개발제한구역내 행위허가신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 00-00(임야, 1,022㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자로서 2024. 6. 4. 이 사건 신청지 관련 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항제4호에 따른 행위허가(형질변경 : 과수원 조성 목적 개간) 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 같은 해 6. 5. 청구인에게 개발제한구역 지정 전부터 농지로 계속 사용한 경우에 허가가 가능하므로 관련 서류를 제출하도록 하는 보완요구(1차), 같은 해 6. 19. 같은 취지의 보완요구(2차)를 하였으나, 청구인이 기한 내 보완서류를 제출하지 아니하자 같은 해 7. 8. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조제1항에 따라 이 사건 신청에 대하여 반려 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. ~ 3의2. (생략) 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 ② (생략) ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선 가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다. 3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. 「매장유산 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장유산의 조사ㆍ발굴을 위한 토지의 형질변경 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 7의2. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인이 개발제한구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 농산물을 보관ㆍ저장하려는 목적으로 농산물 저온저장고(국토교통부령으로 정하는 것으로서 기초를 위한 콘크리트 타설을 하지 않는 경우로 한정한다) 또는 해당 저온저장고의 외벽으로부터 수평거리 50센티미터 이내의 범위에서 비가림시설을 설치하는 행위 7의3. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인이 개발제한구역에 위치한 농지(「농어촌정비법」 제2조제5호의 농업생산기반 정비사업이 시행되었거나 시행 중인 경우는 제외한다)에 이동식 간이화장실(바닥 면적은 5제곱미터 이하이고 콘크리트 타설 및 정화조 설치를 하지 않은 경우로 한정한다)을 설치하는 행위 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 9. 허가받아 설치한 건축물(주택은 제외한다)에 높이 2미터 미만의 담장을 추가로 설치하는 경우 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 12. 대지화되어 있는 토지를 논ㆍ밭ㆍ과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경 13. 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 대지 안에서의 지하수의 개발ㆍ이용시설의 설치(상수도가 설치되어 있지 아니한 경우로 한정한다) 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【산지관리법】 부 칙 <법률 제10331호, 2010. 5. 31.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제18조의2, 제18조의4제1항 각 호 외의 부분 단서, 제40조의2, 제44조제3항(제40조의2와 관련된 부분에 한한다), 제55조제3호ㆍ제9호, 제56조(제55조제3호 및 제9호와 관련된 사항에 한한다), 제57조제1항제3호의 개정규정은 2011년 7월 1일부터 시행한다. 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 1. 국방ㆍ군사시설 2. 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설 또는 농림어업용 시설(농림어업인이 주된 주거용으로 사용하고 있는 시설을 포함한다) ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. ③ 제2항에 따른 처분을 하는 경우에는 이 법을 적용한다. 다만, 산지를 전용한 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 산지전용 시점의 규정을 적용한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 산지전용허가 등을 하고자 하는 산지가 산지전용이 제한되는 산지이거나 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 산지인 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다. ⑤ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분절차 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역법 위반 처분사전 통지, 원상복구 시정명령 통지서, 이행강제금 부과 사전통지서, 출장복명서, 행위허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 00-00(임야, 1,022㎡)의 소유자이다. 나) 청구인은 2024. 6. 4. 이 사건 신청지 관련 개발제한구역법 제12조제1항제4호에 따라 과수원 조성 목적으로 행위허가(토지의 형질변경) 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2024. 6. 5. 청구인에게 개발제한구역 지정 전부터 농지로 계속 사용한 경우에 허가가 가능하므로 관련 서류를 제출하도록 하는 보완요구(1차), 같은 해 6. 19. 같은 취지의 보완요구(2차)를 하였으나, 청구인이 보완기한 내 보완서류를 제출하지 아니하자 2024. 7. 8. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조제1항에 따라 이 사건 신청에 대하여 보완 미이행을 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 개발제한구역법 제1조 및 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제1호에 따르면, 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우로서 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성(이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다)에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 이 사건 신청지는 개발제한구역 내의 ‘임야’로서 과수원 조성(개간) 목적의 이 사건 행위허가(형질변경: 개간) 신청에 대한 피청구인의 허가 여부는 개발제한구역법 제12조제1항 등 관련 규정의 해석상 ‘재량행위’에 해당한다. 개발제한구역법의 위와 같은 목적을 비롯하여 이 사건 신청지는 ‘임야’로서 다른 지목에 비해 보존가치가 높은 점, 이 사건 신청지는 개발제한구역 지정 이전부터 임야 외에 다른 용도(예컨대 농지)로 사용된 바 없어 이 사건 신청에 대하여 허가를 해 주어야 할 필요성도 적은 점 등을 고려하면, 이 사건 신청을 허가해 줌으로써 얻을 수 있는 청구인의 사익보다 그로 인해 침해되는 공익이 더 크다고 보이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하지 아니하여 적법하다. 한편, 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산00-1 중 일부 필지가 전으로 변경된 사례 등과의 형평성도 주장하나, 이 사건 신청지와 위 사례와의 유사성을 인정할 근거가 없으므로, 청구인의 위 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.