개발제한구역내 행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 5. 29. ○○시 ○○동 ○○○-1번지(전 1,650㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 전기자동차충전소를 설치하고자 행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 시행령」 제13조제1항 [별표 1] 3호 규정에 적합한 토지로 변경할 것을 보완요청하였으나 보완이 되지 않자, 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 2019. 7. 29. 개발제한구역내 행위허가신청 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 진행경위 가) 청구인은 2019. 5. 29. 이 사건 토지에 자동차 전기 공급 시설 행위허가를 신청하였다. 나) 청구인의 신청에 대하여 피청구인은 아래와 같이 보완 통지를 하였으나 제출되지 않았다는 사유로 2019. 7. 29. 이 사건 신청을 반려통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027363"></img> 2) 이 사건 처분의 위법·부당한 사유 가) 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 개발제한구역 내 자동차 전기 공급 시설은 신청 토지 자체가 훼손되어 있어야 한다고 하면서 신청 토지를 해당규정에 적합한 토지로 변경하라는 보완을 요구한 후 보완이 이행되지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 개발제한구역법 제4조제4항제1호에 따르면 “훼손된 지역”이라 함은 “건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳. 이 경우 각종 시설물의 적법 또는 불법여부는 고려하지 아니한다.”라고 규정되어 있다. 다) 위 법률 내용은 신청토지의 훼손여부에 상관없이 신청토지의 주변이 건축물, 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳을 의미한다 할 것이다. 라) 신청인의 신청 토지는 아래 위성사진에서 보는 바와 같이 신청지 우측으로는 주유소, 좌측으로는 정비소, 주차장으로 둘러싸여 있어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳에 위치하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027365"></img> 마) 그런데도 불구하고 피청구인은 신청 토지 자체가 훼손되어 있어야 한다고 하면서 이 사건 반려처분을 한 것은 법리를 오인한 명백한 잘못이 있다할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 피청구인은 청구인에 대하여 2019. 7. 27. 개발제한구역 내 행위허가 신청에 대하여 반려 통지를 한 행정청이다. 나) 피청구인은 2019. 5. 29. 청구인에게 개발행위허가서를 접수하였고 이 사건 토지가 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 3호(개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설)의 조건에 부합하지 않아 「민원처리에 관한 법률」 제22조제l항에 따라 2019. 6. 7. 보완(1차) 및 2019. 7. 5. 보완(2차)을 요청하였다. 다) 청구인은 피청구인에게 2019. 7. 3. 보완서를 한차례 제출하였으나 신청 토지가 ‘훼손된 지역’이라는 주장만 언급되어 있어, 피청구인의 보완요구를 충족하지 않아 반려 통지를 하였고, 이 사건 처분에 불복하여 2019. 8. 25. 이 사건 심판을 청구하였다. 2) 청구인 주장 청구인은 이 사건의 토지가 개발제한구역법 제4조제4항제1호에 따라 ‘훼손된 지역’으로 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인이 이 사건 토지에 설치하고자 하는 시설은 개발제한구역법 시행령 제13조제l항 관련 [별표 1] 제3호 저목 ‘자동차 전기공급시설’로써, [별표 1] 제3호에 따라 ‘해당 시·군·구 관할구역 내 개발제한구역 밖에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야 하는 시설로 시장·군수·구청장이 인정하는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 나) ○○시는 전기자동차의 보급량 총 102대(2019. 8.말 기준) 대비 개방형 자동차 전기 공급시설이 총 45대(급속 9대, 완속 36대)가 설치되어 있고, 「환경친화적 자동차의 개발 및 촉진에 관한 법률(이하 ‘친환경자동차법’이라 한다)」 제11의2 및 같은 법 시행령 제18조의4 규정으로 공공건물 등 일정 규모 및 용도의 건축물에는 의무적으로 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 하므로 지속적으로 개방형 전기자동차 충전소가 증가할 것으로 예측하고 있다. 다) 상기 사유와 같이 개발제한구역 내에 입지하여야 할 만큼 ○○시에 개방형 전기자동차 충전시설이 부족하지 아니함에도 불구하고 환경친화자동차법에 따른 환경친화적 자동차의 기술개발과 보급이 정부시책임을 감안하여 충전시설 인프라 확충을 위하여 개발제한구역 내 ‘훼손된 지역’에 설치하는 경우에 한하여 행위허가 처리하고자 하였다. 라) 청구인은 개발제한구역법 제4조제4항제l호에 따라 이 사건 토지가 이미 훼손된 지역이라고 주장하고 있으나, 법령에서는 행위허가를 위한 훼손지에 대한 명확한 규정이 없어 피청구인은 개발제한구역법 제4조제4항의 ‘훼손된 지역’을 준용하여 청구인에게 보완을 요청한 바 있다, 마) 상기 규정을 준용하는 경우 개별 필지에 대한 ‘훼손지’ 판단은 개발제한구역법 제4조제7항에 따라 「개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리규정(이하 ‘업무처리규정’이라 함)」 제5조제1항에서 ‘훼손시설이 설치된 지번 중 훼손시설이 설치된 면적이 전체면적의 100분의 20 이상인 경우에는 당해 지번 모두를 훼손지로 판정하고, 100분의 20 미만인 경우라도 훼손시설이 설치된 면적이 330㎡ 이상인 경우에는 해당 면적을 훼손지로 판정한다.’고 규정하고 있으므로 이 사건 토지는 ‘훼손지’로 볼 수 없다. 바) 또한, 이 사건 토지의 우측(○○ KTX역세권지구 방향)으로는 일부 주유소 및 근린생활시설이 위치하나 그 외의 지역은 1975년도, 2019년도 항공사진에서 볼 수 있듯 개발제한구역 지정 당시부터 현재까지 농경지로 사용되고 있으므로 ‘건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳’으로 볼 수 없다. 6) 결론 청구인이 신청한 전기자동차 충전시설은 ○○시에 보급된 전기자동차와 이미 설치된 충전시설, 그리고 향후 전기자동차 보급 증가를 고려한다 하여도 일정 규모 및 용도의 건축물에는 환경친화자동차법령에 따라 환경친화적 자동차 충전시설을 의무적으로 설치하여야 하므로 일반지역이 아닌 개발제한구역의 훼손지가 아닌 곳에 설치하여야만 하는 시설로 볼 수 없으므로 개발제한구역 법령에 따라 반려 처분한 것이므로 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 【개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제4조(개발제한구역의 지정 등에 관한 도시ㆍ군관리계획의 입안) ④ 입안권자는 제1항에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 개발제한구역 중 해제하고자 하는 지역(이하 “해제대상지역”이라 한다)에 대한 개발계획 등 구체적인 활용방안과 해제지역이 아닌 지역으로서 개발제한구역 내 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 훼손된 지역(이하 “훼손지”라 한다)의 복구계획 등 주변 개발제한구역에 대한 관리방안을 포함하여야 한다. 이 경우 복구하고자 하는 훼손지의 범위는 해제대상지역 면적의 100분의 10부터 100분의 20까지에 상당하는 범위 안에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 국토교통부장관이 입안권자와 협의하여 결정한다. 1. 건축물 또는 공작물 등 각종 시설물이 밀집되어 있거나 다수 산재되어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란한 곳. 이 경우 각종 시설물의 적법 또는 불법여부는 고려하지 아니한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 【개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027371"></img> 【개발제한구역 훼손지 복구 및 정비사업 업무처리규정】 제3조(정의) 이 규정에서 사용되는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. 법 제4조제4항 및 영 제2조의2제2항에 따른 "훼손지"란 구체적으로 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다. 가. 주택·상가·공장·창고·사무실 등 건축물이 건축된 지역 나. 축사 등 기타 건축물 또는 공작물(비닐하우스는 창고나 주거 등 비농업용으로서 사용되는 경우 또는 해제대상지역 주변으로 녹지로서의 기능이 현저히 떨어지거나 장래 훼손우려가 높은 지역에 설치된 경우에 한한다)이 설치된 지역 다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 공원으로서 훼손된 녹지를 복원하거나 녹지 기능을 제고하기 위하여 공원으로 조성이 시급한 곳 제5조(훼손지의 판정) ① 훼손시설이 설치된 지번 중 훼손시설(제3조제1호가목 및 나목의 건축물 또는 공작물을 말한다. 이하 같다)이 설치된 면적이 전체면적의 100분의 20 이상인 경우에는 당해 지번 모두를 훼손지로 판정한다. 다만, 100분의 20 미만이라 하더라도 훼손시설이 설치된 면적이 330제곱미터 이상인 경우에는 해당 면적을 훼손지로 판정한다. 이 경우 영 제16조에 따라 지적이 분할되었거나 분할 예정인 경우에는 그 필지를 기준으로 한다. 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "전기자동차"란 전기 공급원으로부터 충전받은 전기에너지를 동력원(動力源)으로 사용하는 자동차를 말한다. 제11조의2(환경친화적 자동차의 충전시설 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 관계 법령 및 대통령령으로 정하는 시설의 소유자 또는 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 대상시설에 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 한다. 1. 공공건물 및 공중이용시설 2. 공동주택 3. 특별시장ㆍ광역시장, 도지사 또는 특별자치도지사, 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 주차장 4. 그 밖에 환경친화적 자동차의 보급을 위하여 설치할 필요가 있는 건물ㆍ시설 및 그 부대시설 【민원처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 행위허가 신청서, 이 사건 처분서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2019. 5. 29. 피청구인에게 ○○시 ○○동 ○○○-1번지(지목 : 전)에 대하여 전기자동차충전소 설치를 목적으로 개발행위허가를 신청하였고, 같은 해 6. 10. 및 7. 5. 각각 보완요청 및 보완 촉구 요청을 하였고 그 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027373"></img> 나) 청구인은 2019. 7. 2. 피청구인의 보완요구에 대하여 아래와 같이 의견서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027369"></img> 다) 피청구인은 2019. 7. 29. 아래의 반려사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027367"></img> 2) 개발제한구역법 제1조 및 제2조제1항은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제13조 [별표 1] 3호 저목을 종합하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군 계획사업의 시행을 할 수 없으나, 다만 일정한 요건을 갖춘 행위에 대해 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 하면서, 친환경자동차법에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적을 3,300㎡ 이하로 설치되는 자동차 전기 공급시설은 해당 시ㆍ군ㆍ구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정되는 시설에 대하여 이미 훼손된 지역에 우선하여 설치해야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지 주변이 주유소, 정비소, 주차장으로 둘러싸여 있어 녹지로서의 기능을 충분히 발휘하기 곤란하므로 이 사건 신청이 적법함에도 불구하고 피청구인이 이 사건 토지 자체가 훼손되어 있어야 한다는 이유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 자동차 전기공급시설은 개발제한구역에 입지할 수 있는 시설이나 해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하여야 하고, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다. 이때 훼손된 지역이라 함은 해당 필지를 기준으로 판단해야 하는 것으로 보인다. 이 사건 토지 주변 항공사진으로 확인해 볼 때 이 사건 토지는 지속적으로 농지로 이용되고 있는 점, 주변에 주유소, 정비소 등의 시설이 설치되어 있다고 하여도 일부에 지나지 않아 이 지역 전체를 훼손된 지역으로 볼 수 없는 점, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분에 앞서 훼손된 지역에 설치할 수 있도록 보완요청을 하였으나, 청구인이 이에 응하지 않은 사실이 확인되며, 이에 따라 이 사건 처분에 이르게 된 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.