개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2015. 9. 16. 청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 661-2 외 7필지 19,683㎡에 대하여 죽목 벌채를 목적으로 하는 개발제한구역 내 개발행위허가를 하였다. 이후 피청구인은 ○○동 660번지 외 9필지의 무단형질변경 및 무단벌목 등 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 (이하 ‘「개발제한구역법」’이라 한다) 위반행위를 적발하여 2015. 11. 27. 및 2016. 1. 4. 청구인에게 불법행위 시정명령을 하고 2016. 3. 15. 이행강제금 34,844,000원 및 2016. 11. 16. 이행강제금 38,492,000원을 부과하였다. 피청구인은 ○○동 산 75-1번지 등 5필지에 대하여 불법행위(원상복구 식재목 고사, 배수로 미확보)가 재발생한 사실을 적발하고 2018. 3. 20. 청구인에게 이에 따른 시정명령 사전통지를 하였다. 청구인은 2018. 5. 18. 피청구인에게 ○○동 660-1번지 중 128㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 위 불법행위 보강공사와 추가 식재를 위한 임시진입로 개설을 목적으로 하는 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2018. 6. 11. 위 허가 신청 목적이 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항에 부합하지 않으며, 위 신청지에의 보강공사 및 추가 식재는 임시진입로 없이 인력을 이용하여 가능한 사항이고, 위 행위허가 사업시행으로 인하여 주변지역의 임야 훼손이 심히 우려된다는 이유로 위 행위허가에 대하여 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 661-1 외 14필지(이하 ‘이 사건 사업대상지’라 한다)의 토지에 수방대책을 위한 추가 복구공사와 기 식재한 고사목의 대체 식재를 위한 임시진입로 개설이 필요하여 2018. 2. 13. 피청구인에게 ○○동 660-1번지(구거, 국유지, 1,270㎡) 중 128㎡에 대한 임시 공유수면점용사용허가를 받은 후, 2018. 5. 18. 임시진입로 개설을 위한 “개발제한구역 내 행위허가 신청서”를 제출하였으나 2018. 6. 12. 피청구인에게 위 허가신청에 대한 불허가 처분 공문을 받았다. 2) 청구인은 이 사건 사업대상지의 추가 복구공사와 추가 식재를 위한 공사용 자재반입과 소형 공사장비의 진입이 가능한 임시진입로 개설이 절실하게 필요하다. 이 사건 사업대상지인 ○○시 ○○구 ○○동 660번지 외 14필지(83,651㎡)는 개발제한구역/자연녹지지역이며, 전(21,447㎡)·답(2,016㎡)·임야(18,208㎡)가 산재되어 있다. 청구인은 30여 년간 작물 재배는 물론 기타 일체의 영농행위를 하지 않아 무수한 음수림과 잡목으로 산재되었던 위 전·답을 2015. 10.경 피청구인의 허가를 받아 2016. 1.경 경작이 가능하도록 개간공사를 완료하였다. 일부 경작지에 자재 운반과 경작을 위한 소형장비 진입을 위해 청구인의 토지와 타인 소유의 토지 일부를 진입로로 이용한 바 있었으나, 이는 근본적으로 개발제한구역법 위반이기에 현재 임시 복구는 완료한 상태이다. 그러나 무단 형질변경한 일부분의 복구가 완료되지 못하여 수재 위험이 예상되며 민원이 발생하였기에 추가 복구공사가 필요하다. 또한 ○○동 산 75-1번지 내에 산재해 있거나 접해 있는 전·답의 대부분에 잡목이 무성하게 자라고 있어 벌채와 동시에 중·대형 수목을 식재할 필요가 있다. 특히 무단공사로 인하여 수해 위험이 상존하고 있어 수방대책 차원에서 추가 복구공사를 위한 공사용 자재와 소형 복구장비의 진입이 가능하도록 3개월 동안 사용하는 임시진입로 확보가 절실하다. 3) 청구인은 청구인 소유의 ○○동 661-2번지와 660번지 사이에 있는 ○○동 660-1번지(구거부지, 국유지)의 물이 흐르지 않는 부분 128㎡(길이 28m, 폭 4.5m)을 임시공유수면점용사용허가 및 형질변경행위허가를 받아 임시진입로를 확보할 계획이었다. 임시진입로 개설기간은 2018. 6. 허가일로부터 2018. 8. 30.(약 3개월)로 계획하고 있었다. 또한 이 사건 신청지와 청구인의 토지인 ○○동 661-2번지와 접하고 있는, 물이 흐르지 않은 구거부지 부분을 이용하여 임시진입로로 사용하고, 이 사건 신청지와 청구인의 토지인 ○○동 660번지 사이의 구거부지 일부를 평탄화하여 연결함으로서 임시진입로로 연결하여 사용할 계획이었다. 청구인이 무단 형질변경 행위를 했던 추가 공사지역 및 추가 식재지역에 대하여는, ○○동 산 80번지 내 이미 무단 형질변경 토지를 복구한 자연배수지역에 가설한 600mm 원형 흄관을 제거하고 자연상태로 물이 흐를 수 있도록 개선할 계획이며, ○○동 산 75-1~4번지, 산 80번지 및 85번지에 기 식재된 고사목을 제거하고 중·대형 수목을 식재할 계획이다. 4) 청구인은 본 사업대상지의 농지에 경작을 하기 위한 임시진입로 개설(확보)을 위하여 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가 절차를 다음과 같이 단계별로 이행하여 왔다. 청구인이 2015. 7.경 이 사건 사업대상지를 매입할 당시, 위 토지는 장기간 미경작되어 잡목이 우거진 임야 상태로, 농지복구계획에 따라 경작을 위한 행위절차를 다음과 같이 진행하였다. ① 2015. 9. 15. 농지 복구를 위한 죽목 벌채허가를 받음 ② 2015. 10. 7. 죽목 벌채를 위한 임시진입도로 설치를 목적으로 공유수면점용허가를 받음 ③ 2015. 12. 29. 죽목 벌채 및 제거 과정에서 경계선 미확인에 따라 임시진입로 및 일부 임야의 수목 제거로 인한 개발행위제한구역 내 위반 이행강제금을 납부하고 임시진입로 개설허가를 받음 ④ 2017. 1.경 경작을 위한 농로 사용목적으로 500mm 흄관 4조 설치를 위한 공유수면점용 사용허가를 받음 ⑤ 2018. 2. 13. 임시진입로 확보를 위한 공유수면점용 사용허가 받음 ⑥ 2018. 2. 15. 개발제한구역 내 행위허가 신청 연기 및 반려 ⑦ 2018. 5. 18. 청구인은 개발제한구역 내 행위허가 재신청 후 담당자와 수시 협의하여 허가에는 문제가 없는 것으로 알고 있었음(처리기한 2018. 6. 11.) ⑧ 2018. 6. 12. 이 사건 처분 통보 공문 수령 5) 피청구인의 이 사건 처분 사유 및 그에 대한 청구인의 답변은 아래와 같다. 가) 피청구인은 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하목에 의거, “임시시설은 공사를 위한 임시도로를 설치하는 경우에 가능하나, 행위허가 신청 목적인 무단 불법행위 보강공사와 추가 식재, 영농을 위한 임시진입로 개설은 상기 법령의 취지에 부합하지 아니한다”고 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 청구인의 “임시진입로 설치를 위한 개발제한구역 내 행위허가신청”에 대한 위 규정의 적용에 있어, 위 조항 하목의 나), 다)항의 규정을 잘못 적용하여 축소 해석하고 법리를 오인하고 있다. 임시시설은 공사를 위한 임시도로를 설치하는 경우로서 대상 사업지에 추가 복구공사와 추가 식재공사를 하기 위함이며, 이 공사에 필요한 흄관, 시멘트 블록, 벽돌 등 추가공사용 자재 운반과 흉고가 4~5m 이상의 추가 식재 중·대형 수목을 운반할 장비(차량) 등 소형 포크레인, 불도저, 소형 운반차량의 진출입이 가능한 임시 진입로가 필요하다. 따라서 해당 공사의 사업시행자인 청구인이 그 공사에 직접 소요되는 자재물량을 반입(조달)하기 위한 목적으로 해당 시·구인 ○○시 ○○동에 설치하는 것으로서, 설치 장소도 ○○시 ○○동에 한정되고 있다. 위 조항 하목 다)에 따라 청구인의 이 사건 허가신청서에는 임시시설(임시진입로)의 사용기간은 2018. 6. 허가를 받은 날로부터 2018. 8. 30.까지 약 3개월의 기간이라고 명기되어 있다. 청구인은 해당 공사가 완료된 후에는 다른 공사를 목적으로 연장신청을 하지 않을 것이며 사용 후 지체 없이 철거 및 원상복구할 것이다. 따라서 피청구인이 위 조항 하목 나)항의 규정을 적용하여 불허가 결정한 것은 위 조항을 축소해석하고 문리해석만을 함으로서 법리를 오인한 것이고, 또한 피청구인이 위 조항 하목의 다)항을 잘못 적용한 것은 행정재량권 일탈 및 남용이며 행정편의주의라 할 것이다. 나) 피청구인은 이 사건 신청지는 자연녹지지역 및 개발제한구역으로서 지목이 구거인 토지이고 신청지 주변 지역은 임야와 농지가 혼재한 지역으로, 행위허가(임시진입로 설치) 신청의 목적인 추가 보상공사 및 고사목의 대체 식재를 위한 사업은 임시진입로 설치 없이 인력을 이용하여 가능한 사항이며 신청지 인근 ○○동 661번지에 현황 도로가 존재하여 개발제한구역 토지의 추가 훼손 없이 “해당 토지 소유주의 동의하에 우회도로를 이용하여 사업이 가능하므로 임시진입로 설치가 필요하지 않다”고 주장하고 있다. 그러나 위에서 답변한 바와 같이 추가 보강공사는 수방 대책 공사가 주된 것으로, 흄관, 시멘트 블록, 시멘트 벽돌, 포크레인, 불도저 등 공사용 자재물량 확보와 시공을 위해서는 인력만 이용해서는 전혀 불가능하다. 피청구인의 주장대로 한다면 인건비 과다 지출과 공사기간 장기화로 사실상 추가 보강공사와 추가 대체식재는 시행할 수 없다고 판단된다. 또한, ○○동 661번지의 현황도로는 사용할 수 없으며, 해당 토지 소유주의 동의를 받을 수도 없다. 해당 토지 소유주의 동의를 받기 위해서는 해당 토지주에게 막대한 비용(2~3천만 원)을 지불해야 한다. 청구인은 위와 같은 현실을 감안하여, 절차가 복잡하고 시간이 장기간 소요됨에도 죽목의 벌채허가, 임시진입로를 위한 공유수면 점용사용허가, 개발제한구역 내 행위허가신청 등의 행정절차를 거쳐 왔다. 다) 피청구인은 “본 행위허가(임시진입로 설치) 사업 시행으로 인하여 주변지역 임야의 훼손이 심히 우려되는 등 「개발제한구역법 시행령」 제2조 [별표 2] 1. 가호 및 나호의 법령기준에 부합하지 아니하다”고 주장하고 있다. 이 사건 신청지는 128㎡의 아주 작은 면적이고 경사도가 5도 미만으로 물이 흐르지 않는 구거이며 개발제한구역의 훼손이 전혀 없는 지역이다. 또한 물이 흐르지 않는 구거부지로 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생, 소음, 진동, 분진 등이 발생되거나 예상되지 않는 지역이다. 또한 피청구인은 이 사건 허가 시 환경오염 및 위해 방지, 조경·녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 위한 허가조건을 붙일 것이며, 청구인은 허가조건을 이행할 것이다. 위와 같은 토지현황 분석 결과를 살펴보면, 이 사건 행위허가로 인하여 피청구인이 주장하는 것처럼 주변 지역 임야의 훼손이 심히 우려되거나 환경오염이 발생하지는 않을 것이라 판단된다. 따라서 피청구인은 관련 규정을 확대하여 법리해석의 오류를 범하고 있다 할 것이다. 6) 결론 피청구인은 이 사건 처분에 있어 관련 법령, 규칙, 기준 등을 잘못 적용하였으며, 법리 오인, 행정 재량권 일탈 및 남용, 행정편의주의 등으로 이 사건 처분을 하였다. 청구인이 2015. 9. 15.부터 2018. 5. 18.까지 여섯 차례에 걸쳐 피청구인으로부터 죽목의 벌채허가, 임시도로 설치를 위한 공유수면점용허가, 임시진입로 개설을 위한 이행강제금 납부, 농로 사용목적의 흄관 설치를 위한 공유수면점용허가, 임신진입로를 위한 공유수면점용사용허가 등 개발제한 구역 내 허가를 받아왔음에도, 피청구인은 최종 허가 단계에서 이 사건 처분을 함으로서 행정의 일관성을 결여하고, 절차상 중대한 하자를 가져왔으므로 이는 행정행위의 무효라 할 것이다. 이에 청구인은 피청구인의 이 사건 처분을 취소하라는 심판을 청구하는 바이다. 7) 피청구인 답변에 대한 보충답변 가) 임시진입로 개설에 따른 산림훼손 우려에 대하여 살펴보면, 피청구인은 이 사건 신청지의 면적이 128㎡지만 토지형질변경 신청의 시작부터 원상복구가 이루어질 종점까지의 토지 길이가 약 400m로서, 허가 시 이 주변 토지의 산림훼손이 크게 우려된다고 주장하고 있다. 그러나 이 사건 신청지는 길이가 28m이고 폭이 4.5m이며, 청구인의 토지를 포함하더라도 임시진입로의 총 길이는 90m이다. 청구인은 피청구인이 주장하는 원상복구 지점인 ○○동 산 80번지 및 산 75-2번지까지의 400m의 토지에는 허가신청을 하지 않았던바, 청구인이 이를 무단사용할 것이라고 예견한 피청구인의 행정은 선입견을 가지고 한 행정권의 남용이며 불법이다. 청구인은 임시진입로 시작점에서 90m 거리의 임시진입로 종점 부분에서부터는 기존의 농로 310m를 활용하여 영농을 위한 농로로 이용할 수 있다. 나) 피청구인은 청구인이 피청구인의 허가를 받아 한 죽목의 벌채에 대하여 원상복구가 어려운 상태라고 주장하고 있으나, 위 위반사항은 모두 원상복구된 상태이다. 청구인은 피청구인으로부터 “개발제한구역 내 불법사항이 원상복구되었다”라는 2017. 9. 20.자 공문을 수령한 바 있으며, 이와 관련한 이행강제금도 모두 납부하여 모든 위반행위가 완전히 치유된 상태이다. 그 이후 임시진입로가 폐쇄되어 장비 진입이 불가능하여 경작을 위한 농지 복구가 일부 미완료된 상태로 있으며 수해 위험도 예상되고 있다. 피청구인은 전·답 토지 내 수목 식재 및 벌채는 임시진입로 개설 취지와 부합하지 않고 논점에서 어긋난 주장이라고 주장하지만, 청구인은 2015. 5. 7. 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받을 당시 농지복구계획 승인을 받을 때 복구장비 투입계획을 피청구인으로부터 승인받은 바 있다. 피청구인이 임시진입로 개설로 인한 자연환경 훼손이 우려되었다면, 2015. 5. 7. 농지복구계획서상 장비투입 계획을 검토한 후 농지취득자격증명 발급을 거절하였어야 하나 피청구인은 위 계획을 승인하였다. 위 복구장비 투입계획 승인 내용은 포크레인 2대(30일), 불도저 1대(20일), 관 및 잡재 2천만원이었다. 다) 피청구인은 추가 식재 및 추가 복구공사, 영농을 위한 임시진입로 개설은 법령상 설치 범위에 부합하지 아니한다고 주장한다. 그러나 청구인이 신청한 ‘임시시설’은 공사를 위한 임시도로를 설치하는 경우이다. 이는 피청구인의 원상복구 명령에 따라 대상사업지에 일부 추가 복구공사와 추가 식재공사를 하기 위함이며, 농지 경작을 위한 농지 복원공사가 주된 공사이다. 따라 이 사건 신청은 농지복구공사 완료가 주목적이며, 불법행위에 따른 추가 보강공사와 고사목에 대한 추가 식재는 부수적인 일이다. 흉고가 4~5m 이상의 추가 식재를 위해서는 중·대형 수목을 운반할 차량이 필요하며, 수방대책용 자재인 400~600mm 흄관, 시멘트 벽돌, 블록 등 수방자재 운반과 차량 및 공사용 장비 진출입을 위한 임시진입로 개설이 필요한 것이다. 라) 또한 피청구인은 인접 토지의 우회도로 이용 및 인력을 이용하여 복구를 할 수 있다고 주장하나, ○○동 661번지의 우회도로는 청구인의 사업대상지와는 별개의 단독 농가주택의 진입로이며, 해당 토지 소유주의 동의를 받을 수 없을뿐더러 청구인의 진입로 이용이 불가하다. 또한 청구인의 사업대상지 우측의 등산로는 ○○당(사당)으로 진출입하는, 말 그대로 등산로(소로)이기 때문에 자재 운반이나 소형 중장비도 진출입이 불가능하다. 마) 청구인은 청구인의 사업대상지의 농지에 경작을 하기 위한 임시진입로 개설을 위하여 피청구인에게 농지취득자격 증명 발급, 죽목 벌채허가, 공유수면점용 사용 허가 등 단계별로 적법하게 허가를 받고 추진하여 왔다. 피청구인의 다른 부서(경제교통과, 건설과)에서는 진입로 개설허가 전단계인 공유수면 점용·사용허가를 해 주었으나, 피청구인 건축과에서만 이 사건 신청을 불허가하였다. 이 사건 처분은 행정의 일관성을 결여하고 행정의 절차에 하자가 있으므로 취소의 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) ○○시 ○○구 ○○동 660번지 일원의 훼손된 토지에 대하여는 복구공사가 필요한 것은 사실이나, 청구인의 원상복구 계획을 살펴보면 시작 지점인 661-2번지에서부터 660-1번지, 660번지로 진입로를 연결하여 결국 산 80번지, 산 75-2번지 등의 임야를 지날 수밖에 없는 상황이다. 이는 공사용 자재 반·출입과 장비의 진입에 따라 자연환경이 추가 훼손될 상당한 우려가 있어 「개발제한구역법」 제1조(목적) 중 ‘자연환경 보전’ 취지에 반하는 것이며, 추가 훼손이 일어날 시 현재보다 더 심각한 수해 위험으로 귀결되는바, 청구인은 개발제한구역 토지의 추가 훼손이 없도록 인력과 우회도로 사용 등으로 복구공사를 하여야 할 것이다. 나) 청구인은 2015. 10.경 피청구인의 허가를 받아 경작이 가능하도록 개간공사를 하였다고 주장하나, 당시 영농을 위한 신청목적에 따라 피청구인은 농지상 죽목의 벌채에 대해서만 허가하였다. 그러나 청구인은 상기 허가사항을 구실로 약 6,000㎡의 개발제한구역 토지(임야 포함)를 허가사항과는 달리 불법 토지형질변경, 죽목벌채 등의 대규모 불법행위를 자행하여 개발제한구역을 무분별하게 훼손하였으며 현재까지도 회복이 어려운 상태로서 사업을 적법하게 진행하지 않았다. 그리고 전·답 토지 내 수목 식재 및 벌채는 임시진입로 개설 취지와 부합하지 않고 논점에서 어긋난 내용의 주장일 뿐이다. 다) 청구인이 신청한 행위허가의 불허가 처분 사유에 대한 지적 「개발제한구역법 시행령」 [별표 1] 제3호 하목 나)에 따른‘임시시설’은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우로 규정하였는데, 청구인의 행위허가 신청 목적인 ‘무단 불법행위 보강공사와 추가 식재, 영농을 위한 임시진입로 개설’은 법령상 설치 범위에 부합하지 아니한다. 또한 청구인은‘인접 토지의 우회도로 이용 및 인력을 이용한 복구’는 과다한 비용 지출과 공사기간 장기화로 시행이 불가능하다고 주장하나, 「개발제한구역법」은 자연환경을 보전하는 것을 전제로 한 법령이며 만일 자연환경이 추가 훼손된다면 되돌릴 수 없는 막대한 사회적·환경적 손실이 발생할 것으로 이는 비용적 측면에서 비교 대상이 될 수 없을 것이다. 청구인은 토지형질변경 신청 면적이 128㎡로 작은 면적이며, 경사도가 낮은 구거로서 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 예상되지 않는다고 하였다. 그러나 청구인의 신청면적은 128㎡이지만 이 사건 임야훼손 예상 구역도에서 확인할 수 있듯이 토지형질변경 신청이 시작되는 지점으로부터 원상복구가 이루어질 종점 구간까지는 그 길이가 약 400m로서 주변 토지(임야 등)의 훼손 없이 사업 시행은 사실상 불가하다고 판단된다. 이와 더불어, 개발제한구역 내에서 불법행위를 자행하고 당해 불법행위의 원상복구를 위한 공사를 위해 임시도로를 허가해 달라고 하는 것은 당해 법령의 취지에 부합되지 아니하는 일방적인 주장이라고 판단된다. 2) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 개발제한구역 내에서의 행위허가(임시도로) 신청은 「개발제한구역법」제12조 및 같은 법 시행령 제13조 [별표1] 제3호 하목 나)의 규정에 위배됨은 물론, 개발제한구역 법령의 제정취지 및 목적에도 부합되지 아니한바, 청구인에 대하여 행한 피청구인의 행위허가 불허가 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271937"></img> [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 이 사건 행위허가신청서 및 이 사건 처분서, 이 사건 관련 허가증 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 9. 16. 청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 661-2 외 7필지 19,683㎡에 대하여 죽목 벌채를 목적으로 하는 개발제한구역 내 개발행위허가(허가기간 : 허가일로부터 30일간)를 허가하고, 2015. 10. 7. ○○동 660-1번지 중 588㎡에 대하여 죽목 벌채를 위한 임시도로 설치 목적의 공유수면점용허가(허가기간 : 2015. 11. 5.까지)를 하였다. 나) 피청구인은 ○○동 663번지 외 8필지에 대하여 무단형질변경 등의 불법행위를 적발하여 2015. 11. 27. 및 2016. 1. 4. 청구인에게 시정명령하고, 2016. 3. 15. 이행강제금 34,844,000원을 부과하였다. 이후 피청구인은 2016. 9. 30. 청구인에게 이행강제금 부과 예고 및 2016. 11. 16. 이행강제금 38,492,000원을 부과하였다. 청구인은 위 이행강제금을 2017. 7. 14. 및 2018. 5. 4. 각 완납하였다. 다) 피청구인은 2015. 12. 29. 청구인에게 ○○동 661-2 및 ○○동 660-1번지 중 250㎡에 대하여 위 불법행위 원상복구를 위한 임시진입로 개설을 목적으로 하는 개발제한구역 내 개발행위허가(허가기간 : 2016. 2. 28.까지)를 허가하였다. 라) 피청구인은 2017. 9. 20. 청구인에게 위 불법행위에 대하여 원상복구 완료되었음을 통보하였다. 마) 피청구인은 2018. 2. 13. 청구인에게 ○○동 660-1번지 중 128㎡에 대하여 임시진입로 목적의 공유수면 점용·사용허가(허가기간 : 2018. 6. 30.까지)를 허가하였다. 바) 피청구인은 ○○동 산 75-1번지 등 5필지에 대하여 불법행위(원상복구 식재목 고사, 배수로 미확보)가 재발생한 사실을 적발하고 2018. 3. 20. 청구인에게 이에 따른 시정명령 사전통지를 하였다. 사) 청구인은 2018. 5. 18. 피청구인에게 ○○동 660-1번지 중 128㎡에 대하여 위 불법행위 보강공사와 추가 식재를 위한 임시진입로 개설을 목적으로 하는 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2018. 6. 11. 위 허가신청 목적이 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항에 부합하지 않으며, 위 신청지에의 보강공사 및 추가 식재는 임시진입로 없이 인력을 이용하여 가능하고, 위 행위허가 사업 시행으로 인하여 주변 지역의 임야 훼손이 심히 우려된다는 이유로 위 행위허가에 대하여 불허가하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하목에 의하면, 개발제한구역에서 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 행위가 가능한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 중 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 공사용 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며, 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당 공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있다. 위 법 제12조 제8항 및 같은 법 시행령 제22조 [별표 2] 제1호 가목 및 나목에 의하면, 법 제12조 제1항의 단서에 의한 허가나 신고는, 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하고 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하는 경우에 가능하며, 다만 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 3) 청구인은 이 사건 개발제한구역 내 행위허가 신청이 피신청인으로부터 시정명령령을 받은 ○○동 산 75-1번지 등 5필지에 대한 원상복구 조치를 취하기 위하여 불가피한 것으로서, 원상복구를 위한 추가식재 및 보강공사를 위한 시멘트, 벽돌과 블록 등 자재물량의 운반은 인력으로는 가능하지 않고 더불어 포크레인 등 소형 공사장비의 진입이 가능해야 하므로 임시진입로가 개설되어야 하며 달리 우회도로 이용이 불가능한 상태에서 개설허가가 이루어지지 않으면 공사 장기화로 인하여 복구공사가 원만하게 진행될 수 없다고 주장한다. 또한 임시 진입로 개설기간은 3개월로 명시하여 반드시 기한 내에 공사완료하고 원상복구할 것이며 공사에 필요한 최소한도의 면적의 산림만 훼손할 것인데, 피청구인이 이를 허가하지 아니하는 것은 행정권의 남용이고 불법이라고 주장한다. 이 사건의 쟁점은 ○○시 ○○구 ○○동 660번지 일원의 훼손된 토지에 대해서는 복구공사에 청구인의 주장과 같은 임시진입로 개설이 반드시 필요하고 적절한 방식인지에 있다고 할 것이다. 한편, 「개발제한구역법」 제12조에서는 개발제한구역에서의 행위를 엄격히 제한하고 다만 법령이 정한 항목에 한하여 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하되, 같은 조 제8항 및 같은 법 시행령 제22조에서 법 제12조 제1항의 단서에 의한 허가나 신고는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모로 설치하고 해당지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염 등 환경오염이나 위해 발생이 예상되지 아니하는 경우에 가능하도록 규정하고 있다. 살피건대, 청구인은 추가 복구공사와 추가 식재를 위해서 이 사건 임시진입로 개설이 반드시 필요하며 다른 방법이 존재하지 않거나 비용이 과다하게 소요된다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지는 자연녹지지역이자 개발제한구역인데, 결국 임시진입로가 개설되면 그 일대의 산 80번지, 산 75-2번지 등의 임야를 지나서 연결될 수밖에 없는 상황에서 자연환경의 추가훼손이 일어날 우려가 상당하다. 결국은 훼손된 자연을 복구하기 위해 결코 적지 않은 자연환경의 훼손을 감수해야 한다는 모순에 빠지게 되므로 되도록 그와 같은 방법이 아닌 다른 대안이 있는지를 면밀히 살펴 다소 비용이 들더라도 우회도로 사용 등으로 복구공사를 진행하는 것이 타당하다 할 것이다. 그러한 의미에서 그 인근 661번지에는 현황도로가 존재하여 해당 토지 소유주의 동의하에 동 현황도로를 이용하여 복구공사가 가능할 것으로 보이고 추가식재등의 공사는 인력으로도 가능할 것으로 보이는바, 그와 같은 판단하에 이 사건 개발행위허가 신청을 불허한 피청구인의 판단에 법령을 위반하였거나 재량권의 범위를 일탈하거나 그 권한을 남용하였다고 볼 만한 사정을 찾기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.