개발제한구역내 행위허가신청 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(대, 199㎡)(이하‘이 사건 부지’라 한다) 및 그 지상 건축물(단독주택, 건축면적 99.36㎡, 연면적 198.72㎡)(이하‘이 사건 주택’이라 한다)의 소유자로, 2014. 11. 17. 이 사건 주택을 일반음식점(제2종 근린생활시설)으로 변경하기 위하여 용도변경 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 부지가 「수도법」에 따른 상수원보호구역으로써, 상수원보호구역 지정 이전부터 거주하는 원거주민에 한하여 주택을 일반음식점으로 용도 변경할 수 있다는 이유로 「상수원 관리규칙」 제15조에 의거 불가처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1969. 5월경 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지를 취득한 후 2014. 12월 현재까지 거주하고 있으며, 초기에는 낙농업(목장)업을 하다가 현재는 일반음식점을 운영하고 있다. 참고로 이 사건 부지 일원은 1971. 6. 10. 수도법에 따라 상수원보호구역으로 지정되었고 1971. 12월에는 건설부 고시 제1971-○○호로 개발제한구역으로 고시되었다. 2) 청구인은 처음에 낙농업을 하다가 상수원 및 자연환경을 보호하자는 피청구인의 권유에 따라 2000년경 낙농업을 접고 이 사건 주택에서 현재 일반음식점을 운영하고 있으나, 주택에서 일반음식점을 운영한다는 이유로 피청구인으로부터 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항 및 같은 법 제30조제1항에 따라 이행강제금 부과처분과 식품위생법 위반으로 수차례 고발을 당해 오다가, 2014. 10월경 이 사건 부지 일원이 「상수원 관리규칙」에 따른 환경정비구역으로 지정되면서 행위제한이 완화되어 원거주민에 대해서는 일정규모의 범위 내에서 주택을 일반음식점으로 용도변경이 가능하다고 들어 2014. 11. 17. 피청구인에게 행위허가신청(단독주택 → 일반음식점)을 하였으나 피청구인은 청구인이 원거주민에 해당하지 않는다며 불허가 처분을 하였다. 3) 그러나 피청구인이 1974. 10. 31. 청구인에게 이 사건 부지상 주택과 축사 건축허가를 한 사실이 있는 바, 이는 청구인이 원거주민이라는 사실을 인정한 것이고 건축물대장에도 같은 내용이 적시되어 있다. 또한 청구인이 1969년부터 이 사건 주택에 거주하고 있음을 인근 거주자인 ○○○(○○동 ○○○번지)과 ○○○(○○○로 ○○○번지)가 확인해 주었으며, 1969년부터 청구인이 축산업을 영위하였음을 수의사 ○○○도 확인해 주었다. 그리고 1973~4년경 이 사건 부지 내에서 촬영한 청구인의 장남 ○○○의 사진에 젖소가 같이 보이는 바, 이는 청구인이 1970년대까지 원거주민만이 할 수 있는 축산업에 종사하였다는 사실을 증명하는 것이다. 나아가 피청구인이 발급한 건축물대장에도 1974. 12. 23. 시멘블록조 스레이트 구조에 용도가 축사인 건물을 1974. 10 .21. 건축허가 하여 동년 12. 23. 준공되었다고 명기하고 있으므로 청구인이 1974. 6. 10. 이전부터 거주하였음이 분명하다. 4) 위에서 본 바와 같이 ○○동 ○○○-○번지는 1971년부터 개발제한구역 및 상수원보호구역으로 지정되어 그 이후부터는 축산업을 할 수 없었다고 보아야 하므로, 청구인이 축산업에 종사하였다는 사실만으로도 상수원보호구역 지정 이전부터 거주하던 원거주민임이 입증된다 할 것이고, 또한 원거주민이 아니면 주택과 축사의 건축허가도 불가하였을 것이다. 따라서 청구인이 원거주민임을 증명할 수 있는 직·간접적 자료가 있음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 1974. 10. 31. 이 사건 부지상 주택과 축사에 대하여 건축허가를 할 당시 도시계획법(1973.1.31. 시행) 제21조, 같은 법 시행령 제20조(1973.7.18. 시행), 같은 법 시행규칙 제2조의 2(1974.8.17. 시행)를 보면 개발제한구역내 건축허가 조건에 거주지 제한을 두는 규정이 없다. 따라서 청구인이 이 사건 부지에 주택과 축사 건축허가를 받았다 하더라도 이 사실이 청구인이 원거주민에 해당한다는 증거가 되지는 못한다. 2) 또한 가옥대장에 1974.10.16. 건축허가를 받아 1974.12.23. 준공되었다고 기재되어 있는 바, 이는 청구인의 주민등록표에 기재된 전출입 날짜인 1974.10.30.과 시기가 부합하므로 이는 청구인이 이 시기에 전입하였다는 증거이다. 3) 청구인은 인근의 주민들이 청구인의 축산업 종사 사실을 증명하고 있다고 주장하나, 1974.10.31. 건축허가 당시에는 수도법 제3조(1966.8.3. 시행) 및 같은 법 시행령 제5조에 상수원보호구역 내 주택 및 축사허가에 대하여 원거주민에 한하여 허가한다는 조항이 없었으므로, 청구인에 대한 주택 및 축사허가 사실만으로 청구인이 원거주민에 해당한다고 볼 수 없다. 4) ‘원거주민’의 정의는 2002.12.2. 상수원관리규칙 개정을 통해 처음 도입된 것으로 1974.10.31. 건축허가 당시 원거주민임이 입증되어 주택과 축사에 대한 건축을 허가한 것은 아니다. 5) 청구인이 1974년 무렵 축산업에 종사한 사실은 맞다고 할지라도 실제 동네주민들 중 일부는 사실 확인서를 제출하지는 못하지만 청구인이 1974년 무렵에 상수원보호구역 내로 들어왔다는 사실을 진술하는 주민들도 있고, 또한 1971.6.10. 상수원보호구역 지정 당시 청구인이 토지만 매수한 상태에서 건축물도 없이 거주하였다고 볼 수는 없으며 청구인이 토지매입 후 1974.10.31. 건축허가 이후에 거주한 사실이 주민등록표에 정확히 명시되어 있다. 6) 「상수원 관리규칙」 제2조에 따르면 원거주민이란 보호구역 지정 이전부터 그 구역에 계속 거주하여 온 자를 말한다. ○○상수원보호구역은 1971.6.10. 지정되었으며 이 사건 부지 일원은 2014.4.16. 경기도 공고 제2014-○○○호로 환경정비구역으로 지정되었다. 그리고 환경정비구역에서는 「상수원 관리규칙」 제15조 규정에 따라 원거주민에 대하여 100㎡이하의 음식점 용도변경이 가능한데, 청구인의 경우 주민등록표상 1974.10.30. ○○동 ○○○-○번지로 전입한 사실이 명백하므로 청구인은 1971.6.10. 상수원보호구역 지정 이전부터 거주하여야 한다는‘원거주민’의 자격조건을 충족하지 못하여 불허한 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【수도법】[시행 2014.11.19.] [법률 제12844호, 2014.11.19., 타법개정] 제2조(책무) ②특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)와 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 주민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 상수원의 관리 등에 노력하여야 한다. <개정 2010.5.25., 2011.11.14.> 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2008.2.29., 2010.5.25., 2011.7.28., 2011.11.14., 2013.3.23., 2013.12.30.> 2. "상수원"이란 음용ㆍ공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설(取水施設)을 설치한 지역의 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ지하수ㆍ해수(海水) 등을 말한다. 제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 "상수원보호구역"이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다. ②환경부장관은 제1항에 따라 상수원보호구역을 지정하거나 변경하면 지체 없이 공고하여야 한다. ③제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다. <개정 2007.5.17., 2011.7.28., 2011.11.14.> 1. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제7호 및 제8호에 따른 수질오염물질ㆍ특정수질유해물질, 「유해화학물질 관리법」 제2조제8호에 따른 유해화학물질, 「농약관리법」 제2조제1호에 따른 농약, 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물, 「하수도법」 제2조제1호ㆍ제2호에 따른 오수ㆍ분뇨 또는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 가축분뇨를 사용하거나 버리는 행위 2. 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위 ④제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다. <개정 2010.5.25., 2011.7.28., 2011.11.14.> 1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거 2. 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채 3. 토지의 굴착ㆍ성토(盛土), 그 밖에 토지의 형질변경 ⑤제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2007.12.27.> 제9조(주민지원사업) ① 제8조제1항 또는 제2항에 따라 상수원보호구역을 관리하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 이 조부터 제11조까지의 규정에서 "관리청"이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 상수원보호구역에 거주하는 주민 또는 상수원보호구역에서 농림ㆍ수산업 등에 종사하는 자에 대한 지원사업(이하 "주민지원사업"이라 한다) 계획을 수립ㆍ시행할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. ②주민지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 소득증대사업 2. 복지증진사업 3. 육영사업 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업 ③주민지원사업에 관한 계획의 수립ㆍ시행절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제10조(재원 등) ① 주민지원사업에 필요한 재원은 관리청이 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 상수원보호구역의 지정으로 이익을 받는 수도사업자의 출연금 2. 차입금 3. 제1호와 제2호에 따른 자금의 운용으로 생기는 수익금 4. 지방자치단체의 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 전입금 ②제1항제1호에 따른 수도사업자는 수도사업의 판매 수입금 중 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 출연금(出捐金)으로 내야 한다. ③국가는 제1항에 따라 조성된 재원의 규모와 소요재원 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경개선특별회계에서 필요한 비용의 일부를 보조할 수 있다. ④관리청은 제1항에 따른 재원을 별도의 회계로 구분ㆍ관리하여야 한다. 제83조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2010.5.25., 2011.7.28., 2013.12.30., 2014.3.24.> 1. 제7조제3항 또는 제4항에 따른 금지 또는 제한을 위반한 자 【수도법 시행령】[시행 2014.8.7.] [대통령령 제25532호, 2014.8.6., 타법개정] 제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다. <개정 2012.1.26., 2012.5.14.> 1. 다음에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 가. 공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 나. 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 다. 상수원보호구역에 거주하는 주민이 공동으로 이용하거나 필요로 하는 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 라. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 환경부령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물이나 그 밖의 공작물의 개축ㆍ재축 마. 상수원보호구역에서 환경부령으로 정하는 부락공동시설ㆍ공익시설ㆍ공동시설 및 공공시설의 설치로 철거된 건축물이나 그 밖의 공작물의 이전 바. 빈발하는 수해 등 재해로 그 이전이 불가피한 경우의 건축물의 이전 및 고속도로ㆍ철도변의 소음권(騷音圈)에 있는 주택 등 주거환경이 심히 불량한 지역에 있는 주택의 인근 토지나 부락으로의 이전. 이 경우 이전한 후의 종전 토지는 농지나 녹지로 환원하여야 한다. 사. 상수원보호구역 지정 전부터 타인 소유의 토지에 건축되어 있는 주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축ㆍ개축할 수 없는 경우에 그 기존 주택의 철거 및 인근 부락으로의 이전 아. 취락에 있는 주택으로서 영농의 편의를 위하여 그 주택 소유자가 소유하는 농장이나 과수원으로의 주택의 이전. 이 경우 이전된 후의 종전 토지는 농지나 녹지로 환원하여야 한다. 2. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경 3. 상수원보호구역의 유지ㆍ보호에 지장이 없다고 인정되는 경우로서 상하수도시설ㆍ환경오염방지시설 또는 보호구역관리시설의 제거 4. 상수원의 보호를 위한 수원림(水源林)의 조성ㆍ관리를 위하여 필요한 나무의 재배ㆍ벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 대나무 및 입목(立木)의 벌채 5. 경지정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 토지의 형질변경행위 ②제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류ㆍ규모 등 허가에 관한 세부기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가한 경우에는 지체 없이 그 내용을 관계 수도사업자나 전용수도의 설치자에게 통보하여야 한다. <개정 2012.1.26., 2012.5.14.> 【상수원관리규칙】[시행 2014.4.30] [환경부령 제553호, 2014.4.30, 타법개정] 제1조(목적) 이 규칙은 상수원보호구역(이하 "보호구역"이라 한다)의 지정·관리와 원수(原水)의 수질검사 등에 관하여 「수도법」과 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "원거주민(原居住民)"이란 보호구역에 거주하고 있는 주민으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 가. 보호구역지정 전부터 그 구역에 계속 거주하여 온 자 나. 보호구역지정 당시 그 구역에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 3년 이내의 기간 동안 그 구역 밖에 거주한 자 다. 보호구역지정 당시 그 구역에 거주하고 있던 자로서 생업이나 그 밖의 사유로 그 구역 밖에 거주하던 중 상속으로 인하여 그 구역에 거주하고 있던 자의 가업을 승계한 자 제12조(건축물 등의 종류 및 규모) 영 제13조제1항제1호에 따른 허가할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류와 규모는 다음과 같다. <개정 2011.2.16., 2013.7.26.> 1. 공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물 가. 문화재 복원과 문화재관리용 건축물 나. 보호구역에서 발생하는 대기·수질오염을 방지하기 위한 시설과 도로·철도의 건설을 위한 터널공사의 시행에 따라 임시로 설치하는 폐수배출시설에서 발생되는 수질오염물질을 방지하기 위한 시설. 이 경우 특별한 사정이 없으면 그 방류구는 취수구의 하류쪽에 위치하도록 하여야 한다. 다. 양수시설, 취수시설, 정수시설, 그 밖의 이와 유사한 시설 라. 그 밖의 공공목적으로 보호구역에 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물이나 그 밖의 공작물 2. 생활기반시설 가. 농가주택의 신축 1) 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 지목이 대(垈)인 토지에 신축하는 경우로서 연면적 100제곱미터 이하의 농가주택(지하층이 농가용 부대창고이면 100제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다)과 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물 2) 보호구역지정 당시부터 계속하여 무주택자인 원거주민으로서 혼인으로 인하여 세대주가 된 자가 지목이 대인 토지에 농가주택을 신축하는 경우에는 연면적 132제곱미터 이하(지하층이 농가용 부대창고이면 연면적 132제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다)와 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물. 이 경우 지하층이 없는 농가주택의 신축은 연면적 154제곱미터 이하로 한다. 3) 1) 및 2)에 따른 원거주민이나 주민이 신축하려는 농가주택은 해당 원거주민이나 주민이 소유하는 농지와 같은 보호구역 또는 보호구역과 동일 생활권에 있어야 한다. 나. 주택의 증축 1) 보호구역에 거주하는 주민이 증축하는 경우로서 기존 주택의 면적을 포함하여 100제곱미터 이하(지하층이 농가용 부대창고이면 기존의 지하층 면적을 포함하여 100제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 기존 부속건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하 2) 원거주민이 주택을 증축하는 경우에는 기존 주택의 면적을 포함하여 연면적 132제곱미터 이하(지하층이 농가용 부대창고이면 기존의 지하층 면적을 포함하여 132제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다) 및 기존 부속건축물의 면적을 포함하여 연면적 66제곱미터 이하. 이 경우 지하층이 없는 주택의 증축은 기존 면적을 포함하여 연면적 154제곱미터 이하로 한다. 3. 소득기반시설：보호구역에서 농림업이나 수산업에 종사하는 자가 건축하거나 설치하는 다음 각 목의 건축물이나 그 밖의 공작물 가. 잠실(蠶室)：기존의 잠실면적을 포함하여 뽕나무밭 조성면적의 1천 분의 50 이하 나. 버섯재배사(버섯재배사)：1가구당 기존의 버섯재배사면적을 포함하여 500제곱미터 이하 다. 생산물저장창고：보호구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물의 저장에 필요한 것으로서 기존의 창고면적을 포함하여 해당 토지면적의 1천 분의 10 이하. 다만, 버섯저장창고의 경우에는 기존의 창고면적을 포함하여 토지면적의 10분의 1 이하로 하되, 50제곱미터를 초과할 수 없다. 라. 담배건조실：기존의 담배건조실의 면적을 포함하여 잎담배 재배면적의 1천 분의 10 이하 마. 퇴비사 및 발효퇴비장：1가구당 기존 면적을 포함하여 각각 50제곱미터 이하 바. 기자재보관창고：1가구당 농림업이나 수산업에 필요한 기자재의 보관을 위한 건축물로서 100제곱미터 이하. 다만, 가구별로 기자재보관창고를 설치하지 아니한 3가구 이상이 공동으로 설치하는 경우에는 200제곱미터 이하 사. 관리용 건축물：과수원, 유실수단지, 원예단지, 버섯재배사에 설치하되, 생산에 직접 제공되는 토지면적의 1천 분의 10 이하로서 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하. 다만, 버섯재배사의 경우에는 토지면적의 10분의 1 이하로 하되, 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 50제곱미터를 초과할 수 없다. 아. 온실：수경재배, 시설원예 등 작물재배를 위하여 보호구역에서 3년 이상 계속하여 거주하고 있는 자가 유리, 플라스틱 등의 재료를 사용하여 설치하는 온실로서 순환식 양액재배방식으로 작물을 재배하는 경우에만 가구당 3,000제곱미터 이하 자. 소 운동장의 비가림시설：기존 축사면적의 3배 이내 차. 곤충사육장: 1가구당 300제곱미터 이하 카. 가목부터 차목까지의 규정 외에 보호구역에 거주하거나 보호구역의 토지를 소유한 자가 농림업 등을 영위하기 위한 시설(축사는 제외한다)로서 지방자치단체(특별시·광역시와 도를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물. 이 경우 보호구역이 제26조 각 호의 어느 하나에 해당하면 관계 지방자치단체의 의견을 들어야 한다. 4. 주민공동이용시설: 보호구역에 거주하는 주민이 공동으로 이용하거나 필요로 하는 다음 각 목의 시설 가. 마을 공동으로 축조하는 농로, 제방, 사방시설 등의 시설 나. 유치원, 경로당 다. 마을회관 라. 도정공장과 방앗간(증축의 경우로 한정한다) 마. 「농업협동조합법」에 따른 농업협동조합·축산업협동조합, 「산림조합법」에 따른 산림조합, 「농업·농촌기본법」에 따른 영농조합법인·농업회사법인이 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 사무실, 공동구판장, 하치장, 창고, 농기계수리소, 유류취급시설(「석유 및 석유대체연료 사업법 시행령」에 따른 일반판매소의 시설로서 「위험물안전관리법 시행규칙」에 따른 기준에 적합한 경우로 한정한다) 바. 종교집회장(기도원은 제외한다)：기존의 건축물을 증축하려면 기존의 면적을 포함하여 연면적 300제곱미터 이하 사. 효열비(孝烈碑), 사당, 그 밖에 이와 유사한 시설 아. 그 밖에 해당 지역주민이 공동으로 필요로 하는 시설 중 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물. 이 경우 보호구역이 제26조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 관계 지방자치단체의 의견을 들어야 한다. 5. 건축물이나 그 밖의 공작물의 개축, 재축：기존의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도와 규모의 범위에서의 개축·재축 6. 건축물이나 그 밖의 공작물(이미 철거된 건축물이나 그 밖의 공작물을 포함한다. 이하 이 호에서 같다)의 이전(移轉)：다음 각 목의 시설의 설치로 인하여 철거되는 건축물이나 그 밖의 공작물을 이전하는 경우와 제14조제5항에 따른 환경정비구역(이하 "환경정비구역"이라 한다) 인근지역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 농가를 철거하여 해당 토지를 농지나 녹지로 환원하고 환경정비구역으로 이전하는 경우로서 종전의 용도와 규모의 범위에서의 이전. 다만, 철거되는 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도가 주택으로서 규모가 제2호에 따른 증축규모 이하이면 이전규모를 같은 호에 따른 증축규모까지로 한다. 가. 마을공동시설 1) 마을 공동으로 축조하는 농로, 제방, 사방시설 등의 시설 2) 마을회관, 경로당 3) 공동작업장, 공동창고 나. 공익시설·공동시설과 공공시설 1) 도로, 철도, 댐, 제방 등 2) 보건소, 경찰관서, 우체국(별정우체국을 포함한다), 읍·면·동사무소, 보건진료소 및 예비군의 운영에 필요한 건축물 7. 건축물이나 그 밖의 공작물의 옥상 등에 설치하는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행규칙」 제2조제1호에 따른 태양에너지 설비 8. 「장사 등에 관한 법률」 제17조제2호 단서에 따라 설치하거나 조성하는 봉안시설 또는 자연장지 제13조(건축물 등의 용도변경) 영 제13조제1항제2호에 따른 행위허가를 할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경의 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2011.2.16.> 1. 공장, 숙박시설, 일반음식점의 용도변경：오염물질의 발생정도가 종전보다 낮은 용도로 변경하는 경우로 한정한다. 2. 축사 또는 잠실을 농산물보관창고의 용도로 변경하는 경우 3. 기존 주택을 연면적의 50퍼센트 범위에서 이용원, 미용원, 약국, 정육점, 노유자시설 또는 방앗간의 용도로 변경하는 경우 4. 제12조제3호 가목부터 사목까지의 용도를 서로 변경하는 경우 5. 그 밖의 건축물 및 공작물의 용도변경：다음 각 목 중 각 목 내의 용도 상호 간의 변경과, 가목의 어느 하나에 정한 용도를 나목이나 다목의 어느 하나에 정한 용도로, 나목의 어느 하나에 정한 용도를 다목의 어느 하나에 정한 용도로 변경하는 경우로 한정한다. 가. 휴게음식점, 종교집회장, 독서실, 노래연습장 나. 슈퍼마켓, 일용품소매점, 이용원, 미용원, 탁구장, 당구장, 체육도장, 기원, 사무소, 금융업소, 유치원, 경로당, 표구점, 장의사 다. 마을회관, 경로당, 마을공동구판장, 창고(액체물질을 저장하는 창고는 제외한다), 대피소, 주차장 제14조(환경정비구역의 지정 등) ① 관할 시장·군수·구청장은 보호구역지정 전에 형성되어 있는 자연부락으로서 하수도의 정비 및 하수처리시설의 설치가 쉬운 보호구역의 일정 지역에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 계획(이하 "환경정비계획"이라 한다)을 세워 시행할 수 있다. 이 경우 환경정비계획에 관하여 미리 시·도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 공공하수도의 정비에 관한 사항 2. 하수종말처리시설 등 오수·폐수를 처리하기 위한 시설의 설치 및 유지관리에 관한 사항 3. 그 밖에 오염원관리에 관한 사항 ②제1항제1호에 따른 공공하수도의 정비에 관한 사항에 관하여는 「하수도법」으로 정하는 바에 따른다. ③제1항제2호에 따른 하수종말처리시설 등 오수·폐수를 처리하기 위한 시설은 「하수도법 시행규칙」 별표 1의 방류수수질기준에 맞게 처리할 수 있는 시설이어야 한다. ④관할 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 환경정비계획의 시행을 끝내면 그 계획의 시행이 끝난 지역의 지적조사서 등 관련 서류를 첨부하여 시·도지사에게 보고하여야 한다. ⑤시·도지사는 제4항에 따른 환경정비계획의 시행완료에 대하여 보고를 받으면 제1항제2호에 따른 시설에 의하여 오수 및 폐수를 처리할 수 있는 지역을 환경정비구역으로 지정할 수 있다. ⑥시·도지사는 제5항에 따라 환경정비구역을 지정하면 그 구역을 관보, 시·도공보 또는 일간신문에 공고하여야 한다. ⑦관할 시장·군수·구청장은 제6항에 따른 지정 및 공고가 있으면 일반에게 열람하게 한 후 그 공고일부터 3개월 이내에 해당구역의 토지에 대한 지적을 고시하고 열람하도록 하여야 한다. 제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정·공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다. <개정 2013.7.26.> 1. 생활기반시설의 건축 또는 설치: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물의 증축 또는 용도변경 가. 연면적 200제곱미터 이하의 주택 및 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물의 신축 나. 기존 건축물의 면적을 포함한 연면적 200제곱미터 이하의 주택 및 기존 면적을 포함한 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물의 증축. 다만, 혼인한 자녀가 분가하지 아니하고 부모와 동거하는 경우에는 주택 및 부속건축물의 기존 면적을 포함한 연면적 300제곱미터의 범위에서 주택 또는 부속건물을 증축할 수 있다. 다. 식품, 잡화, 의류, 완구, 서적, 건축자재, 의약품류 등 일용품의 소매점용도로 쓰이는 연면적 200제곱미터 이하의 건축물의 신축·증축이나 기존 공장·주택의 일용품 소매점으로의 용도변경. 다만, 증축의 경우에는 기존 건축물의 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터 이하인 경우로 한정한다. 2. 그 밖의 건축물 또는 공작물의 신축·증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경 가. 목욕장시설의 신축·증축 또는 기존공장·주택의 목욕장시설로의 용도변경. 이 경우 목욕장 시설은 지역주민을 위한 시설로 한정한다. 나. 종교집회장(기도원은 제외한다)의 신축·증축 또는 기존 공장·주택의 종교집회장으로의 용도변경 다.이용원·미용원·탁구장·체육도장·기원·사무소·사진관·표구점·독서실·장의사·당구장·마을회관·창고(이하 이 목에서 "이용원등"이라 한다)의 용도로 쓰이는 연면적 200제곱미터 이하의 건축물의 신축·증축 또는 기존 공장·주택의 이용원등으로의 용도변경. 다만, 증축의 경우에는 기존 건축물의 면적을 포함하여 연 면적 200제곱미터 이하인 경우로 한정한다. 라. 휴게음식점이나 일반음식점의 증축 또는 용도변경 1) 환경정비구역에서 기존 공장·주택의 휴게음식점 또는 일반음식점으로의 용도변경(원거주민이 용도변경을 하는 경우로 한정한다). 이 경우 휴게음식점이나 일반음식점 용도의 건축물 연면적은 100제곱미터 이하이어야 하고, 해당 환경정비구역의 휴게음식점과 일반음식점의 총 수는 다음의 범위를 초과하여서는 아니 된다. 가) 시·도지사가 해당 환경정비구역에서 발생하는 하수를 처리하는 하수종말처리시설(마을하수도를 포함한다. 이하 같다)의 방류수수질을 6개월 동안 매주 1회 측정하여 방류수수질이 「하수도법 시행규칙」 별표1 제1호의 방류수수질기준 중 특정지역기준에 적용되는 각 수질기준 항목의 50퍼센트 이하인 것으로 고시한 환경정비구역은 총 호수(戶數)의 10퍼센트 나) 하류지역에 상수원이 없으며 분류식 하수도시설을 적절하게 설치하여 하수의 전량을 하수종말처리장에 모아서 처리하는 환경정비구역은 총 호수의 20퍼센트 다) 가) 및 나) 외의 환경정비구역은 총 호수의 5퍼센트 2) 휴게음식점이나 일반음식점 용도의 건축물로서 기존 면적을 포함하여 연면적 100제곱미터 이하의 증축. 나. 판 단 1) 인정사실 토지이용계획확인서, 경기도 공고 제2014-○○호, 건축물대장, 주민등록표, 처분서, 용도변경 신청서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 일원은 1971.6.10. 상수원보호구역으로 지정되고, 1971. 12월 개발제한구역으로 지정되었으며, 2014.4.16. 환경정비구역으로 지정되었다. 나) ○○동 ○○○-○번지의 폐쇄등기부 증명서에는 1970.11.3. 매매를 원인으로 하는 청구인 명의의 소유권 이전등기 신청이 1970.11.7. 접수되었다. 다) ○○동 ○○○-○번지의 주택과 축사는 1974.10.31. 청구인 명의로 건축허가를 받아 1974.12.23. 사용승인 되었으며, 건축물대장에‘신축’으로 기재되어 있다. 라) 주민등록표에는 청구인이 1974.10.30. ○○시 ○○동 산○○번지로부터 ○○시 ○○동 ○○○-○번지로 전입한 것으로 기재되어 있다. 마) 청구인은 2014.11.17. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(199㎡, 1984.9.25. ○○○-○번지에서 분할)상 주택을 일반음식점으로 변경하기 위하여 용도변경 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 이 사건 부지가 「수도법」에 따른 상수원보호구역으로 지정된 1971.6.10. 이후인 1974.10.30. 전입하여 원거주민 요건을 충족하지 못한다는 이유로 2014.11.25. 불허가처분을 하였다. 2) 「수도법」 제7조제4항에 따르면 상수원보호구역에서 건축물의 용도변경을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 「수도법 시행령」 제13조제1항에 따르면 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 건축물 등의 용도변경 등에 해당하는 것으로써 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다. 「상수원 관리규칙」 제14조에 따르면 시장 등은 보호구역지정 전에 형성되어 있는 자연부락으로서 하수도의 정비 및 하수처리시설의 설치가 쉬운 보호구역의 일정 지역에 대하여 시·도지사의 승인을 받아 환경정비계획을 시행할 수 있고, 환경정비계획의 시행이 완료되면 시·도지사는 환경정비구역으로 지정할 수 있다. 「상수원 관리규칙」 제15조에 따르면 환경정비구역에서는 원거주민에 한하여 기존 주택이나 공장을 100제곱미터 이하의 휴게음식점이나 일반음식점으로 변경하는 용도변경을 허가할 수 있고, 같은 규칙 제2조에 따르면 "원거주민(原居住民)"이란 보호구역지정 전부터 그 구역에 계속 거주하여 온 자를 말한다. 3) 청구인은 이 사건 부지가 상수원보호구역으로 지정되기 전인 1969년부터 이 사건 부지에서 축산업을 영위하였고, 이러한 사실은 피청구인이 청구인의 주택과 축사에 대하여 건축허가를 한 사실과 가옥대장, 인근 주민들의 확인으로 입증되며 또한 원거주민이 아니면 이 사건 부지가 상수원보호구역으로 지정된 이후 축산업에 종사할 수 없었을 것이므로 청구인이 이 사건 주택과 축사에 대한 건축허가를 받고 축산업에 종사하였다면 이는 청구인이 원거주민이라는 증거라고 주장한다. 살피건대, 국민의 건강과 위생에 직결되는 식수를 관리하기 위하여 「수도법」에 따른 상수원보호구역을 지정하고 「상수원 관리규칙」으로 상수원보호구역내에서의 행위허가 기준을 규정하고 있으며, 한편 상수원보호 정책에 따라 상대적으로 권리행사가 제한되는 주민들을 위해서는 「수도법」 제9조에서 상수원보호구역에 거주하는 주민 또는 상수원보호구역에서 농림ㆍ수산업 등에 종사하는 자에 대하여 소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업 등 지원사업 계획을 수립ㆍ시행할 수 있다고 정하고 있는 바, 상수원보호구역내에서의 행위허가는 위와 같은 상수원보호구역의 지정취지가 훼손되지 않는 범위 내에서 가능하다고 할 것이다. 피청구인이 이 사건 부지상 주택과 축사에 대하여 건축허가를 할 1974.10.31. 당시의 도시계획법(1973.1.31. 시행) 제21조, 같은 법 시행령 제20조(1973.7.18. 시행), 같은 법 시행규칙 제2조의2(1974.8.17. 시행) 규정에 주택 및 축사 허가조건으로 거주지를 제한하는 규정이 없으며, 다만 「수도법」 제3조(1966.8.3. 시행)에 “건설부장관은 대통령령의 정하는 바에 의하여 수질보전상 필요하다고 인정되는 지역에 상수보호구역을 지정하고 수질의 오염을 초래할 우려가 있는 행위를 금지하거나 제한할 수 있다”라고 규정하고 있으나, 같은 법 시행령 제5조에서“상수보호구역내에서 1.공작물을 신축·개축·변경 또는 제거하고자 할 때, 2.죽목을 재배 또는 벌채하고자 할 때, 3.토지의 굴착 또는 성토 기타 토지의 형상을 변경하고자 할 때에는 관할 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다”라고 규정하고 있을 뿐, 상수원보호구역에서 원거주민이 아니면 축산업을 하지 못한다고 규정하고 있지는 않으므로, 청구인이 상수원보호구역 지정 무렵에 축산업에 종사하였다거나 이 사건 부지에 주택과 축사의 건축허가를 받았던 사실이 청구인이 원거주민이었다는 증거는 아니라 할 것이고, 또한 청구인이 제출한 인근 주민과 당시 수의사의 확인서도 청구인이 1971.6.10. 이전부터 이 사건 주택에 거주하였다는 사실에 대한 객관적 입증자료는 아니라 할 것이다. 한편, 청구인의 폐쇄된 구 주민등록표에는 청구인이 ○○시 ○○동 산○○번지에서 1974.10.30. ○○시 ○○동 ○○번지로 전입한 것으로 되어 있고, 또한 폐쇄된 구 건축물대장에 따르면 이 사건 부지에 최초로 주택이 건축된 날짜가 1974.12.23.로 보이므로 청구인의 전입일자를 주민등록표에 기재된 1974.10.30.로 보는 것이 합리적이다. 그렇다면 청구인의 용도변경 신청에 대하여 피청구인이 「수도법」 제7조제4항, 같은 법 시행령 제13조, 「상수원 관리규칙」 제2조 및 제15조에 따라 검토한 결과 청구인이 1971.6.10. 상수원보호구역 지정 이전부터 거주하여야 한다는‘원거주민’의 자격조건을 충족하지 못한다고 판단하여 불허가 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.