개발제한구역내 행위허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 외 1필지(□□동 □□□-255번지)의 토지 3,188㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로 개발제한구역 내 물건을 적치하고자 행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지는 ◇◇◇◇고속도로와 △△로가 교차하고 있으며, ▷▷생태공원을 출입하는 초입으로서 많은 공원탐방객들이 방문하고 주변에 우량농지가 있는 곳으로 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면의 보전의 필요가 있음을 이유로 반려 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인의 이 사건 토지는 과거 염전지역으로 지금은 ○○갯벌생태공원과 ●●●● 골프장이 인근에 있으며, ◇◇◇◇고속도로 바로 밑에 있는 잡종지로서 청구인은 75세 고령의 여성으로 영농활동을 할 수 없는 처지이기에 오직 적치장으로 활용하는 것만이 유일한 활용방안이어서 이 사건 신청을 하였으나 2) 피청구인은 이 사건 토지는 ◇◇◇◇고속도로와 △△로가 교체하고 있으며, ▷▷생태공원을 출입하는 초입으로서 많은 공원탐방객들이 방문하고 주변에 우량농지가 있는 곳으로 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면의 보전의 필요가 있음을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 3) 그러나, 이 사건의 처분은 피청구인의 사실 오인으로 청구인의 재산권을 심각하게 침해할 뿐 아니라 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당하다. 가) 이 사건 토지는 ○○고속도로에 인접하여 있으나 그 위치가 직하부에 있어 직접 조망이 되지 않고, △△로와는 700m 이상 이격되어 있어서 인접한다는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 나) 또한 이 사건 토지는 생태공원을 출입하는 초입과는 500m 이상 떨어져 있고, 탐방객 통로와는 아무런 상관이 없는 장소에 위치해 있을 뿐 아니라, 생태공원 진입로에서 멀리 떨어져 있기에 직접 조망이 되지 아니하여 경관을 해치지 않는다. 다) 그리고 이 사건 토지의 주변에 우량농지가 있다고 하였으나, 이 사건 토지의 주변토지는 도시지역, 자연녹지지역으로 지정되어 있을 뿐, 농업진흥지역으로는 지정되지 않아 우량농지에 해당하지 않으며, 주변토지의 이용현황도 염전, 잡종지, 전으로 구성되어 있어서 우량농지에 해당하지 아니한다. 라) △△로의 개통 및 진입도로의 신설이라는 중대한 사정 변경이 있다. (1) 피청구인은 주된 불허가 사유로 이 사건 토지의 진입로가 생태공원 진입로와 겹쳐서 탐방객 교통안전을 저해한다는 점을 들고 있으나, 2016. 8. 31. △△로의 신설 개통으로 이 사건 토지 진입로와 ▷▷생태공원의 진출입로가 상호 분리되어 탐방객들의 교통안전 문제는 완전히 해소되었다. (2) ○○시청에서 □□ 방향으로 진행하는 차량은 우회전으로, ■■동 방향에서 ◆◆방향으로 진행하는 차량은 직진으로, □□ 방향에서 ◆◆방향으로 진행하는 차량은 좌회전으로, ◆◆방향에서 ■■동 방향으로 진행하는 차량은 유턴하여 모든 차량이 신설된 △△로를 통하여 이 사건 토지에 진출입 할 수 있게 되었다. 마) 이 사건 토지는 진입로의 신설로 생태공원 진출입로와 중첩되지 아니한다. (1) 신설된 도로를 통해서 진출입하는 경우 이 사건 토지에 이르는 모든 도로들은 도로 폭이 최하 4m에 이르러 화물차량의 통행에 전혀 문제가 없으며, 인접한 토지들을 이용하기 위한 차량들과도 충분히 교행이 가능한 상태이기 때문이다. 바) 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면을 훼손하지 않는다. (1) 피청구인은 이 사건 토지에 적치장을 설치하게 되면 지리적으로나 교통영향상 ▷▷생태공원 및 공원 탐방객에게 미관상이나 환경문제에 특별한 영향이 있다고 주장하고 있으나 이는 객관적인 근거가 없는 일방적·추상적인 주장이다. (2) 이 사건 토지와 ▷▷ 생태공원과는 7000m 이상 상호 이격되어 있고, 중간에 ●●●●골프장(18홀, 651,568㎡)이 배치되어 있으며 연이어 ◇◇◇◇고속도로(왕복 6차선, 넓이 35m, 높이 7m)가 지나가고 있기 때문에 ▷▷생태공원에 환경오염, 소음문제가 발생할 소지가 전혀 없으며, 환경·생태계에 영향을 줄 우려나 가능성도 전혀 없다. (3) 또한, 청구인은 이미 적치장 주변에 조망차단 수목을 식재하고 있어서 탐방객들에게 쾌적한 경관과 환경을 제공할 수 있게 되었으며, ◇◇◇◇고속도로와 △△로 이용객들은 물론 생태공원 탐방객들의 통로에서 이 사건 토지의 적치물을 조망할 수 없다. 4) 이 사건 신청은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 6호의 ‘물건을 쌓아 놓는 행위’, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제7호의 ‘개발제한구역에서의 행위제한’, 개발제한구역법 시행령 제22조, 별표2의 일반적기준 나목, 다목 및 개발행위허가 운영지침 제7절의 ‘물건의 적치’, ○○시 도시계획 조례 제20조 규정에 대해 저촉사항이 없기에 이 사건 처분은 위법 부당하다. 5) 이 사건 토지는 1차적으로 ◇◇◇◇고속도로에 의해서 차단되고, 2차적으로 18홀이나 되는 ●●●● 골프장으로 인해서 또다시 차단되기 때문에 ▷▷생태공원과는 지리적, 생태적으로 완전히 격리되어 있고, 진출입은 2016. 8. 31. 신설도로의 개통으로 공원탐방객들이 사용하는 공원 진출입로와는 상호 중첩되지 않게 되어 있다. 따라서, 이런 중대한 사정변경을 고려하지 아니하고 위 가. 2)항의 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하므로 취소되어야 마땅하다. 6) 피청구인은 종전의 기각판결 당시의 사정과 이 사건 신청시의 사정이 동일하기 때문에 이 사건 처분이 타당하다고 주장하고 있으나, △△로의 개통으로 이 사건 토지의 진입로가 신설되었다는 점은 일응 인정하면서도 청구인이 주장하는 새로운 진입로가 아닌 종전의 경로로 대형운반차량이 운행할 수 있기 때문에 여전히 탐방객들의 교통안전 문제 등이 해소되지 않는다고 주장하고 있다. 7) 가) 종전 행정소송의 기각 판결에서 인정된 사실관계를 정리하면 다음과 같다. (1) 도보나 차량을 이용하여 ▷▷생태공원에 진입하는 탐방객들은 ▷▷생태공원의 주진입로를 이용하고 있다. (2) 사건 토지에 물건을 적치하기 위해서는 대형운반차량이 ▷▷ 생태공원의 주진입로를 이용할 수 밖에 없다. (3) 대형운반차량이 주진입로를 이용하여 유턴 후 너비 2.5m의 농로를 통과하여 이 사건 토지에 도착한다. (4) 따라서 이 사건 토지에 물건의 적치가 허가된다면, ① ▷▷생태공원 탐방객들의 쾌적한 관람을 저해하고, ② 이 사건 토지에 진출입할 대형운반차량과 ▷▷생태공원 탐방객들의 동선이 겹치게 되어 교통안전도 위협받게 되며, ③ 대형운반차량으로 인한 농로가 파손되는 등의 문제가 발생한다. 나) 기각판결 이후 2016. 8. 31. △△로 개통으로 이 사건 토지로의 새로운 진입로가 신설되는 중대한 사정변경이 있었다. (1) 이 사건 토지에 물건의 적치가 허가되더라도, ① 이 사건 토지로의 새로운 진입로는 ▷▷생태공원의 탐방객들이 이용하는 주진입로가 아니므로 탐방객들의 쾌적한 관람을 저해하지 않으며, ② 이 사건 토지에 진출입할 운반차량과 ▷▷생태공원의 탐방객들의 동선이 분리되어 전혀 겹치지 않기 때문에 교통안전도 위협받을 염려가 전혀 없으며, ③ 새로운 진입로는 포장되고 도로 폭이 5m에 달하기 때문에 농로가 파손되는 등의 문제도 발생하지 않는다고 할 것이다. 8) 피청구인은 △△로 개통에 따른 이 사건 토지로의 새로운 진입로 신설이라는 중대한 사정변경을 사실상 인정하지 않으면서 ‘모든 길은 연결되어 있고, 따라서 통행할 수 있다’라는 종전의 기각판결 당시와 동일한 주장을 하고 있다. 가) 종전의 진입로와 현재의 신설된 진입로를 자세히 살펴보면, 총거리가 2.4km이며 ▲▲ 제1교차로 고가에서 우측도로로 빠져나와 내려가면서 ▷▷생태공원의 주진입로에 이를 때까지 방지턱 7개, 신호등 6개를 지나야만 한다. 또한, ▷▷생태공원 주진입로를 지나 공원입구에서 유턴하여 농로로 진입하여야 하나 농로의 폭이 2.5m 밖에 되지 않아서 양방향으로의 차량 교행은 사실상 어렵다. 더구나, 종전의 진입로는 ▷▷생태공원을 이용하는 차량이용 탐방객과 ●●●● 골프장(새벽5시부터 밤 11시까지 조명을 비추어 야간에도 1년 365일 개장하고 있음)을 이용하는 차량이용 골퍼들로 인하여 항상 차량이 붐비며 그러한 차량들 때문에 ▷▷생태공원을 도보로 이용하는 탐방객들의 안전이 위협되는 것도 사실이다. 나) 반대로 청구인이 주장하는 신설된 진입로를 살펴보면, 총거리는 555m에 불과하며 교통신호등과 방지턱이 전혀 없고, 모든 도로의 폭이 5m 이상이고 포장되어 있으므로 양방향으로의 차량교행이 수월하다. 다) 또한 청구인이 이용할 화물 운반차량도 대형화물트럭이 아니라 소형트럭으로만 사용할 계획이다. 라) (1) 보통의 상식을 가진 합리적인 운전자라면 도착지까지의 시간이 단축되고 이동거리가 짧으며 운행시의 위험성이 없는 통행방법을 선택하여 운전할 것이다. 반대로 도착지까지의 시간이 많이 걸리고 이동거리도 길며, 운행시의 위험성이 큰 통행방법을 굳이 선택하여 운전할 운전자는 없을 것이며, 그러한 통행방법을 법으로 강제하더라도 지켜지지 않을 것임은 당연한 이치다. (2) 위에서 살펴본 바와 같이 합리적인 운전자라면 이 사건 토지로 진출입 하기 위해서 아스팔트로 포장된 통행에 편안한 도로 대신에 굳이 골프장 이용 차량 때문에 항상 교통이 혼잡하고 시간과 거리측면에서 손해를 감수하면서까지 종전의 생태공원 주진입로를 이용할 이유는 전혀 없다. (3) 가사 청구인이 그럴 필요는 없지만 혹시 종전의 출입방법을 이용할 우려가 있다고 한다면, 행위허가 조건으로 부관에 종전의 출입방법을 제한하면 족하고, 그러한 간이한 방법만으로도 피청구인이 우려하는 모든 문제(탐방객의 교통안전, ▷▷생태공원의 환경보호, 농로파손 등)는 전혀 발생하지 않게 될 것이다. (4) 덧붙여 피청구인은 △△로의 신설개통으로 이 사건 토지로의 새로운 진입로가 개설되었다는 중대한 사정변경을 알면서도 실제로 일어날 수 없는 가상을 전제로 한 궁색한 변명만 하고 있는바, 이는 시민의 재산권을 보호할 의무가 있는 행정기관으로서의 책임 있는 자세가 아니라 할 것이다. 9) 피청구인의 답변상 제반 문제점을 정리하면 아래와 같다. 가) 이 사건 토지 주변‘우량농지’보호에 대하여 (1) 피청구인은 이 사건 토지의 주변에 우량농지들이 있다고 하면서 개발제한구역법 시행규칙 제6조 제2호의 우량농지를 근거로 우량농지의 보호 필요성을 주장하며 이 처분을 하였으나, 우량농지에 대해서는 좀 더 명확한 확인이 필요하다. (2) 우량농지란 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위해 시도지사가 농지법에 따라 지정·고시하는 농업진흥지역 내의 농업생산기반(저수지, 방조제, 둑 등)이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지(경지정리 사업지구내의 농지)를 말하고, 농업진흥지역은 농지의 효율적인 이용과 보전을 위해 우량농지로 지정된 곳이다. 즉, 경지정리와 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 우량농지로 정의하고 농업진흥지역으로 지정·관리하고 있으며, 전 국토의 농지 중 농업진흥지역으로 지정된 농지는 2015년 한국농촌경제연구원에서 발행한 ‘우량농지 보전을 위한 정책프로그램 개발’에 따르면 48%에 달한다. (3) 결론적으로 이 사건 토지를 비롯한 주변의 농지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시지역, 자연녹지지역으로 지정되어 있을 뿐 농업진흥지역으로 지정된 사실도 없고, 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지가 아니므로 우량농지에 해당하지 않으며, 실제로 사건 주변토지의 현황은 전, 답, 잡종지, 염전 등으로 구성되어 있다. 피청구인이 경지정리된 농지로 제시한 ○○동 ◁-1번지, ◁-2번지, ◁-3번지, ○○-3번지의 토지 중 ○○동 ◁-2번지, ◁-3번지, ○○-3번지는 2011. 5. 18. △△로 도로부지로 수용되어 본번지에서 분할된 자투리땅이며, 그마저도 △△로(왕복6차선, 도로폭 30m)에 의하여 단절된 토지로 존재하고 있다. 이러한 본번지에서 도로로 수용되지 않고 분할된 일부 자투리땅인 단절된 토지에 대해서까지 우량농지로서 보전의 필요가 있다라고 판단하는 것은 전형적인 탁상행정이며 개발제한구역내 행위허가에 관한 법리오해이고 과도한 재량권의 남용이라 할 것이다. 나) ◇◇◇◇고속도로변에 위치함으로써 내외국인 공항이용자들의 미관저해, 국가 이미지를 훼손한다는 피청구인의 주장과 관련하여, 이 사건 적치장은 ◇◇◇◇고속도로 직하부에 위치하나 도로가 5m이상 상부에 위치하고 있어 차량이용자들이 특별히 관찰하려고 갓길에 차를 멈추고 비상등을 켠 채 차 밖으로 나와 조망하지 않는 이상 전혀 조망이 될 수 없다. 10) 피청구인은 아직 발생하지 않은 상황에 대한 예측을 이유로 한 이 사건 처분은 부당하다. 가) 피청구인은 ▷▷생태공원 주진입로 좌우로 이 사건 토지와 동일한 조건의 30여개 필지의 잡종지가 위치하고 있으며, 이 모든 필지에 물건 적치를 위한 행위허가 시 탐방객들에게 상당한 실망감과 자연경관 훼손 등의 문제가 발생한다고 주장하고 있다. 나) ▷▷ 생태공원 주진입로 좌우로 잡종지가 있음은 사실이나 잡종지 필지마다 ① 제각기 특성(모양, 크기 등이 다름)이 있고, ② 각 잡종지로의 진출입방법이 다를뿐 아니라, ③ ▷▷생태공원 주진입로와의 거리등이 차이가 있으며, ④ 주진입로나 ▷▷생태공원 시설물에서 직접 조망이 가능한지 여부 등이 모두 다르기 때문에 청구인의 이 사건 토지와 동일한 조건을 가진 잡종지는 없다. 더구나 ▷▷생태공원 진입로 주변 약 30여개 필지의 잡종지가 모두 적치물 행위허가를 받을 경우에 대한 우려는 ‘아직 발생하지 않은 상황에 대한 예측’에 불과하며, 예측가능성 만으로 불허가 사유가 되어서는 아니될 것이다. 설령, 이 사건 토지의 주변 잡종지 소유자들의 물건적치 허가신청이 이어진다면 각 사안별로 판단이 이루어 져야 할 사항이다. 즉, 피청구인이 우려하는 것처럼 ▷▷생태공원 주진입로 주변 모든 잡종지의 소유자가 물건적치를 위한 행위허가를 신청할 지도 의문이거니와 설사 신청하였다고 하여 피청구인이 모든 잡종지에 대하여 허가해 줄 이유도 없고 허가해 줄 수도 없는 것이다. 11) 피청구인의 재량권 남용에 대하여 정리해 보면 아래와 같다. 가) 피청구인은 이 사건 토지에 대한 적치허가는 피청구인의 자유재량행위로서 관계 법규에서 정한 제한사유 외에 공익상의 사유를 들어 처분할 수 있다고 주장하고 있다. 나) 물건적치를 위한 행위허가는 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등을 위한 행위허가의 법적성질과 똑같이 취급할 수는 없을 것이다. (1) 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등은 토지의 현상을 영구적으로 변경하는 것이기 때문에 그 행위허가를 함에 있어서 엄격한 허가기준이 적용되고 공익적 목적으로 재량권을 행사할 수 있을 것이다. (2) 그러나 물건적치를 위한 행위는 토지의 현상을 영구히 변경하는 것이 아니고, 단순히 그 토지위에 물건을 적치하는 것일뿐, 특별한 공익적 목적이 대두된다면 언제라도 원상복구가 가능하다. (3) 따라서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 허가기준에 비하여 물건적치를 위한 행위허가 기준은 상대적으로 완화되어 있다. 다) 위에서 살펴본 바와 같이 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등의 행위허가가 자유재량행위라면 물건적치를 위한 행위허가는 특별한 공익목적이 아니라면 이를 거부할 수 없는 기속재량행위에 해당한다고 보아야 할 것이고, 이 사건 토지상에 물건적치를 불허할 만한 특별한 공익적 목적을 발견하기도 어렵다. 라) 결론적으로 이 사건 토지에 대한 물건적치허가는 개발행위허가운영지침과 ○○시 도시계획조례에서 정한 물건적치 허가기준에 저촉되지 않을 뿐만 아니라 그 허가를 거부할 만한 특별한 공익목적을 피청구인은 제시하지 못하기 때문에, 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 12) 결론 가) 주식회사 ○○(구 ○○○○ 주식회사)은 염전 주변 잡종지를 2006년에 주변 농지의 4~5배의 가격으로 농민들에게 팔았고, 2008년에는 피청구인이 염전 중 일부를 성담으로부터 매입하여 ▷▷생태공원을 조성하기 시작하였으며, 성담은 매매대금으로 염전 중 일부에 ●●●● 골프장을 조성하였다. 나) 이 사건 토지는 1967년부터 현재에 이르기까지 지목이 잡종지이며, 소위 고시 이전 잡종지이다.(1976. 12. 4. 건설부 고시 제192호로 개발제한구역으로 지정됨) 참고로 개발제한구역법 시행령 [별표1] 어목의 물건의 적치장 내 통로 규정을 보면 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 잡종지인 경우에는 물건의 적치에 그치는 것이 아니라 통로 포장까지 허용하는 것으로 개정(별표1 2018. 12. 4. 개정)된 것을 볼 때 행정상 개발제한구역 지정 이전과 이후의 잡종지에 대하여 차별화해서 관리하고 있음을 알 수 있다. 다) 이 사건 토지는 ◇◇◇◇고속도로(높이 5m, 너비 35m)로 인해 1차로 차단되고, 18홀이나 되는 ●●●● 골프장으로 인해서 2차로 차단되며, 100여필지의 농지들로 인해 3차에 걸쳐 ▷▷생태공원과 차단·격리됨으로써 ▷▷생태공원의 주진입로, 공원초입, 생태공원 주 시설물들 어디에서도 조망되지도 않고 환경적으로도 차단되어 있다. 라) 또한 2016. 8. 30. 신설도로가 개통되어 ▷▷생태공원의 주 진입로를 이용하지 않게 됨에 따라 탐방객들의 교통안전에 전혀 영향을 미치지 않게 되었고, 기존 농로를 이용하지 않게 됨에 따라 주변 농지의 영농활동에도 전혀 제약을 주지 않게 되었다. 마) 따라서 이런 중대한 사정변경을 고려하지 아니한 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이며, 피청구인의 이 사건 처분은 사실의 오인, 과학적인 근거가 없는 추상적인 주장에 따른 재량권 남용 소지가 있고, 청구인의 정당한 재산권 행사를 할 수 없도록 하는 위법·부당한 처분임으로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2019. 4. 17. 이 사건 토지인 잡종지 상에 건축자재, 컨테이너 등의 물건 적치를 목적으로 이 사건 신청을 하였으나, 청구인은 이미 피청구인을 상대로 이 사건 토지 상 행위허가(물건의 적치) 반려처분에 대한 행정소송[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]을 진행하여 패소한 이력이 있고, 이 사건 인근 필지들에서도 피청구인이 승소한 유사 소송사례[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]가 있어 충분히 검토된바, 2) 청구인이 이 사건 신청을 한 지역은 개발제한구역으로서 개발제한구역의 지정목적은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하고 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는데 있고, 인근에 ◇◇◇◇고속도로와 △△로가 교차하고 있으며, ▷▷생태공원을 출입하는 초입으로서 많은 공원탐방객이 방문하고 주변에 우량농지가 있는 곳으로 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면에서의 보전 필요성에 따라 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 3) 청구인 주장의 부당성 가) 사실 오인에 의하여 이 사건 처분을 하였다는 청구인의 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 토지는 ◇◇◇◇고속도로와 인접하여 있으나, 그 위치가 직하부에 있어 직접 조망이 되지 않기에 불허가 사유가 될 수 없으며, △△로와는 700m 이상 이격되어 있어서 인접하다는 것도 사실과 다르다고 주장하고 있지만, 이 사건 토지는 ◇◇◇◇고속도로의 법면을 사이에 두고 약 17m 이격되어 있어 ◇◇◇◇고속도로에서 직하부로 직접 조망이 가능하며, △△로와는 700m 이상 이격이 아닌 실제 이격거리는 약 115m로 △△로에서도 충분히 직접 조망이 가능하다. (2) 청구인은 이 사건 토지는 생태공원 출입 초입과는 500m 이상 떨어져 있고 탐방객 통로와는 아무런 상관이 없는 장소에 위치하고 있으며, 탐방객들의 경관을 해치지 않는다고 주장하지만, 이 사건 토지 옆을 통과하는 ◇◇◇◇고속도로는 ○○국제공항을 연결하는 고속도로로서 도로가 높아 주변의 경관이 한눈에 보이며, 인공시설물인 가설울타리가 눈에 띄게 되며, 가설울타리 내 적치물 또한 한눈에 보여 내·외국인 공항 이용자들의 미관저해 및 건설자재 등 물건의 적치로 인한 국가이미지가 훼손될 것이 자명할 것이다. 또한, ▷▷생태공원 탐방객들도 신설된 △△로에서 충분히 직접 조망이 가능함에 따라 탐방객들의 경관을 해치지 않는다는 것은 청구인의 자의적 판단일 뿐이다. (3) 청구인은 이 사건 토지의 주변 토지는 도시지역, 자연녹지지역으로 지정되어 있을 뿐 농업진흥지역으로는 지정되지 않아 우량농지에 해당되지 않는다고 주장하고 있으나, 피청구인의 이 사건 토지 주변에 우량농지가 있다는 의미는 개발제한구역법 시행규칙 제6조 제2호에 의한 ‘우량농지(경지정리·수리시설 등 농업생신기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)’를 의미하는 것으로 현장위치도에서도 볼 수 있듯이 인근에 경지정리 및 수리시설이 정비된 농지가 있음을 의미한다. 나) △△로의 개통 및 진입도로의 신설이라는 중대한 사정변경이 있다는 청구인의 주장에 대하여 (1) 2016. 8. 31. △△로의 신설 개통으로 이 사건 토지 진입로와 ▷▷생태 공원 진입로가 상호 분리하게 되어 탐방객들의 교통안전문제가 완전 해소되었으며, 모든 차량이 신설된 도로(△△로)를 통하여 이 사건 토지에 진출입할 수 있게 되었다는 청구인의 주장에 대하여 검토한바, △△로를 통하여 이 사건 토지에 진출입 할 수 있게 되었다는 주장은 사실이다. (2) 그러나 이 사건 토지로의 진출입 방법은 청구인의 주장대로 아래 지도상 ○○교차로에서 ◆◆방향으로 △△로를 통해 ⑤→⑥→⑦→⑧→⑨번으로 진입하는 방법도 있지만, 피청구인이 제시한 지도상의 ②번과 같이 ▲▲1교차로에서 ▷▷생태공원 주진출입로를 이용해 ▷▷생태공원 입구에서 유턴 후 우회전하여 진입할 수도 있고, ③번과 같이 ◆◆에서 ■■동 방향 △△로를 통해 ▷▷생태공원에서 유턴 후 우회전하여 이 사건 토지로의 진출입이 가능하다. 따라서 이 사건 토지로의 진출입은 여러 가지 방법이 있어 △△로의 신설 개통으로 이 사건 토지 진입로와 ▷▷생태공원 진입로가 상호 분리하게 되어 탐방객들의 교통안전문제가 완전 해소되었다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. (3) 신설된 도로를 통해 진출입하는 경우 이 사건 토지에 이르는 모든 도로들은 도로폭이 4m에 이르러 화물차량의 통행에 전혀 문제가 없으며, 인접한 토지들을 이용하기 위한 차량들과도 충분히 교행이 가능하다는 청구인의 주장에 대하여 검토한 바, 피청구인은 이 사건 처분 시 도로폭이 좁다는 사유를 청구인에게 제시한 사실이 없으며, 다만 ▷▷생태공원 주진출입로를 통해 이 사건 토지로의 진출입 시 이용하게 되는 위 피청구인이 제시한 지도상 2-1번 도로는 폭 2.7m 정도의 협소한 농로로 물건적치를 위한 행위허가 시에는 대형 화물차량이 통행하게 될 것이며, 이에 따른 소음과 분진, 농로의 파손과 주변 농작물의 피해발생은 간과할 수 없는 명확한 사실일 것이다. 다) 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면의 보전 필요성이 객관적 근거 없는 일방적, 추상적인 주장이라는 청구인의 주장에 대하여 (1) 경기도 유일의 내만갯벌을 가지고 있는 ▷▷생태공원은 2008년부터 현재까지 ○○시에서 총사업비 700억 원을 투입하여 도시민의 쉼터로 조성하고 있으며, 이러한 노력으로 매년 열리는 ○○▷▷축제는 경기도 10대 대표축제로 선정(2008년)되었다. (2) 이런 ▷▷생태공원의 진출입로 양편에는 이 사건토지와 동일한 조건의 약 30여개 필지 63,000㎡의 잡종지가 위치하고 있음에 따라 이 모든 필지에 물건적치를 위한 행위허가 시 청구인의 주장과 달리 탐방객들이 공원에 진입하기도 전에 길게 펼쳐진 고속도로를 배경으로 좌우에 어지럽게 펼쳐진 물건적치 현장을 보게 되어 상당한 실망감을 가지게 될 것이며, 자연경관 또한 심각하게 훼손하게 될 것은 자명한 일이다. (3) 또한 ▷▷생태공원은 경기도 10대 대표축제 지정 이후 방문객이 꾸준히 증가하고 있는바, 이 사건 토지상 물건적치를 위한 행위허가 시 현재에도 대형 화물차량 등이 ▷▷생태공원의 주진출입로를 이용할 수 있음에 따라 탐방객과의 교통 동선이 겹칠 수 밖에 없고, 내만갯벌과 습지보호구역이 인접해 있는 청정구역이 인근에 있고 경지정리 된 우량 농지가 인접한 곳으로 개발제한구역의 지정목적에 따라 보호하고 보전해야 하는 자연자원으로서 도시민의 건전한 생활환경이 확보되어야 할 것이다. 4) 가) 개발제한구역법 제1조에 의하면 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 목적으로 지정되었으며, 같은 법 제2조 제1항에 의하면 국가 및 지방자치단체는 개발제한구역을 그 지정목적이 달성되도록 성실히 관리하도록 책임을 부여하고 있고, 개발제한구역의 지정목적을 달성하고 성실한 관리를 위하여 같은 법 제12조 제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등의 개발행위를 할 수 없도록 금지하고 다만, 단서에서 정하는 행위에 한해 시장·군수·구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있도록 규정하고 있다. 나) 이러한 허가는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등이 법령상 금지되어 있으나 예외적인 경우에만 이러한 금지를 해제하여 당해 행위를 적법하게 할 수 있게 하고 있으므로 법령상 허가라고 되어 있으나, 이는 강학상 예외적 승인 또는 예외적 허가라고 할 수 있는 것으로서 이러한 예외적 승인은 억제적·절대적 금지를 예외적인 경우에 해제하는 것으로서 이로부터 누릴 수 있는 이익은 자연적 자유나 기본권의 성질을 갖는 것이 아니라 법적용의 면제로부터 결과적으로 누리는 반사적 이익에 불과하여 관계법류에서 정하는 제한사유 이외의 사유, 예컨대 공익상의 사유를 들어 허가를 거부할 수 있는 자유재량행위이므로 개발제한구역에서의 허가는 허가권자가 개발제한구역법 제1조에서 정한 개발제한구역의 지정목적에 적합한지 여부 등을 종합적으로 판단하여 허가여부를 결정할 수 있다. 5) 청구인의 주장에 대한 답변 가) (1) 청구인은 종전의 진입로에서 총거리가 2.4km라고 주장하고 있으나, 이 사건 토지로의 진입로는 피청구인이 기 제출한 진출입로 현황(을 제5호증)을 보면 ○○교차로 상 ①과 ▲▲1교차로상 ②와 ▼▼동(◆◆시) 방향에서의 ③등이 있음에도 청구인은 종전의 진입로(갑7호증의 1, 2) 상의 시작점이 왜 거기여야만 하는지에 대한 명확한 근거는 제시하지 아니한 채 단순 거리비교만을 위한 시작점을 정한 후 그 거리가 멀기 때문에 ▷▷생태공원 주진입로를 이용할 이유가 없다고 주장하고 있다. (2) 이와 반대로 이 사건 토지에서 외부로의 출입로 현황(을 제8호증)을 보면 이 사건 토지에서 ▼▼동(◆◆시) 방향으로 가려면 ⑤→⑤-1로 가는 방법과 ⑥, ⑦→⑧→⑨→⑨-1로 가는 방법이 있고, □□동 방향이면 ⑥, ⑦→⑧→⑧-1로 가고, ○○동 방향이면 ⑥, ⑦→⑧→⑧-2로 가고, 시청방향이면 ⑥, ⑦→⑧→⑧-3으로 가는 방법이 있음에 따라 이 사건 토지에서 ▼▼동(◆◆시) 방향을 제외한 □□동 방향, ○○동 방향과 시청방향으로 나가야 할 경우에도 ▷▷생태공원 주진입로를 이용하지 않고, 시간도 많이 걸리고 먼 거리를 돌아가야만 하는 신설된 진입로만을 이용(⑤→⑤-1) 할 것이라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. (3) 또한 청구인은 신설된 진입로의 모든 도로의 폭이 5m 이상이고 포장되어 있어 양방향으로 차량 교행이 수월하다는 주장을 하고 있으나, 이 사건 토지 주변 지점별 현황(을 제9호증) 중 현장사진 ㉰, ㉶, ㉷를 보면 신설된 진입로 총거리 약 555m 중 약 140m 정도는 그 폭이 5m 이하이고 비포장 상태이며, 교행도 불가한 상태임을 알 수 있다. 나) (1) 피청구인은 기 제출한 답변서에서 이 사건 토지 주변 농지가 농업진흥지역으로 지정된 우량농지라 주장한 바가 없으며, 개발제한구역법 시행규칙 제6조 제2호에 의한 ‘우량농지(경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)’를 의미하는 것으로 인근에 경지정리 및 수리시설이 정비된 농지가 있음을 설명한 사항이다. 일례로 이 사건 토지 주변 농지 중 ○○동 ◁-1, ◁-2, ◁-3, ○○-3번지는 ○○동 뒷방죽들에 포함된 토지로서 1977. 2. 3. 일괄 구획정리(경지정리)가 완료되어 그간 지속적으로 경작이 이루어졌으며, 현재는 △△로 신설로 인해 뒷방죽들에서 분리되어 단절된 토지로 존치하고 있는 상황임을 그 근거로 제시하고자 한다. (2) 또한, 이 사건 토지 주변 지점별 현황(을 제9호증)상 ㉮(원경), ㉯(근경)에 대한 현장사진을 보면 현재는 수풀이 우거져 토지 경계에 대한 식별이 쉽지 않은 것은 사실이나, ◇◇◇◇고속도로 상에서 이 사건 토지를 충분히 조망할 수 있으며, 향후 물건적치나 토지 경계부에 휀스를 설치하게 될 경우에는 더더욱 쉽게 조망할 수 있게 될 것이다. 다) 청구인은 이 사건 토지 주변 약30여개 필지 잡종지상의 물건적치허가에 대한 우려는 아직 발생하지 않은 상황에 대한 예측에 불과하다고 주장하고 있으나, 그간 이 사건 토지 주변 잡종지 행위허가 불허가 관련 행정소송 현황을 보면 아래 그림과 같고, 그 위치가 ○○동 ○○○-11, 12, 13, 14, 15, 17, 18번지로 이 사건 토지와 연속적으로 연접해 있는바, 이 사건 토지상 물건적치를 위한 행위허가 처리 시에는 위와 같은 행정소송 해당 토지의 소유자들 또한 물건적치를 위한 행위허가를 신청하게 될 것임이 분명하기 때문이다. 라) 청구인은 특별한 공익적 목적도 제시하지 못한 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법·부당한 처분이라 주장하고 있으나, 피청구인이 이미 기술한 ▷▷생태공원의 조성목적 및 현재의 이용현황, ○○갯벌과 습지보호지역 지정 등 쾌적한 환경제공 및 자연경관의 보전 등 공익적 측면의 보전필요성이 충분함을 설명하였음에도 특별한 공익적 측면을 제시하지 못하고 있다는 청구인의 주장은 받아 들일 수 없다. 마) 따라서, ‘개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 물건의 적치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 물건의 적치 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다’(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결)는 판시에 따라 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10., 2019. 8. 6.> 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 【개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법】2018.12.18. 시행 [법률 제15990호] 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다. ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 【개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】2018.12.4. 시행 [대통령령 제29331호] 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012. 5. 14., 2013. 10. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028335"></img> 【개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】2017.7.11. 시행 [국토교통부령 제433호] 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 영 별표 1 제5호다목다) 및 라목다)에 따라 개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설(이하 이 조에서 "주택등"이라 한다)을 신축할 수 있는 토지의 입지기준은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 7., 2012. 5. 21., 2015. 2. 5., 2015. 4. 1.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 토지일 것 가. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 지역 나. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구와 인접한 시ㆍ군ㆍ구(인접한 읍ㆍ면ㆍ동으로 한정한다)의 지역으로서 해당 인접 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 주택등을 신축하기로 협의한 지역 2. 우량농지(경지정리ㆍ수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)가 아닐 것 【개발행위허가 운영지침】시행 2018. 12. 21., [국토교통부 훈령 제1129호] 제7절 물건적치 3-7-1 입지기준 (1) 관련 법규상 제한사항이 없는 지역 (2) 자연 생태계가 우수한 지역이 아닌 지역 (3) 당해 행위로 인하여 위해발생, 주변환경오염 및 경관훼손 등의 우려가 없고, 당해 물건을 쉽게 옮길 수 있는 경우로서 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것 (4) 입목의 벌채가 수반되지 아니할 것 (5) 해당 산지표고의 100분의 50 미만에 위치한 지역을 원칙으로 하되, 안전, 경관 및 환경에 문제가 없다고 판단되는 경우에는 그러하지 아니하다. 3-7-2 환경 및 경관기준 (1) 적치물이 주변경관에 영향을 미칠 수 있는지를 검토하고, 특히 허가신청대상지가 문화재 등 경관상 인근 주요 시설물에 영향을 미치지 않도록 한다. (2) 적치물의 높이는 10m이하가 되도록 하되, 허가권자가 판단하여 안전·경관·환경에 문제가 없는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 물건적치로 인하여 악취, 토질 및 수질오염, 홍수 등 자연재해로 인한 적치물 유실, 주변지역의 환경오염 등의 발생 우려가 있는지를 검토한다. (4) 주요 간선도로변과 인접하고 있는 곳에서 물건적치를 하고자 하는 경우에는 도로변에서 시각적 차폐 및 경관문제로 인한 영향이 최소화 되도록 완충공간(녹지대 등)을 조성한다. 3-7-3. 방재기준 (1) 물건적치로 인한 적치대상물의 유실 및 추락 등 위험의 발생가능성이 있는지를 검토한다. (2) 자연재해 발생시 적치물이 주변지역에 피해가 발생되지 않도록 안전조치를 취하도록 한다. (3) 폭 8m이상의 도로 또는 철도부지와 접하고 있는 지역에 물건을 적치를 하고자 하는 경우에는 적치물은 도로로부터 적치물의 높이에 5m를 더한 거리를 이격하는 등 충분한 안전조치를 취하도록 한다. 【○○시 도시계획 조례】시행 2019. 4. 30. [경기도○○시조례 제1811호] 제20조(물건을 쌓아놓는 행위의 허가기준) 영 제56조제1항 별표 1의 2제2호마목에 따라 물건을 쌓아놓는 행위에 대한 허가기준은 다음 각 호와 같다. 1. 물건을 쌓아놓는 행위로 소음·악취 등의 피해가 발생하지 아니할 것 2. 물건을 쌓아놓는 행위로 통로차폐, 미관의 훼손 등이 발생하지 아니할 것 3. 물건을 쌓아놓는 행위로 대기·수질·토질 등의 오염이 발생하지 아니할 것 4. 보호수의 보전에 필요한 지역이 아닐 것 5. 공원·개발제한구역 등에 인접한 지역으로서 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 지역이 아닐 것 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지 외 1필지의 토지소유자다. 나) 청구인은 2019. 4. 17. 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였고, 같은 해 4. 30. 피청구인은 아래의 반려사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028337"></img> 다) 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건 신청지에 대해‘개발제한구역내 행위허가(물건의 적치) 신청 반려처분’ 행정소송을 제기하여 패소한 사실이 있다. ※ ◀◀지법 2016. 9. 2. 선고 2015구합○○○○ 판결, 서울고등법원 2017. 5. 17. 선고 2016누○○○○○ 판결, 대법원 2017.10.12. 선고 2017두○○○○○판결 라) 2012. 2. 17. 국토해양부는 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-10번지 일원 약 0.71㎢(약 21만평)를 국토해양부 습지보호지역 제○○호로 지정·고시 하였다. 2)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조는 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고, 제2조 제1항은 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 일정한 요건을 갖춘 행위에 대해 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 3) 이 사건 신청지는 개발제한구역 내 자연녹지지역으로 북쪽으로는 ◇◇◇◇고속도로와 골프장 및 ▷▷생태공원이 있고, 남쪽으로는 농경지들이 있다. 이 사건 신청지 인근 ○○시 ○○동 ○○○-10 일원에 위치한 0.71㎢규모의 ○○갯벌은 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생동식물이 서식하고 도래하는 지역이자, 특이한 경관적·지형적 또는 지질학적 가치를 지닌 지역으로서 2012. 2. 17. 습지보전법 제8조에 따라 습지보호지역으로 지정·고시되었다. 그리고 ○○갯벌에 설치된 ▷▷생태공원은 자연친화적인 공원으로서 여러 염생식물과 어류와 조류, 양서류 등이 살고 있고, 모새달 군락지가 전역에 고르게 퍼져 있으며, 옛 염전의 시설물이 보존되어 있어서 매년 수만 명이 참가하는 ▷▷ 축제가 열리고 있다. 청구인은 ◀◀지방법원 2015구합○○○○호로 피청구인을 상대로 이 사건 토지에 이 사건 신청과 동일한 행위허가 신청에 대한 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기 하였다. 위 사건에서 ‘이 사건 신청지에 물건의 적치가 허가된다면 한해 수만 명 이상에 달하는 ▷▷생태공원의 탐방객들이 희귀한 자연경관과 야생 동·식물을 탐방하기 위하여 위 공원으로 진입하면서 이 사건 각 토지에 적치된 물건을 접하게 되어 탐방객들의 쾌적한 관람과 주변 환경을 저해하게 될 것이고, 이러한 결과는 이 사건 신청지에 인공적인 차폐시설을 설치한다고 하더라도 마찬가지일 것으로 보이며, 이 사건 신청지에 진출입한 대형 운반차량과 위 주진입로를 통하여 ▷▷생태공원에 진입하는 탐방객들이 겹치게 되어 도보로 이동하는 탐방객들의 교통안전도 위협받게 되며, 대형 운반차량의 통행 시 이 사건 각 토지와 ▷▷생태공원 주진입로 사이에 설치된 농로가 파손되거나 농업인의 영농행위에 제약이 초래될 것으로 보이고, 이 사건 각 토지에 대한 물건의 적치의 허가 여부가 ▷▷생태공원 탐방객들의 쾌적한 관람환경과 자연경관의 보전 등과 밀접하게 연관되어 있다’는 이유로 패소하였고, 위 사건의 항소심(서울고등법원 2016누○○○○○) 및 상고심(2017두○○○○○)에서도 역시 패소하였다. 위 판결이 확정된 후 △△로가 신설 개통되어 사정변경이 발생한 사실은 인정된다. 그러나 △△로의 신설개통으로 이를 이용해 이 사건 신청지로의 진출입에 있어 ▷▷생태공원의 진입로를 이용하지 않고도 진입하는 방법이 새로이 추가된 것은 사실이나, 이 사건 신청지에 드나드는 대형 운반차량이 여전히 기존의 경로로 진출입하는 것을 배제할 수 없고, 이러한 경우 도보로 이동하는 탐방객들의 교통안전도 위협받게 되며, 대형 운반차량의 통행 시 이 사건 각 토지와 ▷▷생태공원 주진입로 사이에 설치된 농로가 파손되거나 농업인의 영농행위에 제약이 초래될 수 있다는 문제가 완전히 해소되었다고 보기 어렵다. 더욱이 확정된 위 행정소송의 판결에서는 단순히 이 사건 토지와 ▷▷ 생태공원의 진입로가 동일하다는 점에서 비롯된 부분 뿐만아니라 희귀한 자연경관과 야생 동·식물이 존재하는 ▷▷생태공원과 인근의 농경지 등 이 사건 신청지 인근의 자연환경과 이 사건 신청지에 대한 물건의 적치의 허가 여부가 밀접하게 연관되어 있다는 것을 이유로 하고 있는데, 이 점에 관해서는 사정변경이 발생하였다는 주장, 소명이 없다. 위의 사정에, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경 확보를 목적으로 하는 개발제한구역 지정 및 관리에 관한 특별조치법의 취지를 더하여 보면, 이 사건 처분이 사실오인의 위법이 있다거나, 청구인의 재산권을 과도하게 침해한다거나 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) ◀◀지법 2016. 9. 2. 선고 2015구합○○○○ 판결, 서울고등법원 2017. 5. 17. 선고 2016누○○○○○ 판결, 대법원 2017.10.12. 선고 2017두○○○○○ 판결 2) ○○시 ○○동 ○○○-17(1,653㎡), ○○○-11(4,691㎡), ○○○-13(3,235㎡) 잡종지에 신청한 개발제한구역내 행위허가 반려처분 취소(◀◀지법 2016. 8. 23. 선고 2015구합○○○○○판결), ○○시 ○○동 ○○○-12 잡종지(1,653㎡)에 신청한 개발제한구역내 행위허가 반려처분 사건(◀◀지법 2016. 9. 1. 선고 2015구합○○○○ 판결)