경기도 성남시 - 개발제한구역의 해제 기준이 되는 공공시설에 도로ㆍ철도ㆍ하천 개수로 외의 공공시설이 포함되는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호 관련)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 개발제한구역의 지정 및 해제를 결정할 수 있도록 하면서, 그 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제2조제3항제5호에서는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 기준으로 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설을 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지를 규정하고 있습니다. 그런데 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에서는 소규모 단절 토지의 원인을 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 “등” 공공시설의 설치로 규정하고 있는데, 이와 같이 법령의 규정에서 하나 내지 수 개의 예시사항을 열거하고 그 직후에 “등”이 사용된 경우에는 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한, 그 “등”에 포함되는 사항은 예시사항과 유사한 성질의 중요성을 가지는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것인바(법제처 2006. 6. 7. 회신 06-0109 해석례 참조), 개발제한구역을 설정하는 취지가 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것임을 고려할 때, 개발제한구역의 지정뿐만 아니라 해제에 있어서도 이러한 공익적 요소를 고려하여 “등”의 의미를 제한적으로 해석할 필요는 있을 것이나, 이 경우에도 공익과 사익을 비교형량하여야 할 것이고, 문언상으로도 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”의 규정을 해석함에 있어서 공공시설에 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 외에는 어떠한 공공시설도 포함될 수 없다고 한정적으로 해석해야 할 특별한 이유는 없는 것으로 보이므로, “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”에는 같은 영 제2조제3항제5호 단서에 따라 개발제한구역의 조정 또는 해제로 인하여 그 지역과 주변지역에 무질서한 개발 또는 부동산 투기행위가 발생하거나 그 밖에 도시의 적정한 관리에 지장을 줄 우려가 큰 경우를 제외하고는 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 외에 이에 준하는 공공시설도 포함된다고 해석하는 것이 합리적이라 할 것입니다. 따라서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호의 “공공시설”에는 도로 ㆍ철도ㆍ하천 개수로 외에 이에 준하는 공공시설도 포함될 수 있습니다. ※ 법령정비권고 다만, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에서 소규모 단절 토지의 원인을 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 등 공공시설”로 규정하고 있는데, 이를 “도로ㆍ철도 또는 하철 개수로”만으로 한정하여 운영하려는 경우에는 “등” 부분을 삭제하는 등 입법적으로 보완하여야 할 것입니다.