건축허가사항변경신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 3. 6. ○○시 ○○면 ○○○리 ○○○-1번지 외 6필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 동·식물관련시설(돈사) 용도로 기 허가된 건축면적 2,156.44㎡에서 8,902.44㎡로 증축하는 건축허가사항 변경신청서(이하‘민원 신청서’라 한다)를 제출하였다. 피청구인은 2019. 5. 8. 이 사건 신청지가 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하‘한강수계법’이라 한다) 제8조의4와 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하‘가축분뇨법’이라 한다) 제8조에 따른 가축사육제한구역에 포함되는 등 7가지 부적합 사유를 들어 불허가 처분 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2019. 3. 6. 이 사건 신청지에 대하여 민원신청서를 제출하였으나 피청구인은 2019. 5. 8. 아래의 7개 항목의 불허가 사유를 이유로 불허가 처분 하였다. 가) 「환경영향평가법 시행령」제 59조 규정에 의한 소규모환경영향평가대상으로 허가(승인, 인가, 결정 등) 전에 한강유역환경청의 환경성 검토를 받아야 하며 한강수계법 제8조의4와 「오염총량관리기본방침」(이하 ‘오염총량 기본방침’이라 한다, 환경부훈령 제1378호) 제27조 및 제 28조에 따라 오염물질 할당을 받아야 하나 ○○시 공고 제2018-○○호(2018. 1. 2.), 공고 제2019-○○○호(2019. 3. 12.) 에 따라 신·증축의 경우 할당 불가함 나) 가축분뇨법 제8조 및 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘○○시 가축분뇨 조례’라 한다) 제4조에 따라 2019. 3. 28. 「○○시 가축사육 제한지역 지형도면 변경고시」로 인해 현 위치가 가축사육제한구역(돼지제한구역)에 포함되어 기존 돼지 배출시설의 50%를 초과한 사항 등 다) 수년간 주변지역 주민들이 악취 분진 등으로 고통을 호소하고 있음에도 저감대책이 이행되지 않고 있는 바 「건축법」제1조 건축물의 목적인 환경과 공공복리의 증진에 부적합함. 라) 기존 축사 및 가축분뇨처리시설에 대해 악취 등 피해방지시설을 저감할 수 있는 방안을 마련하여야 함. 마) 증축 시 악취제거 효율에 대한 신빙성 있는 근거 자료를 첨부하여야 함. 바) 증축되는 축사의 시설장비에 대한 도면작성(사육시설, 환기시설, 소독시설 등) 및 동별 면적 대비 세부적인 사육운영계획 제출(사육두수 작성)하여야 함. 사) 사업부지 종단 측점 20m간격으로 측량하여 종·횡 단면도를 제출하여야 하며, 진출입로 및 최종배수로 바닥 지반고 표기하여 제출하여 함. 2) 이 사건 민원처리에 대한 위법성을 정리하면 아래와 같다. 가) 「민원처리에 관한 법률」(이하‘민원처리법’이라 한다) 제22조 제1항은 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조 제3항은 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조 제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 제25조 제1항은 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 피청구인은 민원신청서 접수 당시 즉시 보완을 요구하여야 함에도 61일이나 도과한 2019. 4. 29. 청구인에게 소규모 환경영향평가 협의 전 수질오염총량 검토서를 같은 해 5. 17.까지 제출하라고 민원서류 보완/보정 요구서를 통보하였다. 피청구인은 청구인이 보완기간 내 보완하지 아니할 경우 재보완을 요구하고 이 또한 미이행시는 반려하여야 하나 처리기간이 만료되지 않았음에도 2019. 5. 8. 보완결과 없이 불허가로 처리한 행위는 민원의 공정하고 적법한 처리와 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 민원처리법을 위반한 것으로 위법하다. 나) 오염총량 기본방침, ○○시 공고 제2018-○○(2018. 1. 2.), 공고 제2019-○○○(2019. 3. 12.)에 따라 신·증축의 경우 할당이 불가하다는 불허가 사유는 위법하다. 오염총량 기본방침 제28조 제1항은 지역개발사업을 추진하고자 하는 자에게 지역개발부하량 범위 내에서 오염물질 배출부하량을 할당할 수 있다고 규정하고 있고, 「○○시 수질오염총량관리 시행계획 변경에 따른 2019년도 지역개발사업 오염물질 배출부하량 할당계획 공고(제2019-○○○호, 이하 ‘○○시 제2019-○○○호 공고’라고 한다) 제4조 지역개발사업 중 가축사유시설 관련 개발사업 할당계획에는‘신규 가축분뇨배출시설 설치 신고·허가에 대하여 할당 협의 불가, 기존 운영중인 가축분뇨배출시설(축사)이 현대화사업 및 적법화 대상으로 환경영향평가(소규모 등) 대상이 될 경우 연차별 할당량 중 20% 범위 내에서 할당 협의’로 규정하고 있다. 청구인은 운영중인 축사를 경쟁력 있는 현대화 시설로 증축하고자 이 사건 민원신청을 하였으므로 ○○시 제2019-○○○호 공고에 의거 연차별 할당량 중 20% 범위 내에서 할당이 가능하고, 피청구인은 2019. 4. 29. 오염물질 할당이 가능하므로 수질오염총량 계획서를 제출하라고 보완을 요구하였음에도 합당한 이유 없이 불가하다고 한 것은 재량권을 일탈하고 남용한 일관성 없는 행정처분 이므로 위법하다. 다) 이 사건 민원신청은 가축사유 제한구역에 포함되어 기존 돼지 배출시설의 50%를 초과하였으므로 불가하다는 내용은 위법하다. 피청구인은 가축분뇨법의 위임 규정에 따라 가축사유제한지역을 「○○시 가축사육제한지역에 대한 지형도면 고시(고시 제2017-○호(2017. 3. 2.) 이하 이 사건 ‘제2017-○호 지형도면 고시’라 한다)하고, 2019. 4. 1. 이 사건 신청지를 포함하여 새로이 제한지역을 추가하여 변경고시 하였다. 피청구인은 변경고시에 따라 새로이 가축사육 제한지역으로 편입된 지역에서 신·증축중인 가축분뇨배출시설에 대한 경과조치를 ○○시 가축분뇨 조례(제○○○○호, 2019. 4. 3.) 부칙 제2조에 따라 ‘이 조례 시행 전에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가 또는 「농지법」 제34조 및 제35조에 따른 농지전용허가(신고) 또는 「산지관리법」제14조 및 제15조에 따른 산지전용허가(신고) 또는 「건축법」제11조 및 제14조에 따른 건축허가(신고)를 위한 신청절차가 진행중인 시설이 [별표1]의 개정규정에 따라 새로이 가축사육 제한구역에 포함된 지역 내인 경우에는 해당 시설의 신·증축에 한하여 이 조례에 따른 가축사육 제한구역의 적용을 받지 아니한다’라고 규정하고 있다. 이 사건 민원 신청서 접수 당시에는 제한지역에 포함되지 않았으나 처리진행 중 변경고시로 인해 이 사건 신청지가 새로이 제한지역에 편입되어 ○○시 가축분뇨 조례 제○○○○호(2019. 4. 3.)에 따라 신축과 증축이 모두 가능함에도 피청구인의 불허가 처분은 조례를 적용하지 않았기에 위법하다. 라) 환경과 공공복리의 증진에 부적합 하다는 불허가 사유에 대하여 피청구인은 수년간 주변지역 주민들이 악취, 분진 등으로 고통을 호소하고 있음에도 저감대책이 이행되지 않아 환경과 공공복리의 증진에 부적합하다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지는 위성사진 및 현장사진에서 보는 바와 같이 신청지가 산으로 둘러싸인 구릉지에 위치하고 있어 피해발생은 없을 것으로 예상된다. 설령 악취발생으로 인하여 사후에 시정하기 어려운 공익상의 위해 또는 인근 주민들의 생활상 피해가 우려되는 경우 정당한 이 사건 건축허가를 불허하기 위하여는 피청구인은 청구인 시설로 인하여 발생이 예상되는 악취 및 환경상 위해 등에 대하여 보다 객관적인 근거 또는 공익상 위해의 정도를 측정·검토하여야 할 것임에도 막연히 수년간 지역주민들이 악취, 분진 등으로 고통을 호소하고 있다는 추측만으로 이 사건 건축허가 불허가 처분은 위법하다. 마) 위 1)항의 불허가 사유 중 라), 마), 바), 사)항에 대하여 위 불허가 사유는 실현 불가능하거나 위법·부당한 사항이 아니므로 피청구인은 2019. 3. 24. 보완을 요구하였다. 그러나 청구인이 보완기간 내 이행하지 못하였으므로 피청구인은 민원처리법에 따라 다시 기간을 정하여 재보완을 요구하거나 반려하여야 하는데도 이를 불허가 사유로 처분한 것은 위법하다. 3) 피청구인은 2019. 4. 30. 관련법 협의결과 ○○시 제2018-○○호 공고, 제2019- ○○○호 공고와 ○○시 가축분뇨 조례(○○시 가축제한 지형도면 변경고시)에 의한 조건이 맞지 않는다는 사항을 명백한 불허가 사유로 보아 보완기간 중에 처분한 행정행위는 위법하지 않다는 주장에 대하여 피청구인은 ○○시 배출부하량 할당계획 공고에 의거 수질오염물질 할당이 가능하므로 수질오염총량계획서를 제출하라고 보완을 요구하였고, 이 사건 신청지가 새로이 가축사육제한 지역에 편입되어 ○○시 가축분뇨 조례 제○○○○호 (2019. 4. 3.) 부칙 제2조에 의거 신축이나 증축이 모두 가능함에도 위 2가지 사항을 명백한 불허가 사유로 오인 하였으므로 피청구인의 주장은 받아드릴 수 없다. 4) 피청구인은 청구인의 주장에 따라 ○○시 제2019-○○○호 공고에 의거‘현대화 사업’으로 인식하여 2019. 4. 29. 관련법 협의 시 수질오염물질 할당이 가능하므로 수질오염총량 계획서를 같은 해 5. 17. 까지 제출하라고 보완을 요구 하였으나, 이후 확인결과‘현대화 사업’이 아니라는 이유로 수질오염 총량 할당이 불가하다는 주장에 대하여, 청구인은 이 사건 건축허가가 처리되면 축사시설을 현대화시설로 갖추고자 이 사업을 신청한 것이며 이에 피청구인도 현대화 사업으로 인정하여 수질오염물질 할당 가능하므로 보완을 요구 하였음에도, 민원신청 접수 후 61일이 지난 지금에 와서 획인결과 수질오염총량할당이 불가하다고 처분한 것은 민원을 처리함에 있어 공정하고 적법하게 처리하여 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 민원처리법 제1조를 위배한 행정행위이다. 또한, ○○시 제2019-○○○호 공고는 농·축산업을 하는 지역주민의 생활에 영향을 주는 사항으로 「행정절차법」제46조에 따라 행정예고를 하여야 함에도 이러한 절차 없이 시행된 것으로 위법하며, 설령 행정예고를 하였다고 하더라도‘현대화 사업’으로 지정된 사업자만 수질오염물질 할당이 가능하고 자기 자본으로 스스로 현대화 시설을 갖추고자 하는 사업자에게는 합리적인 사유 없이 할당이 불가하다면 평등의 원칙에 위배되므로 피청구인의 수질오염물질 할당 불가는 받아드릴 수 없다. 5) 피청구인은 가축사육제한 지역 변경고시(○○시 고시 제2019-○○호)로 인해 새로이 편입된 제한지역(청구인의 신청지 포함)의 경우, 구 ○○시 가축분뇨 조례 (2017. 3. 2., 제○○○호로 개정되기 전의 것)를 적용받는 지역으로 2017. 3. 2.부터 행위가 제한되어 기존 가축분뇨배출시설 면적의 50%를 초과하여 불허가 함이 타당하다는 주장에 대하여 이 사건 신청지는 2019. 3. 6. 민원신청서 접수당시 제한구역이 아니었으나 같은 해 4. 1. 지형도면 변경고시로 새로이 제한구역에 편입되어 신축 및 증축이 모두 가능하도록 규정한 ○○시 가축분뇨 개정 조례 (제○○○○호, 2019. 4. 3) 부칙 제2조를 적용하여야 하는데도 피청구인은 구 ○○시 가축분뇨 조례 (2017. 3. 2., 제○○○호로 개정되기 전의 것)를 적용한 잘못이 있다. 6) 피청구인은 환경부‘지자체 가축사육제한 조례 제·개정관련 권고안’과‘다수인 민원사항’을 근거하여 환경과 공공복리 증진에 부적합하다는 주장에 대하여 환경부 권고안 2. 기타 검토사항에‘평지나 구릉지, 임야 등의 지형적인 조건이나 주된 바람의 방향등과 같은 기상여건 등 해당지역의 지형적인 특성’을 고려하여 제한거리를 가감 하여야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 신청지는 임야로 둘러싸인 구릉지로 피청구인은 이에 따른 구체적인 조사나 검증자료를 인용하여야 함에도 이러한 검증자료 없이 막연하게 악취 확산으로 공공복리 증진에 부적합하다는 사유는 받아들일 수 없다. 또한 다수인 민원이 접수 되었다는 이유로 공공복리 증진에 부적합하다고 주장하고 있으나, 현지 조사한 위성사진에서 보는 바와 같이 다수인 민원이 접수되었다는 ○○면 ○○○리는 신청지와 약 400m 이격 되어있고 조사결과 민원발생지에서 424m 이격된 거리에 또 다른 축사가 있으며, 또다른 민원발생지 ◇◇면 ◇◇리는 신청지와 1.5km 이격되어 있고 민원 발생지에서 370m이격된 지점에 또 다른 2개소의 축사가 있으므로 이 사건 신청지에서 악취가 발생되었다고 볼 수 없다. 7) 피청구인은 이 사건 민원처리를 하면서 보완기간 중에 사유 없이 불허가 처분을 하였고, 관련법 협의 시 당초에는 허가가능, 보완, 조건부 허가로 협의되어 보완을 요구하였음에도 민원신청서 접수 후 61일이 지난 지금에 와서 허가불가로 재협의 하여 신뢰보호의 원칙을 위배하였으며 개정된 조례를 적용하여야 함에도 이전 조례를 적용하여 법리를 오인한 잘못이 있다. 또한 건축허가권자는 건축허가신청이「건축법」,「도시계획법」등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다는 대법원 판결(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9051 판결, 2003. 4. 25. 선고, 2002두3201 판결) 에서 보는 바와 같이 이 사건 관련법규가 아닌 「건축법」, 국토계획법 등 건축 관계법규에 하자가 없으므로 건축허가사항변경 신청을 불허할 수 없으며 인근 주민들이 악취발생으로 다수민원을 제기하였다 하나 법령 등에 근거한 정당한 민원제기라고 볼 아무런 증거가 없으므로 이 사건 건축허가사항변경신청 불허가 처분은 취소 되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 가) 피청구인은 청구인이 보완기간 내 보완하지 아니할 경우 재보완을 요구하고 이 또한 미이행 시는 반려하여야 하나 민원서류 처리기간이 만료되지 않았음에도 불허가 처분한 사항에 대하여 (1) 청구인은 2019. 3. 6.「건축법」제16조 규정에 따라 건축허가사항변경신청서를 제출하여 접수당일 관계법령 저촉여부를 담당부서에 협의요청 하였고,「건축법」에 관련된 설계도서의 신청과 기존 허가사항 변경이 상이(건축면적, 연면적 등)한 내용에 대하여 보완요구 하였으며, 관계법령 협의 검토결과에 따라 추가 보완사항이 있음을 알려드린 바 있다. (2) 2019. 3. 24. 관계법령 협의결과에 따라 추가(2차)로 보완사항을 요구하였으며, 2019. 4. 29. 추가(3차) 보완요구 진행 중에 2019. 4. 30. 관련법 협의결과 한강수계법 규정(○○시 2018, 2019년도 지역개발사업 오염물질 배출부하량 할당계획 공고)과 ○○시 가축분뇨 조례(○○시 가축사육제한지역 지형도면 변경고시)에 의한 조건이 맞지 않아 민원처리가 불가하기에 건축허가사항변경신청서를 2019. 5. 8. 불허가처분 결정 하였다. (3) 따라서 상기 보완요구 기간 중에 명백한 불허가 사유가 발생하였을 경우 민원처리법 제27조 제2항 규정에 따라 불허가 사유와 구제절차를 함께 통지하였으므로 이 사건 처분은 적법하게 처리 되었다. 나) 피청구인은 오염총량 기본방침(환경부 훈령 제1378호), ○○시 제2018-○○호 공고, ○○시 제2019-○○○호 공고에 따라 신·증축의 경우 할당이 불가하다는 사유에 대하여 (1) 청구인은 오염총량 기본방침 제28조 제1항과 ○○시 공고내용을 인용하여 운영 중인 축사를 경쟁력 있는 현대화시설로 증축하고자 이 사건 민원을 신청하였다 주장하고 있으며, 1차 관련법 협의결과 ○○○○○○에서는 오염총량 기본방침 및 ○○시 공고에 따라 기존 운영 중인 가축분뇨배출시설(축사)이 증설 등의 사유로 환경영향평가(소규모 등)대상이 될 경우 연차별 할당량의 범위 내에서 협의가 가능하다고 협의하였다. 증설 등의 사유라 함은 공고에 따른 현대화사업 등으로 인한 증축을 의미하는 것으로 청구인의 주장에 따라 현대화사업으로 인식하여 할당량 협의를 위한 수질오염총량 검토서 제출 보완을 요청한 것이다. 참고로 ○○시 공고 제2019-○○○호(2019. 3. 12.) 이전에는 제2018-○○호(2018. 1. 3.)에 따라 연차별 할당량의 10% 범위 내에서 할당하였다. (2) 그러나, 이후 축산과 확인 결과 청구인이‘2019 축사시설 현대화사업 대상자 선정내역’에 포함되지 않았음이 확인되어 이 사건 민원을 현대화사업이 아닌 일반적인 축사 증축으로 분류하여 소규모 영향평가 협의대상의 가축분뇨 배출시설로 수질오염 총량 할당 불가로 처리하게 된 것이다. 다) 가축사육 제한구역에 포함되어 기존 돼지 배출시설의 50%를 초과하여 불가하다는 사유에 관하여 (1) 피청구인은 가축분뇨법 제8조 규정에 의하면 조례로 위임된 사항에 대하여 ○○시 가축분뇨 조례(제976호)를 2017. 3. 2. 개정하였다. 또한 같은 조례 제4조 규정에 따라 지정된 가축사육제한지역에 대하여 지형도면을 고시(○○시 고시 제2017-○호) 하였다. (2) 그리고 2017. 3. 2. 제한지역 지형도면 고시 시 일부지역이 제한지역에서 누락된 것을 인지함에 따라 이를 바로잡기 위하여 새로이 「○○시 가축사육제한지역에 대한 지형도면 변경고시」(○○시 고시 제2019-○○호) 하였다. (3) 변경고시로 인하여 새로이 편입된 제한지역(청구인의 신청지 포함)의 경우, 2017. 3. 2. 개정된 ○○시 가축분뇨 조례를 적용받는 지역으로 2017. 3. 2. 부터 행위가 제한되는 지역이었다. 위 조례(조례 제976호) 제4조 제2항은 ‘가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자가 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 연접부지를 포함하여 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으며 [별표 2]의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여야 한다.’라고 규정되어 있다. (4) 지형도면 변경고시가 청구인의 민원 신청서 접수(2019. 3. 6.) 이후에 이루어졌다 하더라도 잘못된 행정행위에 대한 신뢰보호의 원칙은 적용되기 어렵다 판단되며, 2017. 3. 2. ○○시 가축분뇨 조례를 적용하여 50% 초과하여 배출시설을 증축하는 경우 불허가처분 함이 타당하다 할 것이다. 라) 환경과 공공복리의 증진에 부적합하다는 불허가 사유에 대하여 (1) 청구인의 신청지가 산으로 둘러싸인 구릉지에 위치해 있다 하더라도 악취물질은 기상여건에 따라 주변으로 확산될 수 있다. 환경부의‘지자체 가축사육제한 조례 제·개정 관련 권고안’에서도 이를 토대로 가축사육 제한거리 기준을 마련하여 지자체로 시달한 바 있다. 권고안 내용을 보면 2. 과학적인 제한거리 설정(환경부-농림부 합동 용역결과)의 악취확산식을 이용한 사육 제한거리 제안에서 돼지의 경우, 현재 환경부 권고안은 500m로 되어있으며 악취확산 예측 분석결과 1,000~3,000마리의 경우 700m, 3,000마리 이상의 경우 1,000m까지 악취가 확산될 수 있음을 확인하였다. (2) 청구인의 신청지에서 마을주택까지 이격거리는 300~400m 정도로 청구인의 사육시설에서 현재 사육중인 마릿수는 가축분뇨배출시설 설치 허가 상 약2,000마리 이상이며 향후 시설 증축 시 5,908마리 사육 예정이다. (3) 이에 ○○면 ○○○리 주민(2019. 3. 8. 다수인민원 접수(최OO 등 52인)) 및 ◇◇면 ◇◇리 주민(2019. 3. 12. 다수인민원 접수(이OO 등 49인))들의 악취피해 민원이 접수되기도 하였다. 마) 청구인이 제출한 불허가 사유 중 ‘라, 마, 바, 사’항에 대하여 피청구인이 2019. 3. 24. 「축산법」 규정에 따라 가축사육업 시설 및 장비기준 등의 도면 및 계획서 제출 등을 보완요구 하였으며, 청구인은 기간 내 이행하지 못하였다. 재보완하는 것이 마땅하다 할 것이나 청구인의 건축허가사항변경신청에 대하여 위와 같은 불허가사유가 이미 확인된 바 재보완 또는 반려의 의미가 없다고 판단되어 불허가처분 사항에 포함 하였다. 바) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 건축허가사항변경신청 불허가 처분은 적법하게 처리된 사항으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 2) 「○○시 수질오염총량관리 시행계획 변경에 따른 2019년도 지역개발사업 오염물질 배출부하량 할당계획 공고(제2019-482호, 2019. 3. 12.)」는 행정절차법에 따라 행정예고를 하여야 하나 이러한 절차 없이 시행된 것으로 위법하고, 행정예고를 하였다 하더라도 ‘현대화 사업’으로 지정된 사업자만 할당이 가능하고 자기 자본으로 현대화시설을 갖추고자 하는 사업자에게는 할당이 불가하다는 것은 평등의 원칙에 위배되므로 피청구인의 수질오염총량 할당 불가는 받아드릴 수 없다는 주장에 대하여 가) 피청구인은 2013년부터 오염총량제 기본계획을 수립하여 시행하고 있으며, 시행계획에 따라 매년 이행평가를 실시하여 반영하고 있다. 또한, 한강수계법 제8조의7 및 오염관리 기본방침에 따라 초과의 주요 원인이 되고 있는 축산계 오염원 관리를 위하여 2016년 관리대상 지역개발사업 중 가축분뇨배출시설에 대하여 할당을 제한하는 공고(○○시 공고 제2016-1454호, 2016. 9. 22.)를 하였고, 이미 공고한 내용 중 변경사항이 있을 시 이를 반영하여 변경 공고하여 2018년 1월, 2019년 3월 총 2회에 걸쳐 변경공고 한 사항이다. 나) 일반적으로 가축분뇨 배출시설을 포함한 축사의 신·증축은 가축사육을 보다 편리하고 깨끗하게 운영관리 하고자 자본을 투자하는 사항으로 현대화시설 이라는 명목 하에 건축하게 되고, 최근 지어지는 신·증축 축사 건물을 통상적으로 현대화시설로 부르는 점을 감안하더라도 이 모두를‘현대화사업’으로 인정하여 수질총량 오염물질을 할당한다면 신·증축하는 모든 축사에 할당을 해야 하는 결과를 초래하게 되며, 결국 가축분뇨 배출시설에 할당을 제한하는 행위 또한 의미를 잃게 된다. 이에 피청구인은 농림축산식품부의 「2019년 축사시설 현대화사업 지침」을 적용받아 시행하는 사업을‘현대화사업’으로 보고 있으며, ‘현대화사업’이 아닌 청구인의 신·증축 축사에 할당을 제한한 행위 또한 평등의 원칙에 위배한다고 볼 수 없으므로 불허가처분이 타당하다 할 것이다. 3) 가축사육 제한구역을 개정 조례(○○시 조례 제1142호, 2019. 4. 3.) 부칙 제2조를 적용하여야 함에도, 개정 이전 조례(○○시 조레 제976호, 2017. 3. 2.)를 잘못 적용하였다는 주장에 대하여 가) 청구인의 신청지는 2017. 3. 2. 개정된 ○○시 가축분뇨 조례를 적용받아 가축사육제한구역에 해당하는 지역이다. 다만, 2017. 3. 2. 제한지역 지형도면 고시 시 제한지역에서 누락된 것을 인지함에 따라 이를 바로잡기 위하여 새로이 「○○시 가축사육제한지역에 대한 지형도면 변경고시」(○○시 고시 제2019-○○호) 한 것이다. 나) 따라서, ○○시 가축분뇨 개정 조례(제1142호, 2019. 4. 3.) 부칙 제2조가 아닌 부칙 제3조를 적용하여 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으므로 불허가처분이 타당하다 할 것이다. 4) 지형적인 특성을 고려하지 않았으며 다수인 민원이 정당하다고 볼 증거가 없으므로 처분이 잘못되었다는 주장에 대하여 가) 청구인의 신청지는 산으로 둘러싸인 구릉지에 위치해 있다. 일부 임야쪽으로는 악취확산이 저감될 수 있겠으나 기상여건에 따라 임야가 아닌 골짜기 방향으로도 악취물질은 확산될 수 있다. 구릉지 내에서 일정기간 악취가 확산되지 않고 머물러 있다가 바람 방향에 의거 일시적으로 강한 악취가 발생할 수도 있을 것이다. ◇◇면 ◇◇리(민원발생지)와 1km 이상 이격되어 있더라도 바람방향에 따라 강한 악취가 발생할 수 있다 할 것이다. 또한, 인접 지역에 또 다른 축사가 있어 악취가 발생되더라도 기존 축사악취로도 주민들은 피해를 주장하는 바 청구인의 축사시설이 증설될 경우 악취발생은 더욱 증가되어 주민피해 또한 더 가중될 것이다. 나) 주요 대기오염 물질 중 초미세먼지(PM 2.5)는 황산화물이 대기 중의 수증기, 암모니아와 결합하거나, 자동차배출가스에서 나오는 질소산화물이 대기 중의 수증기, 오존, 암모니아 등과 결합하는 화학반응을 통해 형성된다(2차적 발생). 수도권의 경우 화학반응에 의한 2차 생성 비중이 전체 초미세먼지 발생량의 약 2/3를 차지할 만큼 매우 높기 때문에 2차적 발생이 중요한 것이다(환경부 제공). 우리시도 최근 3년(2016~2018년)간 초미세먼지 농도가 지속적으로 대기환경기준을 초과하는 것으로 나타났다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027249"></img> 출처: 환경부 국가망 자료(초미세먼지 ○○시 월평균) 환경기준: 연간평균치 15㎍/㎥, 24시간평균치 35㎍/㎥ 다) 이에 피청구인은 ○○시민이 맑은 공기와 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 대기질 개선을 위하여 미세먼지 저감 대책을 추진하고 있다. 악취물질 중 흔히 사람들이 악취라고 인식하는 물질은 암모니아(NH3)와 황화수소(H2S) 등 이다. 이러한 초미세먼지 전구물질을 저감하기 위하여 가축분뇨에서 발생되는 악취(암모니아 등) 저감사업이 꼭 필요한 것이다. 가축분뇨는 질소농도가 높고 취기가 강한 특성을 가지며, 축사시설 악취 발생량을 보면 돼지가 두당 10.9 OU·㎥/분으로 다른 가축에 비해 월등히 높은 악취가 발생하는 것으로 분석 되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027251"></img> 출처: 환경부·농림축산식품부, 가축사육제한구역 거리 재설정 연구(2015.) 라) 농식품부에서 ‘초미세먼지·암모니아 감축’등 관련대책을 지속적으로 발표하는 것도 이와 같은 맥락이라 볼 수 있을 것이다. 따라서 청구인의 축사시설 증설은 이로 인하여 발생할 수 있는 주민들의 추가적인 악취 피해 및 환경과 공공복리 증진에 부적합하므로 불허가처분 함이 타당하다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【민원처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2017.4.18.> ④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항·제6항 및 제14조제3항·제4항을 준용한다. <신설 2017.4.18.> 【환경영향평가법】 제43조(소규모 환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 "소규모 환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 "보전용도지역"이라 한다)에서 시행되는 개발사업 2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업 【환경영향평가법 시행령】 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다. 【한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률】 제8조의3(오염총량관리시행계획의 수립ㆍ시행 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수(광역시의 군수는 제외한다. 이하 같다)는 기본계획에 따라 다음 각 호의 사항이 포함된 오염총량관리시행계획(이하 "시행계획"이라 한다)을 환경부령으로 정하는 바에 따라 수립ㆍ시행하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역이 아닌 지역으로서 제8조제1항에 따른 목표수질이 환경부령으로 정하는 바에 따라 달성ㆍ유지되고 있다고 환경부장관이 인정하는 지역에 대하여는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 28., 2016. 1. 27.> 1. 연도별 지역개발계획 2. 연도별 지방자치단체별ㆍ수계구간별 오염부하량의 할당 3. 연도별 오염부하량의 삭감이행계획 4. 그 밖에 오염총량관리제의 시행에 필요한 사항 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 시행계획을 수립하는 데 필요하면 관계 전문가 및 지역주민의 의견을 들을 수 있으며, 수립된 시행계획은 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공개하여야 한다. <개정 2014. 1. 28.> ③ 시행계획을 수립하거나 변경할 때에는 특별시장ㆍ광역시장은 환경부령으로 정하는 바에 따라 지방환경관서의 장의 승인을 받아야 하며, 시장ㆍ군수는 환경부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 승인을 받아야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 28.> 1. 제8조제1항 본문에 따라 수계구간별 목표수질이 고시된 지역: 관할 도지사를 거쳐 지방환경관서의 장이 승인 2. 제8조제1항 단서에 따라 수계구간별 목표수질이 고시된 지역: 지방환경관서의 장과 협의를 거쳐 도지사가 승인 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시행계획에 대한 전년도의 이행사항을 평가한 보고서(이하 "평가보고서"라 한다)를 작성하여 지방환경관서의 장 및 제24조에 따른 한강수계관리위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수는 관할 도지사를 거쳐 평가보고서를 제출하여야 한다. <개정 2014. 1. 28.> ⑤ 제4항에도 불구하고 연도별로 할당된 오염부하량을 초과한 시ㆍ군의 경우에는 도지사가 평가보고서를 작성하여 제출할 수 있다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 지방환경관서의 장은 제4항 및 제5항에 따라 제출된 평가보고서를 검토한 후 해당 평가보고서를 작성한 지방자치단체의 장에게 시행계획을 원활하게 이행하기 위하여 필요한 조치나 대책을 수립ㆍ시행하도록 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 지방자치단체의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2014. 1. 28.> 제8조의4(사업장별 오염부하량의 할당 등) ① 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 따른 방류수 수질기준 또는 허가배출기준이나 배출허용기준을 적용받는 자 중 환경부령으로 정하는 자에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 최종방류구별ㆍ단위기간별로 오염부하량을 할당하거나 배출량을 지정할 수 있다. 이 경우 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 이해관계자가 지정 내용을 미리 알 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다. <개정 2015. 12. 22., 2017. 1. 17.> 1. 「물환경보전법」 제12조제3항 및 제32조 2. 「하수도법」 제7조 3. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제13조 4. 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」 제8조제1항 ② 제1항에 따라 환경부장관이 오염부하량을 할당하거나 배출량을 지정하려면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수 및 이해관계자와 미리 협의하여야 한다. ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 제1항에 따라 오염부하량을 할당하거나 배출량을 지정하려면 이해관계자와 미리 협의하여야 한다. ④ 제1항에 따라 오염부하량을 할당받거나 배출량을 지정받은 자(「물환경보전법」 제38조의2에 따라 측정기기를 부착하여야 하는 자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 오염부하량과 배출량을 측정할 수 있는 기기(器機)를 해당 사업장의 오염방지시설에 부착ㆍ가동하여야 하며, 측정 결과를 사실대로 기록하여 보존하여야 한다. <개정 2017. 1. 17.> ⑤ 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 제1항에 따라 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량 준수 여부를 확인하기 위하여 오염부하량을 할당받거나 배출량을 지정받은 자에 대하여 필요한 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있으며, 관계 공무원에게 해당 시설 또는 사업장 등에 출입하여 오염물질을 채취하거나 관계 서류ㆍ시설ㆍ장비 등을 검사하게 할 수 있다. 이 경우 출입ㆍ검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. ⑥ 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 제1항에 따라 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량을 초과하여 배출하는 사업자에게 오염방지시설의 개선 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 조치명령을 받은 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 개선계획서를 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수에게 제출하여야 하며, 그 명령을 이행하면 지체 없이 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수에게 보고하여야 한다. ⑧ 환경부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장ㆍ군수는 제6항에 따라 조치명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하거나 기간 내에 이행하였더라도 검사 결과 제1항에 따라 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량을 계속 초과하면 그 시설의 전부 또는 일부에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 조업정지를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 시설을 개선하거나 보완하더라도 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량 이내로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우에만 시설의 폐쇄를 명하여야 한다. ⑨ 제8항에 따른 조업정지 또는 폐쇄명령의 처분기준은 환경부령으로 정한다. [본조신설 2010. 5. 31.] 【오염총량관리 기본방침】 제28조(지역개발사업 부하량 할당) ① 오염총량관리지역의 시행청(수계 내 시행계획 수립대상 외 지역의 지자체를 포함한다. 이하 제30조 제5항까지 같다)은 제27조에 의한 지역개발사업을 추진하고자 하는 자에게 지역개발부하량 범위 내에서 오염물질 배출부하량을 할당할 수 있다. 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.<개정 2015. 12. 1.> 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역 ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 "가축사육제한구역"이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다. [전문개정 2014. 3. 24.] 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제4조(가축사육의 제한) ① 가축사육 제한구역에서는 가축사육을 할 수 없으며, 제한구역은 별표 1과 같다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제외한다. 1. 학교 및 시험연구기관 등에서 학습 또는 인공수정의 목적으로 사육하는 가축 2. 수의사, 가축인공수정사가 진료 및 인공수정의 목적으로 설치한 계류장 3. 법령에 따라 설치된 가축거래시장, 도축장, 도계장 및 부화장에 일시 계류하는 경우 4. 가축분뇨배출시설 설치허가나 신고대상에서 제외되는 시설 ② 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자가 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 연접부지를 포함하여 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으며 별표 2의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여야 한다. 다만, 인허가 신청일로 부터 최근 3년간 고발 1회 또는 과태료 3회 이상 처분된 가축분뇨배출시설은 제한한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027253"></img> ③ 제4조제2항에 해당하는 가축분뇨배출시설은 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 설치기준 외에도 시장이 주변여건을 고려하여 새로운 악취방지시설을 추가로 설치 요구할 수 있다. ④ 시장은 가축사육 제한구역을 지정하거나 변경 또는 해제를 하는 경우에는·토지이용규제기본법」제8조에 따라 지형도면을 작성하여 고시하여야한다. 다만, 지형도면 고시 전에는 지리정보시스템을 활용하여 현지 조사·확인하고 제한구역 여부를 판단하여야 한다. ⑤ 시장은 가축사육 제한구역에 대하여 필요시 구역조정을 실시하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 가축사육 제한구역을 변경 또는 해제하고 이를 고시하여야 한다. 1. 환경부장관 또는 도지사가 수질 및 수생태계의 보전에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역에 대해 가축사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 2. 다른 법령의 제·개정 등으로 별표 1 가축사육 제한구역의 변경이 있는 경우 3. 시장이 지정·고시한 구역 변경이 필요하다고 인정하는 경우[전문개정 2017. 3. 2.] 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2019. 3. 6. 「건축법」제16조 규정에 따라 건축허가사항변경신청서를 제출하였고, 피청구인은 접수당일 관계법령 저촉여부를 담당부서에 협의요청하고 건축법에 관련된 설계도서의 신청과 기존 허가사항 변경이 상이(건축면적, 연면적 등)한 내용에 대하여 청구인에게 2019. 4. 8.까지 보완요구 하였으며, 관계법령 협의 검토결과에 따라 추가 보완사항이 있을 수 있음을 안내하였다. 나) 피청구인은 2019. 3. 24. 관계법령 협의결과에 따라「축산법」 및 가축분뇨 배출시설에 대한 2차 추가 보완사항을 같은 해 4. 13. 까지 요구하였고, 2019. 4. 29.「환경영향평가법」및 한강수계법에 대하여 같은 해 5. 17.까지 3차 추가 보완요구 하였다. 다) 피청구인은 2019. 4. 29. 3차 추가 보완요구 기간 중 같은 해 4. 30. 관련법 협의결과, ○○○○○○에서는「환경영향평가법」제59조에 따라 소규모환경영향평가 협의대상으로 허가 전 한강유역환경청의 환경성 검토를 받아야 하고, 한강수계법 제8조의4와 오염총량관리 기본방침(환경부 훈령 제1378호) 제27조 및 제28조에 따라 오염물질 배출부하량을 할당받아야 하나 ○○시 공고 제2018-10호(2018. 1. 2.), 제2019-482호(2019. 3. 12.)에 따라 신·증축의 경우 할당이 불가함을 답변하였다. 라) 또한 ○○과에서는 가축분뇨법 제8조 및 ○○시 가축분뇨 조례 제4조에 따라 2019. 3. 28. ○○시 가축사육제한 지역 지형도면 변경고시로 인해 현 위치가 가축사육제한구역(돼지 제한구역)에 포함되어 기존 돼지 배출시설의 50%를 초과한 사항으로 증축을 제한한다는 답변을 하였다. 마) 구 ○○시 가축분뇨 조례 (2017. 3. 2., 제976호로 개정되기 전의 것) 제4조 규정에 따라 ‘가축사육제한지역에 대하여 지형도면을 고시(○○시 고시 제2017-○호)’하였으나 제한지역 지형도면 고시 시 일부지역이 제한지역에서 누락된 것을 인지하고 2019. 3. 12. ○○시 고시 제2019-○○호로 변경고시 하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항, 제16조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장의 허가를 받아야 하며, 건축주가 제11조에 따라 허가를 받은 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받아야 한다. 「민원처리에 관한 법률」 제22조 제1항은 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제24조 제3항은 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조 제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 령 제25조 제1항은 행정기관의 장은 민원인이 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 「환경영향평가법」제43조 제1항에 해당하는 개발사업(이하 ‘소규모 환경영향평가 대상사업’이라 한다)을 하려는 자(이하‘사업자’라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있다. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」제8조의4 제1항은 환경부장관 또는 특별시장·광역시장·시장·군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 따른 방류수 수질기준 또는 허가배출기준이나 배출허용기준을 적용받는 자 중 환경부령으로 정하는 자에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 최종방류구별·단위기간별로 오염부하량을 할당하거나 배출량을 지정할 수 있다. 이 경우 환경부장관 또는 특별시장·광역시장·시장·군수는 이해관계자가 지정내용을 미리 알 수 있도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다. 「오염총량관리 기본방침」제28조 제1항은 오염총량관리지역의 시행청(수계 내 시행계획 수립대상 외 지역의 지자체를 포함한다. 이하 제30조 제5항까지 같다)은 제27조에 의한 지역개발사업을 추진하고자 하는 자에게 지역개발부하량 범위 내에서 오염물질 배출부하량을 할당할 수 있다고 규정하고 있다. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조 제1항은 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」제4조는 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자가 가축분뇨배출시설을 증축하고자 하는 경우 연접부지를 포함하여 기존 면적의 50%를 초과할 수 없으며 별표 2의 환경개선과 악취저감을 위한 축사시설 기준을 준수하여야 한다. 다만, 인허가 신청일로부터 최근 3년간 고발 1회 또는 과태료 3회 이상 처분된 가축분뇨배출시설은 제한한다고 규정하고 있다. 3) 가) 우선, 청구인의 주장 중 2019년 ○○시 가축분뇨 조례 부칙 제2조를 적용하여야 한다는 주장에 관하여 본다. 이 사건 신청은 2019. 3. 6. 접수되었으며, 2019년 ○○시 조례는 2019. 4. 3. 제정되었다. 2019년 ○○시 가축분뇨 조례 부칙 제2조는 신·증축 중인 가축분뇨 배출시설에 대한 경과조치로서 이 조례 시행 전에 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 또는 「농지법」제34조 및 제35조에 따른 농지전용허가(신고) 또는 「산지관리법」제14조 및 제15조에 따른 산지전용허가(신고) 또는「건축법」제11조 및 제14조에 따른 건축허가(신고)를 위한 신청절차가 진행 중인 시설이 [별표 1]의 개정규정에 따라 새로이 가축사육 제한구역에 포함된 지역 내인 경우에는 해당시설의 신·증축에 한하여 이 조례에 따른 가축사육 제한구역의 적용을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 신청지가 신청당시 ○○시 가축사육제한지역에 대한 지형도면 고시 제2017-○호에서 정한 가축사육제한지역에 포함되지 아니한 이상 청구인의 위 주장은 인정할 수 있다. 그러나 다음과 같이 이 사건 처분의 이유로 제시된 다른 사유가 적법·타당한 것으로 인정되는 이상 청구인의 이 사건 청구는 받아들이기 어렵다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 허가사항 변경신청서, 설계도서 등의 기재 내용에 따라 접수 즉시 발견된 보완사항에 대하여는 즉시 보완을 요구하였으며, 이후 관련부서의 협의결과가 회신되는 바에 따라 순차적으로 보완요구를 하였다. 따라서 피청구인의 보완요구가 부적절하다는 취지의 청구인 주장은 인정할 수 없다. 다) 한편 ○○시 수질오염총량관리 시행계획 변경에 따른 2019년도 지역개발사업 오염물질 배출부하량 할당계획 공고(제2019-○○○호)에 의하면, 기존 운영 중인 가축분뇨배출시설(축사)이 현대화사업 및 적법화 대상으로 환경영향평가(소규모 등) 대상이 될 경우 연차별 할당량 중 20% 범위 내에서 할당 협의하도록 정하고 있다. 그런데 청구인은 ‘2019 축사시설 현대화사업 대상자 선정내역’에 포함되지 아니 하였고, 이에 피청구인은 이 사건 민원을 현대화사업이 아닌 일반 축사 증축으로 분류하여 소규모 환경영향평가 협의대상인 가축분뇨 배출시설로 보아 수질오염 총량 할당 불가로 처리한 것이다. 따라서 피청구인이 2019. 4. 29. 수질오염총량 계획서를 제출하라고 보완을 요구하였다고 하더라도 보완요구 이후 위와 같은 사정이 확인된 이상 피청구인의 청구인에 대한 수질오염 총량 할당 불가 조치는 적정하다고 할 것이다. 라) 나아가 ① 청구인이 이 사건 신청지상의 사육시설에 현재 사육중인 돼지는 가축분뇨 배출시설 설치 허가 상 약 2,000마리 이상이며, ② 향후 시설 증축 시 5,908마리를 사육 예정인 점, ③ 환경부의 ‘지자체 가축사육제한조례 제·개정 관련 권고안’에 의하면 악취확산 예측 분석결과 돼지의 경우 3,000마리 이상일 때 1,000m 까지 악취가 확산될 수 있는 것으로 확인된 점, ④ ○○면 ○○○리 주민들과 ◇◇면 ◇◇리 주민들 다수의 악취피해 민원이 접수된 바 있다는 점, ⑤을 제○○호증(위치 및 현황도) 영상에 의하면 이 사건 신청지와 인근마을 사이의 직선거리가 304m 내지 401m에 불과한 점 등의 제반 사정을 종합적으로 고려하면 인근 주민들의 주거환경에 위해를 가할 것으로 예견되므로 악취 등 환경위해 요인 발생 우려가 없다는 취지의 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 마) 따라서 청구인의 3)의 가)항을 제외한 나머지 주장은 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.