건축이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○○ 소재 지상 ○층 다세대주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이고, 피청구인은 2013년 12월 불법증축 민원신고를 접수하고 이 사건 건축물 ***호(9.84㎡, 20.5㎡), ***호(9.84㎡, 20.5㎡), 옥상(12㎡, 주거, 판넬증축)의 무단증축 사실을 적발하였고, 2014년 6월에는 옥상에 6㎡의 주거를 위한 창고를 유리/샤시로 무단증축한 사실을 적발하였으며, 자진철거 시정명령, 공사중지 및 원상복구 철거명령을 거쳐 2014년부터 2016년까지 매년 총 6건의 건축이행강제금을 부과해왔고, 2016. 10. 31. 청구인의 옥상 증축부분에 대해서는 2,015,200원(각 1,320,900원, 694,300원)의 건축이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 나. 청구인은 이 사건 건축물이 공동주택 중 다세대주택에 해당되고 옥상에 방 12㎡, 창고 6㎡ 무단증축 부분(이하 ‘이 사건 증축부분’이라 한다)도 독립된 세대로 건축법 제80조 제1항 단서조항의 경감대상에 해당되니 건축이행강제금 부과처분을 취소하라는 취지로 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건축물은 건축법상 공동주택 중 다세대주택으로 개별적으로 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있으며, 그 세대면적이 85㎡ 이하인 경우에는 건축이행강제금의 1/2을 적용하도록 되어 있고, 건축법 제80조 제1항 단서에 규정된 공동주택의 “세대면적”이란 “세대 전용면적”이고, “세대 전용면적에 위반면적을 합산하여 85제곱미터 이하”일 경우 이행강제금 경감대상이 되므로, 이 사건 증축부분에 대해서는 이행강제금을 1/2 감경하여 적용하여야 한다. 나. 주택법 제2조 제2호에 따르면 공동주택은 ‘건축물의 벽·복도·계단이나 그 밖의 설비 등의 전부 또는 일부를 공동으로 사용하는 각 세대가 하나의 건축물 안에서 각각 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 주택’인바, 이 사건 증축부분은 독립된 주거 생활이 가능하게 방 겸 부엌, 화장실 겸 욕실 등이 있고 독립된 세대원이 별도의 출입문을 사용하며 거주하고 있어 구조적·물리적으로 분리·독립되어 있는 개별세대이다. 다. 과거 서울특별시 재결례(서행심 2015-604)에서도 다세대주택의 옥상에 만든 개별 세대에 대하여 건축법 제80조 제1항 단서 규정에 따라 이행강제금의 2분의 1이 적용되어야 한다고 하였다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 구분소유권이 있는 ***호와 ***호에 대해서는 다세대주택의 주거용으로 세대면적이 85㎡ 이하이므로 건축법 제80조 제1항 단서조항에 따라 2분의 1 감경 적용하였으나, 옥상의 위반건축물(12㎡, 6㎡)은 다세대주택의 공유부분에 불법으로 증축된 것이고, 사용승인된 전용면적이 없으며 개별 소유가 가능하지 않은 공간이므로 1/2 감경규정을 적용하지 않았다. 나. 건축법 제80조 제1항 단서에 의하면 ① 공동주택인 경우, ② 세대 면적을 기준으로 하여 연면적 85제곱미터 이하인 ③ 주거용 건축물일 경우에 이행강제금 감경 및 5회 납부 제한규정이 적용되나, 이 규정은 기존에 주거용으로 사용하던 85제곱미터 이하 건물 부분의 경우에 공중에 대한 위해와 이행의 필요성 등을 감안하여 공익과 사익을 이익 형량하여 감면하는 취지인 것으로, 이 사건 옥탑방과 같이 공용면적을 사유화하는 경우까지 감면하기 위한 규정은 아니다. 다. 공동주택의 옥상, 계단, 옥탑, 승강기실, 주차장, 필로티 등의 면적은 공용면적으로 분류되고, 이 사건 건축물 옥상은 옥탑(연면적 제외)으로만 사용승인을 받았으며 구분소유가 가능한 전용면적이 없는 공간이므로 이 사건 증축부분은 주거용 건축물이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 ‘세대면적을 기준으로 하여 85제곱미터 이하’ 라는 기준을 충족할 수 없다. 또한, 개별세대 여부는 그 사용이 건축법상 적법한 주거용으로 사용될 때를 전제로 인정되어야 할 것이고, 사실상 별도의 주거공간으로 중축하여 사용되고 있다 하더라도 이는 청구인이 불법 증축한 데 따라 부수적으로 나타난 결과에 불과하다. 라. 만일, 이 사건 증축부분을 주거용 공간으로 보아 감경요건에 해당된다고 본다면, 이행강제금을 5회만 납부하면 이후로는 부과할 수 없게 되는 점을 이용하여 불법 건축행위를 조장하는 결과가 된다. 4. 관계법령 건축법 제1조, 제11조, 제14조, 제79조, 제80조 건축법 시행령 제115조의2, 제115조의3 서울특별시건축조례 제45조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 청구인에게 2016. 6. 13. 위법건축물 자진정비 시정명령(2016. 7. 22.까지 자진정비)을 하고, 2016. 7. 29. 위반건축물 자진정비 시정명령 이행 촉구(2016. 8. 30.까지 자진정비)를 하였고, 2016. 9. 30. 건축이행강제금 부과계고 통보를 한 후 2016. 11. 3. 건축이행강제금 부과 통지(부과일자 2016년 10월 31일)를 하였으며, 청구인은 이 사건 처분 고지서를 2016. 11. 7. 송달받았다. 나. 이 사건 건축물 집합건축물대장에 의하면 옥탑1층은 용도가 ‘계단실(연면적제외)’라고 되어 있고 면적은 11.02㎡이다. 다. 서울특별시 재결례(서행심 2015-604)의 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○○ 지상○층 건축물 집합건축물대장에 의하면, 옥탑1층은 용도가 ‘도시형생활주택(연면적제외)’이라고 되어 있고 면적은 12.918㎡이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 등 가.「건축법」제11조, 제14조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고해야 하며, 같은 법 제79조에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제80조제1항제1호에 의하면 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하고, 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물인 경우에는 위 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에 의하면 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있고, 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실 및 제출된 자료에 의하면, 청구인이 피청구인에게 신고를 하거나 허가를 받지 아니하고 이 사건 건축물 옥탑층에 2013. 12. 12㎡의 주거공간을, 2014. 6. 6㎡의 창고를 무단증축하여 건축법을 위반한 사실이 명백하므로 피청구인이 청구인에게 이 사건 무단증축부분에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 타당하나, 청구인은 이 사건 건축물은 다세대주택으로 이 사건 증축부분도 독립된 주거공간으로 개별세대이며, 세대 면적이 85㎡ 이하인 경우에 해당하므로 건축법 제80조 제1항 단서 규정을 적용하여 감경하였던 서울시 재결례(서행심 2015-604)와 같이 건축법 제80조 제1항 단서조항에 따라 2분의 1 경감대상에 해당한다고 주장하고 있다. 살피건대, 서울특별시 재결례(서행심 2015-604)에서는 다세대주택의 옥상에 만든 개별 세대에 대하여 이행강제금을 감경하였는데, 당시의 대상건축물의 옥탑 1층은 용도가 ‘도시형생활주택(연면적 제외)’으로 되어 있었으나, 이 사건 건축물의 옥탑 1층은 용도가 ‘계단실(연면적 제외)’이라고 되어 있으며, 건축법 제80조 제1항 단서에서 “연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물인 경우에는 위 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다”고 규정하여 세대면적 85㎡ 이하의 경우에 이행강제금을 감경하도록 한 것은 기존의 합법적인 전용면적이 존재하는 것을 전제로 전용면적과 위반면적의 합계가 85㎡ 이하인 경우에 서민들을 위해 감경해 주려는 취지로 볼 수 있으나, 이 사건의 경우 옥탑1층에는 기존에 전용면적이 전혀 없이 공용면적인 ‘계단실’ 시설만 있었기 때문에 위 감경규정을 적용할 수 없으며, 같은 법 제80조 제5항 단서에서는 “제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다”고 규정하고 있어 위 감경규정이 적용되면 이행강제금을 5회만 납부하면 이후로는 부과할 수 없게 되어 위법부분에서 발생하는 금전적 이익을 노리는 건축주들의 불법 건축행위를 조장하는 결과가 예상되는 점 등을 종합하여 보면, 공동주택이라 할지라도 세대 전용면적이 없는 공유부분에 무단증축한 경우에는 건축법 제80조 제1항 단서조항이 적용된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 주장은 전부 이유없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.