이격한 가상의 선 사이의 부분[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]에 관하여 자신에게 주위토지통행권이 있음을 확인받기 위해 OO지방법원 OO지원 2010OOOOOO호로 주위토지통행권 확인의 소를 제기하였고, 이에 수원지방법원 OO지원은 2011. 1. 19. 청구외 박OO의 주위적 청구 대신 같은 리 9OO-1 대 중 같은 리 9OO-1 대지와 접한 경계선과 그 선으로부터 등거리로 각 1m 이격한 가상의 선 사이의 부분(이하 ‘이 사건 진입로’라 한다)에 관하여만 주위토지통행권이 있음을 확인하는 내용의 예비적 청구를 인용하는 판결을 선고하였다. 이에 청구외 박OO은 2012. 3. 5. 피청구인에게 위 주위토지통행권 확인 판결을 근거로 이 사건 진입로를 이 사건 토지의 진출입로로 이용한다는 계획으로 이 사건 토지에 대해 건축신고를 하였고, 피청구인은 2012. 3. 19. 이 사건 진입로를 인정하여 산지전용허가 기간은 2012. 3. 19.부터 2013. 3. 18.까지로 하여 청구외 박OO의 건축신고를 수리하였으며, 이후 산지전용허가 기간이 만료됨에 따라 두 차례에 걸쳐 산지전용허가 기간이 연장된 사실이 있다(두 차례의 연장으로 청구외 박OO은 피청구인으로부터 2014. 3. 18.까지 산지전용허가를 받았다.). 나) 청구인이 이 사건 토지를 취득하게 된 경위 그 후 이 사건 토지에 대하여 2013. 10. 11. 강제경매개시결정(OO지방법원 OO지원 2013OOOOOOO호)이 이루어졌는데, 경매 목적물인 부동산의 표시란에는 ‘단독주택 신고 및 착공신고를 득한 평탄 조성된 나지상태의 토지임’이라고 기재되어 있었으며, 이 사건 토지의 감정평가서 내지 감정평가액의 산출근거 및 결정의견란에는 ‘관계기관에 문의한바, 단독주택 신고 및 착공신고를 득한 평탄 조성된 나지상태의 토지인바, 이를 감안하여 평가하였음’이라고 기재되어 있다. 이에 청구인은 위 강제경매절차에서 이 사건 토지를 경락받기 이전에 위와 같은 내용을 모두 확인한 후, 2014. 2. 19. 이 사건 토지를 경락받았고, 2014. 4. 3. 수원지방법원 OO지원으로부터 낙찰대금 완납증명원을 받은 후, 같은 날 이 사건 토지에 관해 청구인 명의로 소유권 이전을 완료하였다. 한편 청구인은 2014. 5. 2. 이 사건 토지의 전 소유자인 청구외 박OO으로부터 건축주 명의변경 및 이와 관련한 모든 권리를 청구인에게 이전한다는 내용의 건축주 명의변경 동의서와 청구외 박OO이 피청구인으로부터 받은 산지전용허가권을 청구인에게 이전한다는 취지의 위임장까지 수령하였다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 이 사건 처분 전의 사정 이 사건 토지에 대한 강제경매절차가 진행되던 중인 2014. 3. 18. 이 사건 토지의 산지전용허가가 만료되는 바람에 피청구인의 박OO에 대한 건축신고 수리 또한 자연히 실효되었다. 이에 이 사건 토지에 관하여 2014. 4. 3. 낙찰을 원인으로 소유권 이전등기를 마친 청구인은 2014. 6. 11. 피청구인에게 다시 이 사건 토지에 대해 건축신고를 하였으나, 피청구인은 2014. 7. 15. 청구인에게 「산지관리법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등에 따라 이 사건 진입로 부분이 있는 같은 리 9OO-1번지 토지에 대한 토지사용승낙서 또는 이를 증명할 수 있는 보완서류의 제출을 명하였고, 대한민국(환경부)으로부터 토지사용승낙서를 받을 수 없었던 청구인이 보완서류를 제출하지 못하자 2014. 8. 29. 청구인의 건축신고를 반려하였다. 이에 청구인이 2017. 1. 9. 피청구인에게 재차 이 사건 토지에 대한 건축신고를 하였으나, 피청구인은 2017. 2. 6. 청구인에게 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따른 기존 도로가 확보되지 않았다는 사유로 산지전용허가 협의가 되지 않는다고 하는 바람에 청구인은 일단 같은 날 건축신고를 취하하였다. 그 후 청구인이 2017. 3. 13. 재차 건축신고를 하자 피청구인은 2017. 4. 7. 산림청에 “주위토지통행권을 인정받은 진입로가 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따른 기존 도로에 해당하는지”에 대해 질의하였고, 산림청은 2017. 4. 14. 피청구인에게 “주위토지통행권 인정 판결을 받은 사실만으로 지목상 대지에 있는 해당 통로가 이 민원 관련 법규에 따른 기존도로에 해당된다고 볼 수 없다. 다만 주위토지통행권 인정 판결로 인하여 지목상 대지 부분에 대하여 진입로 개설이 가능하여 「공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률」 제67조에 따른 지목이 도로로서 차량 진출입이 가능한 도로와 접하는 경우에는 지목상 임야 부분에 대한 산지전용이 가능할 것으로 사료되나, 지목상 대지 부분에 대하여 진입로 개설이 가능한지 여부는 관련부서(개발행위)에 문의할 사안이다.”라는 내용의 공문을 회신하였고, 이에 피청구인은 2017. 4. 24. 청구인에게 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따라 이 사건 진입로를 도로로 이용함을 증명할 수 있는 토지사용승낙서 제출을 요구하였고, 청구인이 위 승낙서를 제출하지 못함에 따라 2017. 5. 26. 다시 청구인의 건축신고를 반려하였다. 나) 이 사건 처분 이에 청구인은 2017. 6. 19. 이 사건 토지에 건축면적은 49.54㎡(1층 건물)이고, 이 사건 진입로를 토지의 진출입로로 이용한다는 내용으로 계획한, 즉 이 사건 토지의 종전 토지 소유자인 청구외 박OO이 2012. 3. 5. 피청구인에게 건축신고를 한 내용과 동일한 내용의 건축신고(청구인의 종전 건축신고도 사실상 2017. 6. 19.자 건축신고와 동일한 내용이다)를 재차 하였다. 그런데 피청구인은 종전 박OO의 건축신고에 대해서는 같은 리 9OO-1 토지상의 이 사건 진입로 부분에 대한 산지전용을 허가하여 건축신고를 수리하였던 것과는 달리, 동일한 내용의 건축신고임에도 2017. 8. 2. 다시 청구인에게 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따라 기존 도로를 이용한 사업계획을 수립하여 관련 서류를 재작성하여 제출할 것을 명하였고, 청구인이 관련 서류를 제출하지 않자 2017. 9. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 청구인에게 이 사건 진입로를 사용할 권원이 있다. 이 사건 처분의 부당성을 밝히기에 앞서서 청구인에게 이 사건 진입로를 사용할 권원이 있음을 간략하게 설명드린다. 이 사건 토지와 인접한 OO군 OO면 OO리 9OO-1 토지의 전(前) 소유자 청구외 한OO는 2006. 12. 22. 위 9OO-1 토지상에 농지전용허가 및 건축허가를 받아 4층 규모의 빌라를 건축하면서 이 사건 진입로를 개설·사용하였고, 이 사건 토지의 전(前) 소유자 청구외 박OO은 2009. 1.경 이 사건 진입로의 소유권자였던 한OO로부터 이 사건 진입로를 사용할 수 있다는 토지사용승낙서를 수령하였는데, 대한민국이 2009. 4. 9. 청구외 한OO로부터 이 사건 진입로를 포함한 위 OO리 9OO-1 토지를 매수하게 되자 박OO은 2010. 4.경 대한민국을 상대로 이 사건 진입로에 관해 앞서 본 바와 같이 주위토지통행권 확인소송을 제기하게 된 것이다. OO지방법원 OO지원은 2011. 1. 19. 청구외 박OO에게 이 사건 진입로 중 일부분에 관해 주위토지통행권이 있음을 확인하는 판결을 선고하였고, 이후 청구외 박OO은 이 사건 토지를 경락받은 청구인에게 판결로 확인받은 주위토지통행권을 이전한다는 포기각서도 작성해 주었다. 물론 청구인은 위 판결의 당사자는 아니지만, 청구외 박OO이 이 사건 진입로에 관해 주위토지통행권이 있음을 확인받을 수 있었던 이유는 이 사건 토지에 인접한 도로에서 이 사건 토지로 진·출입을 하기 위해서는 이 사건 진입로가 가장 유효·적절한 방법이기 때문이었고, 다만 위 판결에서 청구외 박OO이 주위적으로 청구했던 OO리 9OO-1 대 1,144㎡ 중 같은 리 9OO-1 대지와 접한 경계선과 그 선으로부터 같은 거리로 각 3m 이격한 가상의 선 사이의 부분에 관한 주위토지통행권 확인 대신 예비적으로 청구한 각 1m 이격한 가상의 선 사이의 부분에 관하여만 주위토지통행권이 있음을 확인한다는 내용으로 선고되었지만, 이는 당시 박OO이 당시 이 사건 토지를 어구창고 및 밭의 용도로만 사용하고 있어 그 범위 내에서만 주위토지통행권을 확인할 필요가 있음을 고려한 것일 뿐이다. 그렇다면 청구외 박OO으로부터 이 사건 토지의 소유권을 넘겨받은 청구인에게도 위 판결문에서 확인한 부분에 관하여 주위토지통행권이 있음은 당연할 뿐만 아니라 위와 같이 이미 한OO가 자신의 토지상에 건축을 위하여 진입도로 개설 및 사용하고 있었던 이 사건 진입로를 이 사건 토지의 사용에 필요한 한도 내에서 진입도로로 사용할 수 있고, 적어도 그러한 범위 내에서 이 사건 진입로를 이 사건 토지의 사용에 필요한 한도 내에서 진입 도로로 사용할 수 있고, 적어도 그러한 범위 내에서 이 사건 진입로를 관련 법령에 따른 현황도로로 하여 이 사건 토지상에 건물신축신고를 할 수 있다고 할 것이므로, 피청구인이 기존 도로를 이용한 사업계획을 수립하여 관련 서류를 재작성하여 제출하지 않았다는 이유로 청구인의 건축신고를 반려한 이 사건 처분은 위법 부당하다고 할 것이다. 4) 이 사건 처분의 부당성 가) 관련 규정 피청구인은 2017. 9. 1. 청구인에게 「건축법」 제14조를 근거로 이 사건 처분을 내렸다. 청구인이 이 사건 토지상에 건축하고자 하는 건물은 건축면적 49.54㎡(1층 건물)로서, 「건축법」 제14조제1항제2호에 해당한다. 따라서 청구인은 「건축법」 제14조제1항에 따라 피청구인에게 건축신고만 하면 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 받은 것으로 간주되고, 「건축법」 제11조제1항에 따라 건축허가를 받으면 「산지관리법」 제14조 등에 따른 산지전용허가도 함께 받은 것으로 의제되므로 청구인이 피청구인에게 건축신고를 하기 위해서는 청구인의 건축신고가 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 요건도 함께 갖추어야 함을 알 수 있다. 피청구인은 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 별표 4 제1호 마목 10)을 이 사건 처분의 근거로 삼고 있는데, 위 별표 4 제1호 마목 10)은 「산지관리법 시행령」 제20조제6항에 따라 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준을 구체화한 것이다. 나) 청구인의 건축신고 수리를 위해 「산지관리법 시행령」 제20조제6항 별표 4 제1호 마목 10)에 따른 기존 도로를 이용한 사업계획이 반드시 필요한지 여부 위 시행령 별표 4 제1호 마목 10)에 따른 산지전용 시 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우의 조건과 기준에 대해 산림청 고시 제2015-25호에 규정되어 있다. 이 사건 토지는 「산지관리법」상 준보전산지에 해당하므로 이 사건 진입로가 위 산림청 고시 상 ‘현황도로’에 해당한다면, 청구인이 위 시행령 별표 4에 따라 기존 도로를 이용한 사업계획을 제출하지 않아도 피청구인은 청구인의 건축신고를 수리하여야 한다. 위 3)에서 밝힌 바와 같이 이 사건 토지의 전 소유권자인 청구외 박OO은 이 사건 진입로의 전 소유자인 청구외 한OO로부터 이 사건 진입로에 관해 토지사용숭낙을 받은 사실이 있고, 청구외 한OO로부터 이 사건 진입로를 매수한 대한민국을 상대로 이 사건 토지의 당시 사용용도에 따른 범위 내에서 이 사건 진입로 중 일부에 관하여 주위토지통행권이 있음을 판결로써 확인받았으며, 이 사건 진입로는 2009년경부터 이 사건 토지의 진입로로 이미 사용되고 있었다[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]. 또한 피청구인이 2012. 3. 19. 이 사건 토지의 전 소유자인 박OO의 건축신고를 수리한 것은 결국 위와 같은 사실관계에 비추어 이 사건 진입로를 위 산림청 고시에 따른 현황도로로 보았기 때문인 것으로 판단된다[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]](청구인은 이 사건 진입로에 대해 산림청에게도 질의 하였는데, 산림청도 이 사건 진입로가 현황도로에 해당하므로 이 사건 토지에 관한 산지전용허가가 가능하다는 취지로 회신[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]한 사실도 있다). 덧붙여, 「건축법」상 도로의 길이가 10미터 이상 35미터 미만인 경우, 건축신고 수리를 위한 도로의 너비를 3m로 규정하고 있는데, 이 사건 진입로는 지목이 대지이고 수원지방법원 OO지원 2010OOOOOO호 판결문에 따르면 이 사건 진입로는 그 면적이 36.36㎡인데 이 사건 진입로의 너비는 3m 이상임이 확실하므로 「건축법 시행령」 제3조의3 제2호에 따라 「건축법」상 도로에 해당함이 자명하다. 뿐만 아니라 이 사건 진입로는 2009. 4. 9. 대한민국이 이 사건 진입로의 소유권을 취득하기 이전부터 이 사건 토지의 실제 진입로로 이용되고 있는 것으로 보인다. 그렇다면 이 사건 진입로는 위 고시 비고 1. 가에 따라 ‘현황도로’로 봄이 타당하므로 청구인이 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따른 기존도로를 이용한 사업계획을 재제출하지 않았다는 이유로 청구인의 건축신고를 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 위법 부당하다고 할 것이다. 다) 산지전용허가가 의제되는 건축신고는 행정청의 기속재량행위에 해당하는바, 이 사건 처분은 행정의 자기구속 원칙 등에 위배되어 부당하다. 산지전용허가가 의제되는 건축신고의 수리는 행정청의 기속재량행위에 해당하므로 피청구인의 이 사건 처분이 부당한지 여부는 이 사건 처분이 행정의 자기구속 원칙, 신뢰보호원칙 둥에 위배되는지 여부 등에 따라 달라진다. (1) 행정의 자기구속 원칙 위배 행정의 자기구속 원칙이란 행정청이 상대방에 대하여 동종 사안에 있어서 제3자에게 행한 결정과 동일한 결정을 하도록 스스로 구속당하는 원칙으로서 헌법상 평등의 원칙을 근거로 한다. 피청구인은 2012. 3. 19. 이 사건의 전 토지 소유자인 청구외 박OO의 이 사건 토지에 대한 건축신고에 대해서는 이 사건 진입로를 진입로로 인정하여 산지전용허가 기간을 2012. 3. 19.부터 2013. 3. 18.까지로 하여 청구외 박OO의 건축신고를 수리하였던 사실이 있다(2013. 3. 18. 산지전용허가 기간이 만료됨에 따라 두 차례에 걸쳐 산지전용허가 기간이 2014. 3. 18.까지 연장된 사실도 있다). 그런데 이 사건 토지에 관해 산지전용허가 기간 중인 2013. 10. 11. 강제경매개시결정(OO지방법원 OO지원 2013OOOOOOO호)이 이루어져 청구인은 2014. 2. 19. 이 사건 토지를 경락받았는데, 이 사건 토지에 대한 산지전용허가는 이 사건 토지에 대한 경락 직후인 2014. 3. 18. 기간 만료로 소멸되어 자연히 청구외 박OO에 대한 건축신고수리도 실효되었다. 청구인은 2014. 4. 3. 이 사건 토지에 관해 소유권을 넘겨받은 직후 2014. 5. 2. 청구외 박OO으로부터 건축주 명의변경 및 지위승계가 완료되었다는 내용의 동의서까지 수령한 후 피청구인에게 청구외 박OO의 건축신고와 동일한 내용의 건축산고를 하였음에도 피청구인은 청구외 박OO의 건축신고는 수리하였던 것과 달리 청구인에게는 「산지관리법 시행령」 별표 4 제1호 마목 10)에 따라 기존 도로를 이용한 사업계획을 수립한 관련 서류를 요구하며 청구인의 건축신고를 반려하는 이 사건 처분을 한 것이다. 피청구인에 대한 박OO의 2012. 3. 5. 건축신고와 청구인의 수차례 반복된 건축신고는 사실상 동일한 내용의 건축신고인데 피청구인은 청구외 박OO에 대해서는 건축신고를 수리하면서 청구인의 건축신고는 반려하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 결국 행정의 자기구속 원칙에 위배되어 위법하다고 할 것이다. (2) 신뢰보호원칙 위배 신뢰보호의 원칙은 행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 경우에 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 원칙으로, 행정청의 처분행위에 대해 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 ①행정청의 공적인 견해표명이 있을 것, ②공적견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 개인에게 귀책사유가 없을 것을 요건으로 한다. 위에서 밝힌 것처럼 피청구인은 청구외 박OO의 건축신고를 수리한 사실이 있으므로 행정청의 공적인 견해표명은 명백히 존재한다고 할 것이다. 청구인은 이 사건 토지를 경락받기 이전에 경매 목적물에 대한 물건 명세서상의 부동산의 표시란에 ‘단독주태 신고 및 착공신고를 득한 평탄 조성된 나지상태의 토지임’이라고 기재되어 있었던 사실, 이 사건 토지의 감정평가서 내지 감정평가액의 산출근거 및 결정의견란에 ‘관계기관에 문의한 바, 단독주택 신고 및 착공신고를 득한 평탄 조성된 나지상태의 토지인바, 이를 감안하여 평가하였음’이라고 기재되어 있었던 사실 등을 모두 확인하고 2014. 2. 19. 이 사건 토지를 경락받은 것이므로 청구인은 당연히 이 사건 토지상에 1층 건물(건축면적 49.54㎡) 건축이 가능할 것이라고 신뢰하고 이 사건 토지를 낙찰 받은 것이다(더욱이 청구인이 2014. 2. 19. 이 사건 토지를 낙찰받을 당시 이 사건 토지의 낙찰가격에는 이 사건 토지에 관해 위와 같이 건축신고가 수리된 사실이 모두 반영되었던 것이 확실하다). 그 후 청구인은 2014. 5. 2. 박OO으로부터 건축주 명의변경 및 이와 관련한 모든 권리를 청구인에게 이전한다는 내용의 건축주 명의변경 동의서와 청구외 박OO이 피청구인으로부터 받은 산지전용허가권을 청구인에게 위임한다는 위임장까지 수령한 후에 피청구인에게 동일한 내용의 건축 신고를 하였던 것이다. 청구인은 이 사건 토지의 종전 소유권자인 청구외 박OO과 마찬가지로 청구인의 건축신고 또한 당연히 수리될 것이라고 여겼으나 피청구인은 종전 청구외 박OO에 대한 건축신고와는 달리 위에서 보는 바와 같이 청구인의 건축신고를 반려하는 이 사건 처분을 내렸는바, 이는 청구인의 이러한 신뢰를 저버린 처분으로 신뢰보호원칙에도 위배된다고 사료된다. 5) 결어 결국 이 사건 처분은 위에서 보는 바와 같이 위법 부당하다고 할 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구하고자 이 사건 심판청구에 이르게 되었다. 나. 피청구인 주장 1) 사건의 개요 이 사건 토지의 전 소유자인 청구외 박OO은 2010. 4. 8. 대한민국을 상대로 그 소유인 OO군 OO면 OO리 9OO-1 대 1,144㎡ 중 ①주위적으로 이 사건 임야 위에 건물을 신축하는데 필요한 도로로 활용될 수 있는 폭 3m 부분에 관한, ② 예비적으로 이 사건 임야 위에 위치해 있는 어구창고의 사용에 필요한 도보통행을 위한 폭 1m 부분에 관한 각 주위토지통행권이 있음의 확인을 구하는 소송을 제기하였다. 위 주위토지통행권 확인청구에 관해 법원은 청구외 박OO의 주위적 청구(①)는 기각하고, 예비적 청구(②)는 인용하는 판결을 선고하였고(OO지방법원 OO지원 2011. 1. 19. 선고 2010OOOOOO 판결, 이하 ‘이 사건 주위토지통행권 확인판결’이라고 한다), 이 사건 주위 토지통행권 확인판결은 쌍방 모두 항소하지 아니함으로 확정되었다. 이에 따라 청구외 박OO은 이 사건 주위토지통행권 확인판결에 의해 주위토지통행권이 인정되는 OO군 OO면 OO리 9OO-1 대 1,144㎡ 중 같은 리 9OO-1 대지와 접한 경계선과 그 선으로부터 동 거리로 각 1m 이격한 가상의 선 사이의 부분(이하 ‘이 사건 통행로’라고 한다)을 통행로로 하여 이 사건 토지에 대해 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 하였고, 2012. 3. 5. 건축신고가 수리됨으로써 「건축법」 제14조제2항, 제11조제5항제5호에 따라 이 사건 토지에 관해 산지전용허가를 받은 것으로 의제되었다. 이후 청구인이 경매를 통해 이 사건 토지의 소유권을 취득하였고, 청구외 박OO이 득하였던 기존 건축신고의 효력이 상실된 이후인 2014. 6. 11. 피청구인에게 이 사건 토지에 관하여 기존과 동일한 내용의 건축신고를 하였으나, 피청구인은 청구인이 이 사건 통행로에 관하여 소유권 또는 사용·수익권을 가지고 있음을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 아니하였다는 이유로 건축신고를 반려하였다. 청구인은 2017. 3. 13. 피청구인에게 또다시 위와 동일한 내용의 이 사건 건축신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 청구인이 이 사건 통행로에 관하여 소유권 또는 사용·수익권을 가지고 있음을 증명할 수 있는 서류의 보완을 요구하였으나 청구인이 이를 보완하지 아니하였는바, 피청구인은 또다시 이 사건 건축신고를 반려하였다. 2) 이 사건 통행로는 산림청 고시 제2015-25호 비고 제1호 가목에 따른 현황도로에 해당하지 않기 때문에 피청구인은 청구인의 이 사건 건축신고를 수리할 의무가 없다. 가) 이 사건 통행로가 이 사건 고시 비고 제1호 가목에 따른 현황도로에 해당한다고 보아 피청구인이 청구인의 이 사건 건축신고를 수리하여야 하는지에 해당하는지를 보려면 우선 이 사건 고시의 전제가 되는 「산지관리법」이 이 사건 건축신고의 수리 여부에 관하여 적용되는 법령이어야 할 것이다. 나) 그런데 이 사건 건축신고의 수리 여부에 대한 판단기준임이 명백한 「건축법」은 제44조제1항 본문에서 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다.”, 동법 제2조제1항제11호에서, “도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목), 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목)를 의미한다”고 각 규정하고 있을 뿐, 달리 건축신고의 수리에 관하여 「산지관리법」이 적용됨을 전제하는 규정은 발견할 수 없다. 다) 다만, 「건축법」 제14조 제2항은 “제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다.”, 같은 법 제11조제5항제5호는 “건축허가를 받으면 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 신고를 한 것으로 본다”고 각 규정하고 있는바, 이러한 「건축법」 제14조제2항 및 제11조제5항제5호의 이른바 인·허가 의제조항을 들어 이 사건 신고의 수리 여부에 대한 판단기준으로서 산지관리법이 적용된다고 볼 수 있는지 문제될 수 있다. 그러나 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에는 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니므로(대법원 2016.11.24. 선고 2014두47686 판결 참조), 피청구인이 청구인의 이 사건 건축신고를 수리하여야 하는지 여부에 관한 판단기준은 「건축법」이 되는 것일 뿐이지, 이에 더 나아가 「건축법」 제14조제2항, 제11조제5항제5호가 건축신고를 마치면 「산지관리법」상 산지전용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다고 하여 「산지관리법」 제18조제5항, 동법 시행령 제20조제6항 및 이 사건 고시가 건축신고의 수리 여부를 판단하는 기준이 된다고 볼 수는 없다. 결국 이 사건 통행로가 이 사건 고시의 현황도로에 포함됨을 이유로 이 사건 신고가 수리되어야 한다는 청구인의 주장은 건축신고가 수리될 경우 「건축법」에 따라 「산지관리법」상 산지전용허가를 받은 것으로 의제되는 효력이 발생하므로 산지전용허가의 요건이 이 사건 신고의 수리요건에도 해당한다고 오인한데서 비롯된 것에 불과하다. 라) 그렇다면 이 사건 건축신고의 수리 여부에 관하여 「산지관리법」상 산지전용허가의 기준이 적용됨을 전제로 하는 청구인의 주장은 이 사건 통행로가 이 사건 고시의 현황도로에 포함되는지 여부에 관계없이 이유 없다는 결론에 이르게 될 것이다. 마) 결국 이 사건 신고의 수리 여부는 이 사건 통행로가 「건축법」상 도로에 포함되는지에 달려있는 것인데, 이 사건 주위토지통행권 확인판결의 이유를 살펴보면 법원은 ①주위토지통행권이 주위토지소유자에게 장래 그 토지에 건축을 할 것에 대비하여 건축허가에 필요한 폭의 통행로를 미리 보장하고 주위토지소유자로 하여금 이를 수인하도록 하는 것까지를 그 내용으로 하는 것은 아님(대법원 1991.5.28. 선고 OO다OOOO 판결)을 들어 주위적 청구를 기각하고, ②청구외 박OO이 이 사건 임야를 어구창고 부지로 계속 사용할 것임을 전제로 예비적 청구를 인용하였음을 알 수 있는바, 이에 따르더라도 이 사건 통행로가 향후 이 사건 토지에 건물이 신축될 것임을 전제로 인정된 것은 아니므로 이 사건 통행로가 건물 신축을 전제로 하는 건축법상 도로에 포함된다고 볼 수 없으며, 산림청 또한 이 사건 토지에 대한 주위토지통행권 확인판결을 받은 사실만으로는 지목상 대지에 있는 해당 통행로가 「산지관리법 시행령」별표4 제1호 마목 10)에 따른 기존도로에 해당한다고 보지 않았으며 청구인이 주장하는 이 사건 고시 비고 제1호 가목에 따른 현황도로에도 해당하지 않아 피청구인이 이 사건 신고의 수리를 반려 처분한 것은 적법하다. 3) 청구인의 신뢰보호 원칙과 행정의 자기구속 원칙 주장은 그 자체로 이유 없다. 대법원의 확립된 신뢰보호의 요건에 해당하기 위해서는 ①행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고 ②행정청의 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며 ③그 개인이 그 표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고 ④행정청이 위 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다. 그러나 피청구인이 공적인 견해표명을 한 대상은 청구인이 아닌 청구외 박OO에 불과하며 피청구인은 청구인에게 공적인 견해표명을 한 바가 없어 애초에 신뢰보호원칙이 적용될 여지가 없다. 또한, 자기구속의 원칙은 “행정법상 원칙으로 재량행위에 있어서 그 재량의 행사에 관한 일정한 관행이 형성되어 있는 경우 행정청은 동일한 사안에 대하여 이전에 제3자에게 한 처분과 동일한 처분을 상대방에게 하도록 스스로 구속당하는 원칙”으로, 본 청구는 재량행위에 해당되지 않을뿐더러 이 사건 건축신고는 박OO이 신청한 건축신고와 동종 사안으로 볼 수도 없기 때문에 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 상기한 바와 같이 청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제3조(적용 제외) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물에는 이 법을 적용하지 아니한다. ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(이하 "지구단위계획구역"이라 한다) 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. 제11조 (건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 제14조 (건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. 제44조 (대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 【산지관리법 시행령】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 【산지관리법 시행령】 제20조 (산지전용허가기준 등) ⑥ 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다. [별표 4] <개정 2016. 12. 30.> 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준(제20조제6항 관련) 1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271147"></img> 【산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준(산림청고시 제2015-26호)】 제1조(목적) 이 고시는 「산지관리법 시행령」 제20조제6항의 [별표 4] 제1호마목10에 따른 산지전용 시 기존도로를 이용할 필요가 없는 경우의 조건과 기준을 규정함을 목적으로 한다. □ 산지별 세부기준 및 조건 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271145"></img> ※ 비고 1. “현황도로”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 다만, 임도를 제외한다. 가. 현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 신청지의 과거 각 건축신고서 및 협의내역과 처분서, 산림청의 질의 및 민원 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO면 OO리 9OO-12 및 9OO-OO번지(보전관리지역, 준보전산지)의 소유자로써, 2017. 6. 19. 위 토지에 단독주택 신축을 목적으로 하는 건축신고를 접수하였다. 피청구인은 2017. 8. 2. 청구인에게 「산지관리법 시행령」 [별표 4] 제1호 마목에 의거, 기존 도로를 이용한 사업계획을 수립하여 관련 서류를 재작성 제출 보완 요청을 하고, 2017. 8. 4. 보완 촉구하였으나, 관련 서류 등이 제출되지 않았음을 이유로 이 사건 건축신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 나) OO지방법원 OO지원은 2011. 1. 19. 청구외 박OO의 ‘주위토지통행권 확인’ 청구에 대하여 OO리 9OO-1 대 1,144㎡ 중 같은 리 9OO-1 대지와 접한 경계선과 그 선으로부터 폭 3m의 통행로(향후 건축허가에 필요한 도로로 활용)의 주위토지통행권은 인정하지 아니하고, 폭 1m의 통행로(판결일 현재 어구창고 및 밭의 진출입으로 이용)의 주위토지통행권을 인정(OO지방법원 OO지원, 2011. 1. 19., 2010OOOOOO)하였다. 청구외 박OO은 2012. 3. 5. 위 판결을 근거로 OO리 9OO-11번지 외 2필지(-12, 9OO-OO번지)에 대한 건축신고를 하였으며, 피청구인은 2012. 3. 19. 위 건축신고를 수리하였다. 위 건축신고는 2014. 3. 18. 산지전용허가 만료로 인해 자동실효되었다. ※ 산지전용(허가)협의 기간 : 2012. 3. 19.～2014. 3. 18.(1년 연장). 다) 이 사건 신청지는 산지전용허가 기간 중인 2013. 10. 11. 강제경매개시결정(2013OOOOOOO)되었으며, 청구인은 2014. 2. 19. 위 토지를 경락받아 2014. 4. 3. 청구인 명의로 소유권을 이전하였고, 2014. 5. 2. 청구외 박OO으로부터 청구인에게 건축주 명의변경 및 지위승계가 되었다는 내용의 동의서를 받았다. 라) 이후, 청구인은 2014. 6. 11., 2017. 1. 9., 2017. 3. 13., 2017. 6. 19. 등 4차례에 걸쳐 이 사건 신청지에 대한 건축신고를 하였으나, 피청구인은 「산지전용법」 및 같은 법 시행령 등을 근거로 진입도로 확보를 위한 토지사용승낙서 등의 보완을 요구하였으며, 보완 미이행으로 반려하거나 취하된바 있다. 마) 이 사건 신청지의 과거 건축신고 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271149"></img> 바) 한편, 산림청은 2017. 4. 14.에 질의 회신을 통해 피청구인에게 “주위토지통행권 인정 판결을 받은 사실만으로는 지목상 대지에 있는 해당 통로가 「산지관리법 시행령」 [별표 4] 제1호 마목 10)에 따른 기존도로에 해당된다고 볼 수 없다”고 회신한바 있으며, 2017. 10. 27. 민원 회신을 통해 청구인에게 “준보전산지에 산지전용허가 시 이용하려는 진입로로 이미 다른 인허가가 난 경우에는 현황도로에 해당되어 해당 도로를 이용한 산지전용이 가능할 것”이라고 회신한바 있다. 2)「산지관리법」 제14조에 의하면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다. 같은 법 시행령 제20조 및 [별표 4] 1. 마. 10)에 의하면, 산지전용허가는 기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말한다)를 이용하여 산지전용을 하는 경우이거나 공장설립허가를 위한 인허가(협의를 포함한다)를 받으려는 경우로서 계획상 도로의 산지전용허가를 받은 자가 그 계획상 도로의 이용에 관하여 동의한 경우, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「사도법」에 따라 고시된 후 공사 착공이 된 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우, 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따른 도로 중 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우 중 하나에 해당하는 산지전용을 하는 경우에 가능하다. 산림청 고시 제2015-26호(산지전용시 기존도로를 이용할 필요가 없는 시설 및 기준)에 의하면, 준보전산지의 경우 차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등 현황도로를 이용하여 시설하는 경우에는 기존도로를 이용하지 아니할 수 있으며, 위 현황도로에는 현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우를 포함한다. 한편, 「건축법」제3조 및 제44조에 의하면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역) 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 대지와 도로와의 관계(건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다)의 규정을 적용하지 아니한다. 3) 청구인은 토지의 전 소유자인 청구외 박OO이 이 사건 진입로에 관하여 수원지법 OO지원에서 주위토지통행권이 있음을 판결받았고, 피청구인이 박OO의 건축신고를 수리한 것은 진입로를 현황도로로 본 것으로 판단되기에 청구인이 기존 도로를 이용한 사업계획을 제출하지 않았다는 이유로 이 사건 건축신고를 반려한 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대 청구외 박OO은 주위토지통행권 확인 판결에 의해 통행로로 하여 사건 토지에 건축신고를 하여 수리됨으로써 토지의 산지전용 허가를 받은 것으로 의제 되었으며, 청구인은 청구외 박OO의 건축신고 효력이 상실된 이후 경매로 토지 소유권을 취득하여 건축신고를 하였다. 피청구인은 청구인에게 「산지관리법 시행령」 [별표4] 마목 10)에 의거 기존도로를 이용한 사업계획을 수립하여 관련 서류 재작성 제출토록 보완을 요구하였으나 청구인이 이를 제출하지 않아 이 사건 건축신고가 반려되었다. 산림청 고시 제2015-25호 비고 제1호 가목에서는 “현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우”를 현황도로로 인정하나, 청구외 박OO의 건축신고는 2014. 3. 18. 실효되었으므로 이 사건 통행로는 위 고시에서 인정하는 현황도로에 해당하지 않는 것으로 보이며, 산림청은 질의회신(2017. 4. 14.)에서 주위토지통행권 인정 판결을 받은 사실만으로는 지목상 대지에 있는 해당 통로가 「산지관리법 시행령」 [별표4] 제1호 마목 10)에 따른 기존도로에 해당된다고 볼 수 없을 것으로 판단된다고 회신한바 있다. 따라서 피청구인은 이 사건 통행로를 현황도로 및 기존도로에 해당되지 않는다고 보아 이 사건 처분을 한 것이며, 이는 위법하다고 보이지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 산림청공문에 의하면 현황도로에 해당하는 경우로 ①현황도로로 이미 다른 인허가가 난 경우, ②차량진출입이 가능한 기존 마을안길, 농로 등을 들고 있는데, 이 사건에서 기존에 이미 박OO에 대하여 이를 현황도로로 인정하여 건축신고를 수리하였던 적이 있고, 이 사건 진입로의 현황상 차량진출입이 가능한 농로에 해당함은 명백하다고 판단된다. 2) 청구인이 국민권익위원회에 이 사건 토지에 관한 건축신고에 대해 질의하였는데, 국민권익위원회 또한 위와 같은 취지로 의결하였다, 3) 국민권익위원회 고충민원 처리결과(의결서)에 의하면, 박OO은 이미 위 OO리 9OO-1의 전 서유자인 한OO로부터 이 사건 진입로에 대한 토지사용승낙서를 받았는데[그 후 한OO는 2009. 4. 9. 위 OO리 9OO-1 토지를 대한민국(환경부)에 매도하였다], 그 도로 폭은 4m로서 현재도 존치하고 있다고 하고 있다. 4) 국민권익위원회 고충민원 처리결과(의결서)에 의하면, 이 사건 진입로는 도로 폭이 4m로 시벤트 포장까지 되어 있어 공도에서 이 사건 토지에 이르는 사실상 현황도로로 사용되고 있는 사실을 알 수 있다.