건축이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2017. 2. 2. 청구인이 소유한 서울 ○○구 ○○동 ○○ ○○○○○ ○○○ ○○○동 상가 B***-*, *, *, *호 건물 상가 전면 필로티 부분을 경량철골 등으로 38.8㎡ 무단 증축(이하 ‘이 사건 증축부분’이라 한다)하여 공동주택관리법 제35조 및 건축법 제14조를 위반한 사실을 확인하고 2017. 2. 3., 2017. 3. 17. 2차에 걸쳐 자진시정 안내하고 2017. 4. 12. 이행강제금 부과예고 후 2017. 5. 10. 9,609,520원의 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 나. 청구인은 임대차계약서에 전면부 확장하여 사용할 경우 발생하는 모든 사항(행정처분 및 이행강제금 등)에 대해 임차인이 책임을 지기로 특약을 하였음에도 임차인들이 무단증축하였고 증축부분은 임차인의 소유이므로 임차인에게 이행강제금을 부과하여야 하며, 이행강제금 산정 시 기초공사를 하지 않은 경우 15% 감경 규정을 적용하지 않았고, 청구인이 과거 같은 위반행위를 한 전적이 있다고 하여 50% 가중하여 이행강제금을 산정하였으나 무단증축은 임차인들이 한 것으로 동일인이 한 위반행위가 아니므로 가중적용은 위법하다고 주장하면서 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 임대차 계약을 맺을 때 특약사항에 ‘임차인이 전면부확장하여 사용할 경우엔 추후 발생될지도 모르는 모든 사항(행정처분 및 이행강제금등)을 책임지도록 한다’라고 약정하였고, 이 사건 증축부분은 임차인들이 비용을 투입하여 만든 경량철골 및 조립식패널로 만들어진 것이어서 기존 건물에 단순히 부착한 것으로서 쉽게 분리 가능하기 때문에 민법 제256조 부합의 법리가 적용되지 않으므로 이 사건 증축부분의 소유자인 임차인들이 아닌 임대인인 청구인에 대하여 한 이 사건 시정명령은 위법하다. 나. 피청구인은 이 사건 이행강제금 산정에 있어서 기초공사를 하지 않은 경우 15% 감경 규정의 적용을 하지 않았고, 이 사건 증축에 대해 청구인이 과거 같은 위반행위를 한 전적이 있다고 하여 50%를 가중하여 산정하였으나 이 사건 증축부분은 임차인들이 한 것으로서 동일인이 한 위반행위가 아니기 때문에 가중적용은 위법하다. 다. 청구인은 임차인들이 이 사건 증축행위를 하는 것에 공모한 적이 없고, 임차기간이 끝나면 이 사건 증축부분을 시정할 것이며 그대로 유지할 의사도 없다. 이런 사유는 처분의 적법성에 대한 사항으로서 피청구인이 증명하여야 할 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결). 라. 건축법시행령 제115조의3 제2항 제4호의 가중규정이 적용되려면 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우이어야 하므로 이전 증축행위 시점에서 이 사건 증축행위 시점까지 3년 이내여야 하는데 이전 증축행위 시점 2012. 02.경부터 이 사건 증축행위 시점인 2016. 8.경까지는 3년이 훨씬 지났으므로 가중규정은 적용될 수 없다. 3. 피청구인 주장 가. 건축법 제80조 제1항에 따르면 건축법상 이행강제금의 부과대상자를 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등으로 규정하고 있으며, 청구인과 임차인간 임대차계약서 제3조에는 “임차인은 임대인의 동의 없이 상기 부동산의 용도나 구조 등을 변경하거나 전대, 임차권 양도 또는 담보제공을 하지 못하며 임대차 목적이외의 용도에 사용할 수 없다”고 임대인의 동의를 명시하고 있기에 청구인은 동의없이 지어진 위법건축물에 대해 시정명령 이행을 위한 자진철거 종용의 미온적 조치가 아니라 자발적 조치를 취할 의무가 있고, 건축물 등에 대한 관리책임은 소유자에게 있기에 이행강제금 부과처분은 해당 소유자에게 부과함이 타당하고, 특약사항을 들어 청구인이 자발적 조치를 취하지 아니한 것은 불법증축부에 대한 책임이양을 통한 관리의무 해태라 볼 수 있다. 나. 이 사건 증축부분은 기존 필로티 부분에 내부마감공사를 하고 경량철골과 유리 재질의 출입문을 설치하여 공간을 구획해 영업장을 확장한 것인바, 별개의 증축 건물이라는 주장 역시 이유 없다. 또한 민법 제256조와 제257조를 보면 부동산에 다른 물건(동산)이 부합하였을 때에는 부동산의 소유자가 그 물건의 소유권을 취득하며, 이들 동산 간에 주종의 구별이 있으면 주된 동산의 소유자가 전체 소유권을 취득하도록 되어 있으므로 청구인에게 이행강제금을 부과하는 것은 타당하다. 다. 피청구인은 이행강제금 산정 시 각 위반건축물에 기초공사감산율(85%)을 적용하여 산정하였기에 ‘기초공사를 하지 않은 경우의 15% 감경 규정’을 적용하지 않았다는 청구인의 주장은 사실이 아니다. 라. 피청구인은 건축법 제80조 제2항 “허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50 범위에서 가중할 수 있다”는 규정에 따라 이행강제금을 가중하여 부과한 것이고, 건축법 시행령 제115조의3 제2항 제4호에 의하면 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있는데, 청구인의 이전 불법증축행위에 대한 적발 및 시정명령이 2014. 2. 18. 이루어졌고, 현재 불법증축행위에 대한 적발 및 시정명령은 2017. 2. 3. 이루어졌으며, 상가B***-*호는 2016. 7. 25. 적발되어 위법사항이 상존중인 상태였다. 4. 관계법령 공동주택관리법 제35조, 제94조 건축법 제14조, 제79조, 제80조 건축법 시행령 제115조의2, 제115조의3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 ○○○로 ○○ ○○○○○ ○○○ ○○○동 상가 B***호에 대해 2014. 2. 18. 청구인에게 위반건축물 1차 자진 시정 안내를 하였다. 나. 청구인과 B***-*, *호 임차인 ○○○의 2016. 6. 29. 부동산임대차계약서, B***-*, *호 임차인 ○○○의 2016. 6. 9. 상가월세계약서에는 제3조에서 “임차인은 임대인의 동의 없이 상기 부동산의 용도나 구조 등을 변경하거나 전대, 임차권 양도 또는 담보제공을 하지 못하며 임대차 목적이외의 용도에 사용할 수 없다”고 기재되어 있고 특약사항으로 “임차인은 만일 전면부확장하여 사용할 경우엔 추후 발생될지도 모르는 모든 사항(행정처분 및 이행강제금등)을 책임지기로 한다”고 기재되어 있다. 다. 피청구인은 2017. 2. 2. 이 사건 증축부분을 현장조사하여 적발하였고 위반내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046631"></img> 라. 피청구인은 청구인에 대하여 2017. 2. 3. 1차 자진시정 안내(시정기한 2017. 3. 10.)을 하고 2017. 3. 17. 2차 자진시정 안내(시정기한 2017. 4. 11.)를 하였고, 2017. 4. 12. 이행강제금 부과예고(시정기한 2017. 4. 27.) 후 2017. 5. 10. 건축이행강제금을 부과하였고 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046629"></img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가.「건축법」제11조, 제14조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고해야 하며, 같은 법 제79조에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 또한, 같은 법 제80조제1항제1호에 의하면 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하되, 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물인 경우에는 위 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 의하면 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있고, 같은 법 시행령 제115조의3 제2항 제4호에서는 법 제80조제2항에서 “영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우”로 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우를 들고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 증축부분의 부합 여부 먼저, 증축부분의 부합 여부에 관하여 보면, 민법 제256조는 부동산에 다른 물건(동산)이 부합하였을 때에는 부동산의 소유자가 그 물건의 소유권을 취득하도록 하고 있고, 건물의 중축 부분이 기존건물과 분리하여서는 별개의 독립물로서의 효용을 갖지 못하는 경우에는 기존건물에 부합되어 기존건물의 소유자가 건물의 증축 부분의 소유권을 취득하게 된다. 한편, 건물이 증축된 경우에 증축 부분이 기존건물에 부합된 것으로 볼 것인가 아닌가 하는 점은 증축 부분이 기존건물에 부착된 물리적 구조뿐만 아니라, 그 용도와 기능의 면에서 기존건물과 독립한 경제적 효용을 가지고 거래상 별개의 소유권 객체가 될 수 있는지의 여부 및 증축하여 이를 소유하는 자의 의사 등을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2000다63110 판결). 그런데, 이 사건의 경우 이 사건 증축부분은 기존 필로티 부분의 확장 부분에 내부마감공사를 하고 경량철골과 유리 재질의 출입문을 설치하여 공간을 구획해 영업장을 확장하여 사용한 것인바, 이 사건 증축 부분은 기존건물에 물리적으로 부착되었을 뿐 아니라 그 용도와 기능의 면에서 기존건물과 독립한 경제적 효용을 가지고 거래상 별개의 소유권 객체가 될 수 없으며, 소유자의 의사로 달리 추정할 만한 객관적 자료가 없으므로 민법 제256조 부합의 법리에 따라 이 사건 증축부분의 소유자는 임대인이라고 할 것이다. 2) 이행강제금의 감경 여부 피청구인이 이 사건 증축 부분에 대한 이행강제금을 산정함에 있어 기존 필로티 부분의 무단확장 부분에 내부마감공사를 하고 경량철골과 유리 재질의 출입문을 설치하여 공간을 구획한 것에 지나지 아니하여 기초공사를 하지 않은 경우라고 보고 이 사건 증축 부분에 대하여 기초공사감산율을 85%을 적용하여 산정한 사실을 인정할 수 있으므로 ‘기초공사를 하지 않은 경우의 15% 감경 규정’을 적용하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 이행강제금의 가중 여부 건축법 제80조 제2항, 건축법 시행령 제115조의3 제2항 제4호는 동일인이 최근 3년 내에 2회 이상 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건에 대하여 보면, 청구인의 이전 불법증축행위에 대한 적발 및 시정명령이 2014. 2. 18. 이루어졌고, 현재 불법증축행위에 대한 적발 및 시정명령은 2017. 2. 3. 이루어졌으며 상가B***-*호는 2016. 7. 25. 적발 및 시정명령이 이루어졌으므로 이 사건 이행강제금을 산정함에 있어 100분의 50을 가중한 것은 적법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.