건축신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 5. 19. ○○시 ○○동 ○○○외 ○필지(이하 이 사건 신청지라 함) 상에 연면적 198 규모의 2종근린생활시설인 음식점을 신축하고자 피청구인에게 산지전용허가 및 농지전용허가가 의제된 건축신고 신청을 하였으나, 2015.7.10. 건축신고 불가통보를 받아 2015. 7. 22. ○○도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 5. 19. 청구인이 소유한 이 사건 신청지에 연면적 198 규모의 2종근린생활시설 음식점을 신축하고자 사건 신청지에서 지목이 답인 지번 ○○○ 필지(이하 ‘이 사건 신청지 답’이라 한다)의 농지전용을 신청하는 한편, 농지전용 신청지에 이르는 진입로를 건설하기 위해 사건 신청지에서 지목이 임인 산○○-○(이하 ‘이 사건 신청지 임야’ 라 한다)의 산지전용을 아울러 신청하였다. 2) 이 사건 신청지 임야는 ○○○ 하단에 위치하고 있는 「산지관리법」 제4조 1항 제2호에 의한 준보전산지로서 둘레길이 조성되어 있거나 해넘이와 해맞이를 감상할 수 있는 위치에 있지 않고 잡목이 우거져 있을 뿐 아니라 진입로도 마련되어 있지 않아 신청지 임야를 자연경과 보존 및 관광용이나 감상용으로 보전할 필요성은 없다고 할 수 있으며 ○○시 꽃축제가 2009년 이후 현재까지 6년 동안 단 한 차례도 시행된 적이 없다는 사실이 이를 뒷받침하는 바, 이 사건 신청지 임야의 산지전용은 완화된 산지전용허가의 기준이 적용되어야 한다. 3) 산지전용허가를 위해서는 산리관리법 제18조 및 시행령 제20조 제6항 허가기준에 부합해야 하는데, 산지관리법 제18조 제2항에 따라 준보전산지의 경우에는 완화된 기준으로 제1항의 5호부터 8호까지의 기준을 충족하면 충분하다. 청구인이 변경하여 제출한 이 사건 신청지 임야의 산지전용허가 도면상의 전용면적은 폭 3미터, 길이 50여 미터로서 그 면적이 신청지 전체 면적의 10%에 불과하고, 경사도도 완만하여, 임도가 단절되거나 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없고, 산림의 수원함영 및 수질보전 기능 크게 해칠 가능성도 현저하게 낮으며, 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당된다고 보기 힘들고, 산지의 일부만을 진입로로 활용하기 때문에 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없다. 따라서 청구인의 이 사건 신청지 임야에 대한 산지전용허가는 산지관리법 상 모든 허가 기준을 충족한다고 볼 수 있다. 4) 아울러 청구인은 이 사건 산지전용 및 농지전용을 신청하면서 신청지 임야 중 전용대상 토지 외 400평가량의 토지는 임야로 보존하면서 청구인이 운영하던 야생화 농원의 보존가치 있는 야생화 및 꽃나무를 이식하여 자연경관을 더욱 수려하게 꾸밀 사업계획을 제출하였으며, 피청구인이 우려하는 산지와 자연경관의 훼손 가능성이 없다고 볼 수 있다. 5) 그럼에도 피청구인은 이 사건 신청지 임야가 ○○○ 하단 ‘○○○ 마을’에 위치하고, ○○○에 관광객이나 등산객이 자주 찾는다는 사정, 해넘이와 해맞이를 감상할 수 있다거나 오랜 세원에 걸쳐 생성된 바위들이 경관을 이루는 등의 공익적인 사정을 들면서 산지전용협의 부동의의 이유를 밝히고 있는바, 이는 신청지 임야가 산림청장에 의하여 준보전산지로 지정되어 개발행위 내지 산지전용허가가 가능한 지역임에도 불구하고 마치 공익용산지로서 보전산지에 준하는 정도로 산지전용허가의 기준을 엄격하게 적용한 것으로서 그 재량권의 한계를 현저히 일탈, 남용한 위법한 행정처분이라 할 것이다. 6) 이 사건 신청지 답은 마을도로에서 접근하기 위한 진입로가 없는 고립된 필지이기 때문에 청구인이 신청한 제2종 근린생활시설의 건축을 위해서는 이 사건 신청지 임야에 진출입로 조성이 필수적 전제조건이다. 또한 신청지 답에는 배나무 10년생 100여 그루가 서식하고 있으나, 길이 없어 제대로 관리가 안 되고 있어 농지관리를 위해서는 진출입로가 필요한 상황이다. 그러나 피청구인은 신청지 답에 이르는 신청지 임야에 대하여 산지개발(진출입로)이 불가능하여 사업계획이 전용목적 사업의 실현에 적합하지 않고 진출입로 여건 또한 좋지 않는 등 농지법에 위반하여 농지전용협의 부동의 처리한 것이라고 주장하는바, 피청구인의 산지전용협의 부동의에 따라 이 사건 농지전용협의 부동의의 사유로 삼고 있다는 점에서 산지전용협의 부동의의 위법성은 농지전용협의 부동의의 위법성에 자연스레 연계될 수 밖에 없다. 따라서 피청구인이 위에서 살펴본 바와 같이 산지전용허가의 재량권을 일탈하여 위법하게 부동의한 이상, 산지전용협의 부동의에 따라 진출입로가 없다는 사정은 피청구인에게 귀속되는 귀책사유일 뿐 청구인에게 귀속시킬 수 있는 부동의 사유가 될 수 없으므로 농지전용협의 부동의 또한 당연히 위법하다고 할 것이다. 7) 이 사건 신청지 답은 농지법 제6조 2항 제9호의 2 및 동법 시행령 제5조의 2에 따른 영농여건불리농지로서 동법 제6조 2항에 따라 청구인이 직접 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있으며, 아울러 동법 제43조 및 동법 시행령 제60조에 따라 농지전용을 신청할 수 있음에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 신청지 답이 영농여건 불리농지라는 사정을 들거나, 청구인이 오로지 투기 또는 개발목적으로 이 사건 신청지의 농지전용 신청을 했다는 사유를 들어 농지전용협의를 부동의 하는 것은 위법한 처분이라 할 수 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지 임야는 ○○○ 하단 ‘○○○ 마을’에 위치하고 있는 바, ○○○ 마을 명칭이 조선시대에서부터 유래한 것으로 알 수 있듯이 신청지 임야 및 인근 부지는 오랜 세월에 걸쳐 자연 생성된 바위들과 나무로 마을을 상징하게 된 곳으로서 이러한 명소에 음식점을 신축하고, 진출입로를 위해 폭 6m, 길이 58m로 산지를 전용하고자 하는 계획은 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 계획이 아니라고 보여진다. 피청구인은 이 사건에서 신중한 정책결정을 위해 2015. 7. 2. 처리 주무부서 및 관계부서, 감사부서의 국장급으로 구성된 민원조정위원회를 개최하였으며, 위원들의 검토 및 현장 답사를 통해 2015. 7. 7. 참석위원 전원(9명)이 신청지가 개발보다는 공익적으로 보전함이 타당한 것으로 의결하였다. 2) 청구인이 사업계획을 제출하면서 사건 신청지가 잡목(참나무)이 어지럽게 서식하고 있어 등산객이나 관광객이 드나들지 않으며, 참나무보다는 본인이 소유하고 있는 야생화를 심어 주변경관을 수려하게 만들겠다고 주장하고 있으나, 자연적으로 발생한 숲을 없애고 인위적으로 야생화를 심어 경관을 수려하게 만든다는 것은 자연생태계 보전 및 자연경관보전을 우선시 하는 산지관리법 제3조의 산지관리의 기본원칙에 반하는 사업계획이며 산지는 산지관리법 제3조에 따라 임업의 생산성을 높이고 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하므로 피청구인의 이 사건 신청지의 형상 및 주변의 상황 등을 종합적으로 고려하여, 무분별한 산림훼손으로 인한 난개발 보다는 국토 및 자연의 유지와 산림환경보전을 위하여 공익적으로 보전함이 타당하다. 3) 이 사건 사업계획에 따르면 신청지 답의 농지전용협의에서의 전용목적사업의 음식점 건축은 신청지 임야에 진출입로를 개발하는 계획이 전제된 것이나, 산지의 개발이 불가능한 현재 상황에서는 진출입로 여건이 좋지 않아 사업계획이 전용목적사업의 실현에 적합하지 않는 등 농지법 제37조 및 농지법시행령 제33조 1항 2호, 7호에 적합하지 않기에 농지전용협의를 부동의 하였다. 4) 또한 청구인은 2014. 11. 4. 농업경영계획(배나무 재배)으로 농지취득자격증명신청을 하여 같은 날 농지취득자격증명서를 발급받은 이후, 이 사건 신청지에 대해 2014. 11. 19. 등기의 소유권이전(공유취득 / ○○○1/2, ○○○1/2)을 하였다. 사건 신청지는 토지이용규제 기본법시행령 제9조 제4항에 따른 영농여건불리농지로 지정된 농지인데, 영농여건불리 농지란 평균 경사율이 15퍼센트(%)이상인 농지를 포함해 해당지역의 집단화된 농지의 규모가 2ha 미만인 농지, 농기계의 이용 및 접근 가능성, 통상적인 영농 관행을 참작할 때, 영농여건이 불리하고 생산성이 낮은 농지를 말하는 것으로, 소유와 이용규제를 완화하여 농지의 이용효율화 및 농어촌지역 경제 활성화를 도모하고자 한 것이 그 도입 목적이라 할 수 있다. 그러나 청구인은 사건 신청지를 2014. 11. 19. 취득한 이후 한 해 농사를 짓기도 전인 2015. 5. 19. 음식점에 대한 설계를 완료하고 건축신고를 피청구인에게 신청한 바, 오로지 사건 신청지를 농업경영이 아닌 개발 목적으로 이용하고자 신청지를 매입했던 것으로 밖에 달리 보여지지 않으며, 청구인이 진입로가 없는 영농여건불리농지임을 사전에 인지하고도 사건 신청지 취득 이후 음식점 개발목적으로 진입로가 필요하다는 청구인의 신청은 농지법 제3조 2항에 반한다고 볼 수 있다. 5) 대법원 판례에(대법원1997.9.12.선고97누1228 판결) 의하면 “산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음·분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념 상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에 불허가 할 수 있다”라고 판시하고 있는 점, 산지관리법 제18조 및 동법 시행령 제20조의 산지전용허가 기준이 산지전용을 위한 최소한의 기준 등임을 고려할 때, 이 사건 산지전용 및 농지전용은 신청지 인근의 산지와 자연경관의 보존을 종합적으로 고려한 적법한 처분이며 이 사건 신청지 답은 사업계획상 산지와 동시에 개발하고자 하는 계획이나 산지의 개발(진출입로)이 불가능하여 사업계획이 전용목적사업의 실현에 적합하지 않고 진출입로 여건 또한 좋지 않은 등 농지법 제37조 및 동법 시행령 제33조 1항 2호, 7호와 피청구인의 건축신고에 대한 불가 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 이유가 없어 기각되어야 한다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다. 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 3. 농림지역 ② 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시·군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제61조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. 5. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의 【산지관리법】 제1조(목적) 이 법은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 보전산지(保全山地) 가. 임업용산지(林業用山地): 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 2. 준보전산지: 보전산지 외의 산지 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ② 제1항에도 불구하고 준보전산지의 경우 또는 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우에는 제1항제1호부터 제4호까지의 기준을 적용하지 아니한다. 1. 전용하려는 산지 중 임업용산지의 비율이 100분의 20 미만으로서 대통령령으로 정하는 비율 이내일 것 2. 전용하려는 산지에 대통령령으로 정하는 집단화된 임업용산지가 포함되지 아니할 것 3. 전용하려는 산지 중 제1호의 임업용산지를 제외한 나머지가 준보전산지일 것 ③ 산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가를 할 때 산림기능의 유지, 재해 방지, 경관 보전 등을 위하여 필요할 때에는 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 이용 및 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준이나 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다. 【산지관리법 시행령】 제20조(산지전용허가기준 등) ⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270657"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270661"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270659"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270663"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270665"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270671"></img> ○ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270669"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270667"></img> 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다. 9의2. 제28조에 따른 농업진흥지역 밖의 농지 중 최상단부부터 최하단부까지의 평균경사율이 15퍼센트 이상인 농지로서 대통령령으로 정하는 농지를 소유하는 경우 제43조(농지전용허가의 특례) 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받아야 하는 자가 제6조제2항제9호의2에 해당하는 농지를 전용하려면 제34조제1항 또는 제37조제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 자치구구청장에게 신고하고 농지를 전용할 수 있다. 【농지법 시행령】 제5조의2(평균경사율이 15퍼센트 이상인 영농 여건이 불리한 농지의 범위) ① 법 제6조제2항제9호의2에서 "대통령령으로 정하는 농지"란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 농지로서 시장·군수가 조사하여 고시한 농지(이하 "영농여건불리농지"라 한다)를 말한다. 1. 「지방자치법」 제2조제1항제2호에 따른 시·군의 읍·면 지역의 농지일 것 2. 집단화된 농지의 규모가 2만제곱미터 미만인 농지일 것 3. 시장·군수가 다음 각 목의 사항을 고려하여 영농 여건이 불리하고 생산성이 낮다고 인정하는 농지일 것 가. 농업용수·농로 등 농업생산기반의 정비 정도 나. 농기계의 이용 및 접근 가능성 다. 통상적인 영농 관행 제60조(농지전용허가의 특례) ① 법 제43조에 따라 농지전용을 신고하려는 자는 농지전용신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장·군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장·군수 또는 자치구구청장이 신고내용을 검토하는 경우 신고인이 제출한 서류의 흠의 보완 또는 보정이나 반려에 관하여는 제33조제3항 및 제4항을 준용한다. ③ 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따라 농지전용신고서 등을 제출받은 때에는 신고내용이 다음 각 호의 사항을 검토하여 농지전용에 적합하다고 인정하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지전용신고증을 신고인에게 내주어야 하며, 적합하지 아니하다고 인정하는 경우에는 그 사유를 구체적으로 밝혀 제출받은 서류를 반려하여야 한다. 1. 영농여건불리농지인지의 여부 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가신청서, 이 사건 처분서, 토지이용계획확인서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 5. 19. 이 사건 신청지에 제2종 근린생활시설(음식점) 부지조성을 신축하고자 개발행위허가신청을 하였고, 이 사건 신청지는 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○번지외 ○필지에 위치한 지목 답, 임으로 이루어진 토지로서 국토계획법상 용도지역은 “계획관리지역”이다. 나) 이 사건 신청지의 지목, 신청면적, 소유자 등 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270673"></img> 다) 이 사건 신청서의 사업계획서에는 산○○-○에 폭 6m 길이 58m 가량의 진입로를 설치하고 지목 답을 가진 ○○○ 필지에 건물면적 198 의 제2종 근린생활시설을 건축하며, 2대의 주차 부지를 조성한다고 되어 있다. 라) 피청구인은 2015. 7. 10. 다음과 같은 사유로 이 사건 처분하였다. (1) 이 사건 신청지 ○○동 산 ○○-○번지는 ○○○ ○○○ 마을에 위치하여 많은 등산객 및 꽃마을 축제 등의 관광객들이 드나드는 곳으로서 폭 6m , 길이 58m의 진입로를 산지를 전용하고자 하는 계획은 자연경관 및 산림훼손을 최소화하는 효율적인 산지 이용계획이 아니므로 산지관리법 제18조 동법 시행령 제20조의 산지전용허가 기준에 부적합하며, 신청지 개발이 이루어질 경우 자연경관의 훼손으로 국민의 보건휴양 증인을 저하시키는 등, 신청지의 형상 및 주변의 상황을 종합적으로 고려할 때 자연의 유지와 산림환경보전을 위하여 공익적으로 보전함이 타당하다고 판단되며, 민원조정위원회 심의 결과 산지를 전용하지 아니하고 보전함이 타당하다고 하여 위원 전원이 부동의 의견을 내었으므로 산지전용협의 부동의함 (2) 이 사건 신청지 ○○동 ○○○번지 농지전용신청 상 사업계획은 산지와 동시에 개발하고자 하는 계획이나 산지의 개발(진출입로)이 불가능하여 사업계획이 전용목적사업의 실현에 적합하지 않고 진출입로 여건 또한 좋지 않는 등 농지법 제37조 및 농지법 시행령 제33조 1항 2호, 7호에 적합하지 않기에 농지전용협의에 대하여 부동의함 2)산지관리법 제14조 및 동법 시행령 제15조 1항 3호 나목에 따라 산지면적 50만 제곱미터 미만의 사유림의 산지전용을 하려는 자는 시장·군수·구청장에게 허가를 받아야 하며, 「산리관리법」 제4조에 의하면 산지는 보전산지와 준보전산지로 구분되는데, 준보전산지의 산지전용허가 기준은 동법 제18조 제2항에 따라 동법 제18조 제1항의 제5호부터 제8호까지이며, 그 내용은 아래와 같다. 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 「농지법」 제6조 2항 제9호의 2 및 동법 시행령 제5조의 2에 의하여 농업진흥지역 외의 농지로서 평균경사도가 15이상으로 시ㆍ군의 읍ㆍ면 지역의 농지이고, 집단화된 농지의 규모가 2만 제곱미터 미만이며, 시장ㆍ군수가 영농 여건이 불리하고 생산성이 낮다고 인정하는 농지를 영농여건불리농지라고 하며 「농지법」 제43조 농지전용허가의 특례에 따라 영농여건불리농지는 시장·군수 또는 자치구구청장에게 신고하고 농지를 전용할 수 있다. 3)피청구인은 청구인이 2014. 11. 19. 농업경영계획(배나무 재배)으로 농지취득자격증명신청을 하여 같은 날 농지취득자격증명서를 발급받은 이후, 바로 이 사건 신청지를 매입하고, 그 다음해 2015. 5. 24. 음식점을 신축하기 위한 농지전용을 신청한 점으로 미루어 보아 청구인이 오로지 개발목적으로 농지를 취득하였다고 보여지므로 농지법 제3조 제2항을 위반하였다고 주장하나, 청구인이 이 사건 농지취득자격증명을 위법 또는 부당하게 취득하였다고 볼 만한 특별한 사유가 없고, 청구인이 이 사건 신청지 답을 매입한 이후 1년 내에 농지전용을 신청했다고 해서, 농지법 제3조 제2항에 반해 오로지 투기목적으로 이용한다고 단정할 수 없기 때문에, 청구인의 이 사건 신청지 답에 대한 농지전용 신청 자체는 특별한 위법성이 보이지 아니한다. 이 사건 농지전용협의 부동의 처분에 있어 청구인의 농지전용 신청에 특별한 하자가 없어 보이고, 피청구인도 처분서, 답변서 및 보충서면을 통해 신청지 답의 농지전용협의 부동의 사유가 이 사건 신청지 임야에 진출입로가 조성 불가하다는 데 있다고 밝히고 있는 만큼, 이 사건 신청지 답의 농지전용 가부는 신청지 임야의 산지전용 여부에 종속된다고 판단된다. 따라서 이하에서는 이 사건 신청지 임야의 산지전용 협의에 대한 부동의 처분의 위법·부당 여부를 살펴보도록 한다. 청구인은 이 사건 신청지 임야는 ○○○ 하단에 위치하고 있는 산지관리법 제4조 1항 제2호에 의한 준보전산지로서 생태계 보호 및 자연경관 보존 필요성이 크지 않아 이 사건 신청지 임야의 산지전용은 완화된 산지전용허가의 기준이 적용되어야 하는 바, 산지관리법 제18조 제1항의 제5호부터 제8호까지의 허가기준 및 동법 시행령 별표4의 세부기준만을 충족하면, 이 사건 산지전용을 허가하여야 한다고 주장하고 있는 반면, 피청구인은 이 사건 신청지의 자연환경, 주변 개발여건 등을 종합적으로 고려하여 자연환경 보존을 위한 공익적 가치가 크다고 보아 이 사건 산지전용 협의에 대한 부동의가 적법하다고 주장하고 있다. 이 사건 청구인의 산지전용 신청서 및 사업계획에 따르면 산지전용 신청이 산지관리법에 따른 산지전용 허가기준 및 시행령 별표에 따른 세부기준을 위반하는 특별한 사정은 없다고 보이고, 피청구인도 자연경관 보호 및 주변개발 여건 등 공익적인 사정을 종합적으로 고려한 처분이었다고 밝히고 있어 이 사건 산지전용 협의 부동의 처분의 위법·부당 여부는 피청구인이 이 사건 신청지의 자연경관 보호에 대한 공익적 가치를 과도하게 보호하여 재량을 일탈한 위법·부당성이 있는지 여부로 귀결된다 하겠다. 가) 산지관리법 제18조 제1항에 따르면 각 호의 허가기준을 준수하는 경우에만 산지전용 허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 동법 시행령 별표 4에서는 각 호의 기준에 대해 허가를 할 수 없는 구체적인 경우와 예외 사례를 규정하고 있는 점을 고려할 때, 산지관리법상 산지전용 허가기준은 최소한의 요건만을 정한 것으로 해석하여야 하며, 대법원(대법원1997.9.12.선고97누1228 판결)도 “산림의 훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 또는 제한지역에 해당되는 경우는 물론 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부 처분을 할 수 있으며, 산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음·분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념 상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에 불허가 할 수 있다”라고 판시하고 있어, 피청구인은 산지관리법 상 준보전산지라 하더라도 산지관리법 제18조 제1항의 제5호부터 제8호까지의 허가기준 및 동법 시행령 별표4의 세부기준 이외에도 여러 가지 공익적인 사정을 고려하여 산지전용허가를 거부할 수 있다고 판단된다. 나) 이 사건 신청지의 마을 지명은 조선시대부터 유래해오던 ‘○○○ 마을’로서 신청지의 바위들이 마을의 고유한 특색을 나타내는 상징물의 역할을 하는 점, 신청지에 새로운 진입로를 건설하여 음식점을 신축할 경우, 인근 일대의 난개발이 가속화될 수 있는 점, 산지전용 및 농지전용 협의의 부동의 처분을 함에 있어 민원조정위원회를 개최하는 등 충분한 숙고 과정을 거친 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 피청구인의 산지전용협의 부동의 처분에 재량을 일탈하거나 남용한 점이 없다고 보여지며, 아울러 이 사건 농지전용협의 부동의 및 건축신고 반려처분 또한 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.