개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2017. 10. 18. 피청구인에게 OO시 OO구 OO동 OO-OO번지(157㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 개발제한구역 내 행위허가(물건 적치) 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2017. 12. 20. 이 사건 토지가 개발제한구역 지정 전부터 약 40년 간 현황도로로 사용되어 온 토지이며 경사가 있는 토지로 물건 적치 허가 시 민원 발생이 예상된다는 이유로 청구인들의 이 사건 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인들 주장 1) 물건 적치를 할 수 있는 대지화 되어 있는 토지 「개발제한구역법 시행령」 제22조 [별표2] 제3호 아목에 따르면, 물건의 적치는 대지화 되어 있는 토지에만 할 수 있고 대지화 되어 있는 토지라 함은 관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·도로용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다고 위 시행령 제14조제16호에 규정되어 있다. 이 사건 토지는 약간의 경사도(4.35도)가 있으나, 절·성토 행위 없이 물건을 적치할 수 있고 지목이 잡종지이며 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지로서 위 시행령 제14조제16호에서 정하고 있는 “대지화 되어 있는 토지”이다. 2) 이 사건 토지가 아니어도 인접 토지(OO-OO번지)의 진·출입 가능 이 사건 토지는 너비 8m인 도로에 접한 대지화 되어 있는 토지로 되어 있어 한 때 주변 주민들이 현황도로처럼 사용해 왔었으나, 이 사건 토지의 주변 토지인 OO-OO번지, -OO번지, -OO번지, -OO번지, -OO3번지, -OO0번지 및 -OO번지에서는 3O-OOO번지와 3O-OOO번지의 현황도로를 사용하여 진·출입을 하고 있으며 이 사건 토지를 현황도로로 사용하고 있지 않다. 대법원 판례에 의하면, “「민법」제219조에 규정된 주위토지통행권은 공로와의 사이에 그 용도에 필요한 통로가 없는 토지의 이용이라는 공익목적을 위하여 피통행지 소유자의 손해를 무릅쓰고 특별히 인정되는 것이므로, 그 통행로의 폭이나 위치 등을 정함에 있어서는 피통행지의 소유자에게 가장 손해가 적게 되는 방법이 고려되어야 할 것이고, 어느 정도를 필요한 범위로 볼 것인가는 구체적인 사안에서 사회통념에 따라 쌍방 토지의 지형적·위치적 형상 및 이용관계, 부근의 지리 상황, 상린지 이용자의 이해득실 기타 제반 사정을 기초로 판단하여야 한다.(대법원 2005. 7. 14. 선고 2003다18661 판결 참조)”고 하였다. 이 사건 토지에 접한 3O-OO번지 토지는 이 사건 토지가 아니더라도 이 사건 토지의 주변 토지처럼 3O-OOO번지와 3O-OOO번지의 현황도로를 사용하여 진·출입이 가능하다. 3) 이 사건 토지 주변에 물건이 적치된 토지가 다수 존재 「개발제한구역법」 제12조제1항 단서 및 같은 항 제7호에서 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트 제품, 드럼통, 병, 그밖에 「폐기물관리법」 제2조제1항에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 물건을 1개월 이상 12개월 이하의 기간까지 쌓아놓는 행위는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있다. 이 사건 토지의 주변 3O-OO번지, -OO번지, -OOO번지, -OOO번지, -OO번지 및 -OO번지 등 다수의 인근 토지에는 이 사건 토지에 적치하려는 철재, 철판 및 금속들이 적재되어 있다. 4) 비례원칙에 반한 재산권 제한의 부당성 이 사건 토지는 잡종지이고, 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니하며 나무가 없는 토지로써, 「개발제한구역법 시행령」 제14조제16호 및 제22조 [별표2] 제3호 아목에 적합한, “대지화 되어 있는 토지”이고, 이 사건 토지에 적치하려는 공드럼, 철재, 철판 및 금속의 물건은 같은 법 제12조제1항 단서 및 제7호에서 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 이미 허용하고 있는 것이다. 또한 이 사건 토지는 공로로 지정·공고된 것이 아닐 뿐만 아니라 이 사건 토지 주변 대다수의 사람들이 3O-OOO번지와 3O-OOO번지의 현황도로를 사용하여 각각의 토지로 진·출입을 하고 있으며, 인접 토지 3O-OO번지도 3O-OOO번지와 3O-OOO번지의 현황도로를 사용하여 진·출입을 할 수도 있고, 위 대법원 판례에서도 「민법」 제219조의 주위토지통행권은 공로와의 사이에 그 용도에 필요한 통로가 없는 토지일 경우 사회통념에 비추어 쌍방토지의 지형적, 위치적 형상 및 이용관계, 부근의 지리상황, 상린지 이용자의 이해득실 기타 제반사정을 기초로 판단하는 사항이라고 하고 있다. 그리고 이 사건 토지 주변에는 이 사건 토지에 적치하려는 공드럼, 철재, 철판 및 금속들이 적재되어 있어 이 사건 토지에 물건을 적치한다고 하여 주변 지역을 해칠 우려가 없고, 허가의 내용을 위반하여 물건을 적치하게 되면 「개발제한구역법」 제30조제1항에 따라 조치를 받게 될 뿐만 아니라 같은 법규에서 물건의 적치기간을 12개월 이하로 제한하고 있어서 이 기간이 도래하면 새로운 행위허가를 다시 받아야 하므로 물건의 적치를 할 때 관련 법규를 철저히 준수할 수밖에 없다 할 것이다. 따라서 피청구인이 도로 확보를 위한 인접 토지소유자와의 법적 다툼 우려 및 지저분한 고물상이 들어설 우려 등 민원 발생이 우려됨을 이유로 한 이 사건 처분의 사유는 관계 법규에서 정하는 행위허가의 제한 사유에 해당하지 않는다. 피청구인에게 이 사건 토지의 물건 적치를 반대하는 민원이 제기된 사실이 있으나, 인근 주민 내지 기존 물건 적치를 하고 있는 사람의 반대 그 자체가 물건 적치허가 여부를 판단함에 있어 적법한 기준이 될 수는 없으며, 추상적으로 장래에 민원 발생이 우려된다는 것만으로 이 사건 토지의 물건 적치 행위허가를 불허함으로써 달성되는 공익은 없거나 매우 미미한 반면, 청구인들의 소유권에 대한 제한이 극심하므로 비례원칙에도 반한다 할 것이다. 5) 이상과 같이 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 신청지는 약간의 경사도(4.35도)가 있고 현황도로로 사용된바 있으나 「개발제한구역법」에 따른 “대지화 된 토지”라는 청구인들의 주장에 대하여 국토교통부 질의 결과, 「개발제한구역법」에는 “현황도로를 대지화 되어 있는 토지로 인정”하는 규정이 없는바 지목이 잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지에 물건의 적치가 가능할 것으로 보이나 이에 해당 여부 등 구체적인 사항은 허가업무를 담당하고 있는 시장에게 문의토록 회신 된 바 있다. 청구인들은 2017. 10. 18. 이 사건 행위허가 신청을 하면서, 현황도로로 사용 중이었던 이 사건 토지의 통행을 막으면서 민원을 발생시켰다. 청구인들은 이 사건 행위허가 신청 시 제출한 사업계획서(피해방지계획서)를 통해 “허가를 득한 후 물건을 야적 시 인근에 피해가 가지 않도록 최선의 노력을 다하겠으며 만일 민원 발생 시 본인이 모든 것을 책임지고 해결할 것을 약속”하였으나, 실제로는 “갑자기 도로를 막았다고, 시에서 허가를 해준거냐”는 등의 민원을 발생시켰다. 그러나 청구인들은 민원사항을 해결하려는 노력은 없이 민원 발생사항이 허가 여부를 판단함에 있어 적법한 기준이 안 되니 무시하고 허가를 하라고 주장하였다. 또한, 신청지는 경사가 있는 토지로 물건 적치 시 기울어져 사고 위험이 있어 보이며, 이런 사항을 방지하기 위하여 바닥을 평평하게 하기 위한 불법 토지형질변경이 우려되었고, 실제 청구인들은 2017. 10.경 경사면의 토사를 절토하여 경사진 바닥에 성토하여 완만한 경사를 만들었다. “대지화 된 토지”라 함은 성토, 절토, 정지, 포장 등의 토지형질변경 없이 토지 형상 그대로 물건적치가 가능한 토지이여야 하나, 신청지에 청구인들이 불법 형질변경 한 사항을 보고 판단하건대, 허가에 적합한 토지로 보기에 어려운 측면이 있다(불법 사항은 2017. 11. 10. 경찰서 고발 후 2017. 11. 21. 원상복구됨). 2) 현황도로로 사용 중인 인접 토지 OO동 3O-OO번지도 OO동 3O-OOO번지의 현황도로를 사용하여 진·출입이 가능하다는 주장에 대하여, 상기 위성사진상 OO동 3O-OOO번지(사유지, 지목 잡종지)로 통행이 가능해 보이나, 청구인들이 제출한 현황사진을 보면 차량통행은 불가능하고, 사람만 도보로 통행이 가능하다. 따라서 청구인들의 주장대로 OO동 3O-OOO번지 → 3O-OOO번지 → 3O-OOO번지를 통해 차량 진출입은 불가능하다. 청구인들의 주장대로 현황도로에 물건적치 허가가 가능하다면, OO동 3O-OO번지 토지소유주 역시 물건적치 허가를 신청할 수도 있고 통행권을 요구하는 민원이 발생할 수 있을 것이다. 또한 청구인들이 현황도로라고 주장한 OO동 3O-OOO번지, 3O-OOO번지 역시 지목이 잡종지이며 도로법상 도로가 아닌바, 청구인들의 주장대로 물건적치가 가능하다고 판단한다면 물건적치 허가를 신청할 수도 있다고 판단되며 이럴 경우 맹지가 되는 토지가 다수 발생하게 된다. 3) 이 사건 토지의 주변 OO동 3O-OO번지, -OO번지, -OOO번지, -OOO번지, -OO번지 및 -OO번지 등 다수의 인근 토지에는 이 사건 토지에 적치하려는 철재, 철판 및 금속들이 적재되어 있어 비례원칙에 반한 재산권 제한 사항이라는 주장에 대하여 피청구인은 개발제한구역 내 현황도로에 물건적치 허가를 신청한 사항은 없으며, 현황도로를 막아 민원을 발생시키면서 또는 기타 사소한 민원을 발생시키면서 물건적치 허가를 신청한 사항 없으며, 경사진 토지에 허가를 신청한 사항 또한 없으므로 비례원칙에 반한 허가사항이 없다. 청구인들이 언급한 토지 중 OO동 3O-OO번지, -OO번지 토지에 대하여만 물건적치 허가가 처리되었으며, OO동 3O-OO번지, -OOO번지, -OOO번지는 허가를 받지 않고 사용 중이며, 3O-OO번지는 없는 번지이다. 허가를 받았든 받지 않았든, OO동 OO단지 내 현황도로, 경사진 토지, 민원발생 등이 있는 토지는 없는바 청구인들이 주장하는 비례원칙에 반한 사항은 없다. 4) 결론 이 사건 토지는 「개발제한구역법」에 따라 행위제한을 받는 지역으로, 대법원은 개발제한구역 내에서의 허가행위의 성격에 대해 “개발제한구역 지정의 목적상 물건적치 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 물건적치 행위 등을 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 물건적치 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다”고 판시하고 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 이 사건 토지는 3~40년간 현황도로로 이용되었으며, 만약 허가 시에는 동일하게 현황도로로 사용 중인 인접필지(OO동 3O-OO번지) 역시 물건적치 허가 요청을 할 수도 있다고 판단되며 이에 따른 맹지발생에 대하여 문제제기 및 법리적 다툼이 발생할 수 있고 또한 개발제한구역 내 현황도로로 사용 중인 다수의 토지 역시 이와 유사한 상황이 발생할 수 있을 것이다. 청구인들이 불법 토지형질변경하여 완만한 경사로 공사를 시행하였다가 원상복구한 사항으로 판단하건대, 이 사건 토지가 경사가 있어 철재·금속 등의 물건을 적치하기에 적합하지 않다고 판단되며, 주거지역인 OO아파트 앞에 위치한 지역으로서 허가 시 불법으로 용도 변경되어 고물상이나 환경공해가 우려되는 업종을 할 수 있어 불허를 요청하는 79인의 연대서명 민원이 접수된 바 있다. 또한 이 사건 토지는 약 8m의 소로(도시계획도로)에 접해 있는 삼각형 형상이며, 이 사건 토지 내에 법면(경사면)이 있어 물건적치를 할 만한 충분한 공간이 없는 바 적재차량이 소로에서 회전하거나 주차하는 상황이 예상되며, 이로 인해 도로통행 등 불편민원 발생이 예상되는 등 현지여건을 종합적으로 판단하건데 물건적치 허가가 적합지 않다고 판단된다. 청구인들이 주장하는 “비례·평등의 원칙”은 주변 지역에 현황도로 또는 경사진 토지에 물건적치 허가된 사항이 없는바, “비례·평등의 원칙”에 위배되지 않는다. 이 사건 처분은 「개발제한구역법 시행령」 제22조의 [별표2]에서 규정하고 있는 세부 허가 기준 중 일반적 기준에 부합한다고 볼 수 없고, 현지 여건을 고려하여 「개발제한구역법」 제12조 규정에 따라 불허가 처분 한 것이므로 청구인들의 주장은 이유가 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제1조 (목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조 (개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다) 제17조 (물건의 적치) ① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다. ② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다. 제22조 (허가 또는 신고의 기준) 법 제12조 제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다 [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준 (제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 아. 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 허가신청 불허가 알림, 불허가 처분 검토보고, 이 사건 토지 현장사진, 민원진정서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 OO시 OO구 OO동 3O-OO번지(157㎡, 잡종지)의 소유자로써, 2017. 10. 18. 피청구인에게 위 토지에 대하여 개발제한구역 내 행위허가(물건 적치) 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2017. 10. 20. 피청구인들에게 이 사건 허가신청과 관련, 보완을 요청하였다. 상세 내용은 아래와 같다. - 현황도로로 사용 중인 토지로 판단되는바 이에 대한 의견 제시 요망 - 적치품목, 높이, 방법 등에 대한 구체적 도서 제출 요망 - 경사도 및 종·횡 단면도, 안전휀스 이격거리 표시 도면 제출 요망 - 기타 : 이 사건 토지는 청구인들의 토지이나 오랜기간 현황도로로 사용되어 왔고, 현황도로를 막고 있어 민원이 제기되어 있는바, 신중한 검토가 필요한 사항임 다) 청구인들은 2017. 11. 17. 피청구인의 위 보완 요청에 대한 보완서류를 제출하였다. - 신청지는 개인사유지이며, 대지화 된 토지로 허가기준에 적합함 - 지목이 잡종지이며, 도로로 지정공고되지 않았으며, 2010. 이후 도로 기능을 상실함 - 인접필지(OO동 3O-OO, -OO번지)는 기존 현황도로(OO동 3O-OOO, -OOO번지로 통행 가능) - 차량 진출입계획도, 종·횡 단면도, 피해방지계획도 첨부 라) 피청구인은 2017. 12. 20. 이 사건 토지가 개발제한구역 지정 전부터 약 40년 간 현황도로로 사용되어 온 토지이며 경사가 있는 토지로 물건 적치 허가 시 민원 발생이 예상된다는 이유로 청구인들의 이 사건 신청을 불허가하였다. 마) 한편, 피청구인은 2017. 10. 27. 청구인이 이 사건 토지의 불법사항(불법 공작물(휀스) 설치 및 불법 형질변경(경사면 절토 후 성토, 정지))에 대하여 시정명령하고, 2017. 11. 10. OOOO경찰서에 위 위반행위를 고발하였다. 청구인은 2017. 11. 16. 이를 원상복구하였다. 마) 인근 주민 79인은 2017. 11. 6. 피청구인에게 이 사건 신청지가 3~40년동안 현황 도로로 사용 중이며 적치허가로 인하여 불법 용도변경 및 고물상이나 환경공해 우려 업종의 가능성이 있다며 이 사건 허가신청을 불허해 달라는 취지의 진정서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 11. 10. 종합적으로 검토 처리할 예정임을 회신하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조제1항에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없다. 그러나 같은 조 제1항제7호 및 같은 법 시행령 제17조에 의하여, 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트 제품, 드럼통, 병, 그밖에 「폐기물관리법」 제2조제1항에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 물건을 1개월 이상 12개월 이하의 기간까지 쌓아놓는 행위는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 위 법 시행령 제14조제16호 및 제22조 [별표2] 제3호 아목에 따르면, 물건의 적치는 관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지인 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있다. 3) 대법원은 “개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다”(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조)라고 판시하고 있으며, 또한 “이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다”(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 이 사건에 대하여 살피건대, 청구인이 제출한 증거만으로 피청구인의 이 사건 처분에 ‘사실을 오인하거나 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하여 재량권의 일탈·남용이 있다’라고 인정하기 부족한 반면, 오히려 ①이 사건 신청지는 지목은 잡종지이나 약 40년간 현황상 ‘도로’로 이용되어 이 사건 토지를 ‘대지화되어 있는 토지’로 보기는 어려운 점, ②이 사건 신청지는 4.35도의 경사도가 있는 토지로 물건을 적치할 경우 기울어져 사고가 발생할 위험이 있어 이를 예방하려는 목적의 불법토지형질변경이 우려되는 토지일 뿐만 아니라 실제로 청구인들이 2017. 10. 경 경사면의 토지를 불법으로 절개한 다음 다른 경사진 곳에 성토하여 완만한 경사를 만든 불법행위로 인하여 2017. 11. 10.자로 경찰에 고발조치된 후 같은 달 21.경 원상복구가 이루어지기도 한 토지인 점, ③이 사건 신청지의 주변에 있는 토지 중 현황도로 또는 경사진 토지에 해당하는 토지로서 피청구인으로부터 물건적치허가를 얻은 토지는 없는 점, ④인근 주민 79명이 ‘40년 이상 현황도로로 사용되는 이 사건 신청지에 물건의 적치허가가 난 후 불법으로 용도변경을 하거나 기타 고물상 또는 환경공해가 우려되는 업종으로 전용될 가능성이 있다는 사유를 들어 신청을 불허하라’는 민원을 제기하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 제7호, 같은 법 제12조 제8항, 같은 법 시행령 제17조, 같은 법 시행령 제22조 별표 2의 1. 일반적 기준의 나목 및 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치의 아목에 따라 행한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. [별지] 1. 유 O O (1971. 5. 31.) 인천광역시 OO군 OO읍 OO대로OOO번길 O-O, 3OO호 2. 전 O O (1946. 9. 20.) 인천광역시 OO군 OO읍 OO대로OOO번길 O-O, 3OO호