개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○동 ○-4, 산 ○○-3번지(이하‘이 사건 토지’라 한다) 개발제한구역 내 전기차 충전기시설 설치에 따른 부지조성을 목적으로 행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 개발제한구역의 훼손확대 우려에 따라 이 사건 토지에서 시설의 입지 및 부지조성은 부적합함을 이유로 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 토지인 개발제한구역 내 전기차 충전기시설 설치를 위하여 이 사건 신청을 하였으나 피청구인은 다음의 3가지 이유를 들어 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025961"></img> 2) 처분의 위법성 가) 개발제한구역법 시행령 별표1 제3호에 따르면 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설로써 저목에 자동차전기공급시설로 가) 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」(이하‘친환경자동차법’이라 한다)에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300㎡ 이하로 하며, 부대시설로 세차시설을 설치할 수 있고, 나) 시설을 폐지하는 경우에는 지체 없이 이를 철거하고 원상복구 해야 한다. 나) 그런데 이 사건 토지는 주변 또한 모두 개발제한구역인 상태이고, □□ 인접지역으로 □□방향으로는 주택지역이라 전기차충전기 시설을 설치할 수 없어 이 사건 토지 등이 소재한 개발제한구역 밖에 위 시설이 입지할 수 있는 토지가 주변에는 전혀 없기에 개발제한구역에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성될 수 있는 상태임은 명확함으로 위 법령에 따라 허가를 해 주어야 한다. 다) 즉, 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2]의 1. 일반적기준의 바목에 따르면 임야는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외해야 하나 다만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않다고 규정하고 있는데 이 사건 전기차충전기 시설은 토지이용현황과 향후 환경오염, 위해발생 등이 비교적 적고 전기 수소차 보급 활성화를 통해 환경개선과 차세대 혁신성장 동력 창출을 견인하기 위한 산업부, 환경부 등 중장기 정책방향에도 맞고 공기오염을 방지하기 위하여도 그 설치를 적극 권장하는 것이 필요하다고 할 것임에도 불구하고 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건처분은 부당하다고 할 것이다. 라) 또한, 피청구인은 사업계획(충전소 위치 적합성 검토, 충전기설비 설치계획 등) 부재 등 개발제한구역 내 입지 타당성을 확인할 수 없다고 하나 사업계획은 얼마든지 변경 가능한 것이므로 이를 보충하도록 하는 등의 조치를 취하지 아니하고 판단하여 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 더욱이 충전기의 위치, 종류, 설치수량, 다중사용여부 등 전기자동차 이용자를 위한 시설 등을 검토한다면 충분히 허가가 가능할 것임에도 막연히 개발제한구역내 입지 타당성을 확인할 수 없다고 하는 것은 부당하다. 마) 전기자동차 충전인프라 구축을 위한 세계주요국가의 법제도 정비 및 지원 한편 미국, 일본, 중국, 유럽국가 등 세계 주요국가들은 대도시 지역의 수송부분의 대기오염 완화와 청정수송시스템 구축 차원에서 전기자동차 보급 확산에 주력하고 있고, 전기자동차 보급을 위한 물적 충전인프라로는 전기자동차에 전력을 공급하는 과정에서 요구되는 유무형시설·설비·소프트웨어 등이 있어 세계 주요국가들도 이를 고려하여 전기자동차 및 충전인프라 시장에서 차별적 선도적 지위를 확보하기 위해 정부 주도하에 물적·제도적 기반을 구축하고 있는 실정으로 우리나라에서도 전기자동차 인프라 확충을 위해 국가차원의 지원제도 정비·산업의 공급능력 확충 등이 요구되고 있는 실정임에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 전기자동차의 충전 인프라 구축을 위한 국가의 중장기 정책 및 세계적인 추세에 반하는 것으로도 극히 부당하며 국민의 환경권을 고려하지 않은 부당한 결과라 할 것이다. 3) 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위와 같은 세계적인 추세에 반하는 것으로 국민의 환경권을 침해하는바, 이를 적극 권장하고 있는 국가적인 시책에 정책적으로 위배됨으로 법에 의하여 부여된 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 마땅하다. 4) 피청구인의 주장처럼 이 사건 토지에 친환경자동차법에서 정한 충전시설 설치대상 시설이 설치되어 있지 않은 것은 사실이나 이는 허가과정에서 이를 설치한 후 이 사건 전기차 충전소를 설치할 수 있도록 하면 충분할 것이고, 이 사건 토지를 중심으로 □□방향으로는 주택들이 연이어 들어서 있는 상태이고, 반대방향으로는 상당한 거리를 두고 모두 개발제한구역으로 묶여 있어 이 사건 토지 등 개발제한구역 외의 지역에 그런 시설을 설치할 수 없는 점을 비추어 이에 반하는 피청구인의 주장은 극히 부당하다고 할 것이다. 5) 청구인들이 현재 피청구인의 주장처럼 이 사건 토지들을 주차장 등으로 사용하고 있는 것은 사실이나 그것과 이 사건토지에 전기차 충전시설 설치 필요성은 전혀 별개의 문제라 할 것이다. 이 사건 토지에 전기차 충전시설을 할 필요성이 있는지 여부는 이 사건 토지 부근의 상황을 근거로 판단하여야 할 뿐, 현재의 사용용도는 전혀 고려의 대상이 될 필요나 이유가 없다고 할 것이다. 그런데 위에서 이미 주장한 바와 같이 이 사건 토지를 중심으로 □□방향으로는 주택이 연이어 있고, 반대방향으로는 개발제한구역이 연속되어 있는 상태여서 이 사건 토지 등 개발제한구역 외에는 그런 시설을 할 수가 없음에도 주위에 전기차 충전시설이 전혀 없는 점에 비추어 이 사건 토지에 위 시설을 할 필요성은 충분하다고 할 것이다. 6) 피청구인은 청구인들의 사업계획서상 주차면적으로 되어 있는 184㎡에 대하여 이를 주차시설로 평가하고 있는 것으로 보이나 이는 전기차 충전기에 차량이 들어가 충전하는 동안 다음 충전을 위하여 대기할 수 있도록 한 면적으로 이를 주차시설이라고 간주하여서는 아니 되고 이 부분 역시 전기차 충전시설에 포함시켜 허가여부를 판단하는 것이 타당하다 할 것이다. 즉, 면적이 위와 같은 필요에 비추어 과다하게 넓다면 이를 제한하는 조건으로 이를 허가한다면 충분히 위 법령들의 요건을 갖출 수 있을 것인바, 위와 같은 조치를 전혀 취하지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 7) 우리 헌법상 보장된 개인의 재산권은 원칙적으로 보호되어야 하며, 다만 공공의 필요에 따라 필요한 경우 최소한의 범위에서 제한되어야 마땅하다. 행정청이 개인의 재산권 행사를 제한할 경우에는 그 제한의 목적에 부합하게 최소한의 범위에 그치도록 그 제한을 자제하여야 할 것인바, 소유자들인 청구인들의 이 사건 신청에 대하여 피청구인은 그 제한을 가급적 자제하여 청구인들의 사업계획서상 부족한 부분이 있다면 먼저 이를 보충토록 한 후 청구인들이 이를 보충하지 않는 등 최소한의 제한에 따르지 않을 경우에만 이 사건 처분을 하는 것이 사유재산제도를 근간으로 하는 자유민주주의의 헌법정신에 부합한다고 할 것이다. 따라서 청구인들에게 아무런 보완조치를 요구하지도 않은 채 위와 같은 점 등을 근거로 이 사건 처분을 한 피청구인의 처분은 재량권을 일탈한 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 가) 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성될 수 있는 상태 및 환경부 등의 중장기 정책방향에도 맞아 그 설치를 적극 권장하는 것이 필요하다는 주장에 대하여 (1) 개발제한구역법 제12조에 의하면 개발제한구역에서는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없도록 하면서 예외적으로 개발제한구역법 시행령 [별표1]의 제3호에 따라 친환경자동차법에 따른 전기자동차에 전기를 공급하는 시설을 설치 할 수 있도록 하면서 해당 시·군·구 관할구역 내 개발제한구역 밖에 입지 할 수 있는 토지가 없는 경우에 한하여 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 함에 따라 시장·군수·구청장은 개발제한구역 안에서의 공작물 설치 및 토지의 형질변경 등을 위한 허가여부를 판단하기 위하여 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는지와 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 행위인지 등을 검토하여야 한다. (2) 개발제한구역법 시행령 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제1호 바목에 의하면 임야 또는 경지 정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다고 규정되어 있어 이 사건 토지는 지목이 답 및 임야로 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하고자 하는 개발제한구역 지정목적에 따라 엄격히 관리하여야 한다. (3) 또한 친환경자동차법 제11조의2 및 같은 법 시행령 제18조의4 에서는 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하도록 하면서 그 해당 시설의 대상을 규정하고 있으나 이 사건 토지에는 친환경자동차법에서 정한 충전시설 설치 대상 시설이 설치되어있지 아니하고 대기환경보전법 제58조 제16항에 따라 환경부가 충전기를 설치하고 운영하는데 필요한 사항을 정함을 목적으로 발표한‘2019년 전기자동차 보급 및 충전인프라 구축사업 충전인프라 설치·운영 지침’Ⅱ-1-?에 따른 충전기 설치에 대한 기본원칙을 설명하면서 공용충전기를 설치할 경우에는 실제 전기자동차 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치하도록 하고 있어 반드시 이 사건 토지에 입지하여 설치해야만 하는 것은 아니다. 나) 사업계획의 변경에 대한 보완조치 요구 등을 검토하면 허가가 가능할 것임에도 막연히 개발제한구역 내 입지 타당성을 확인할 수 없다고 하는 것은 부당하다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 심판 청구의 대상이 되는 처분 전 2019. 4. 16. 피청구인에게 이 사건 토지에서의 자동차 전기 공급시설에 대한 허가 가능여부에 대한 질의를 하였고 이에 피청구인은 향후 환경오염 및 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하며, 현재 청구인이 대표로 있는 인접공업사의 주차장으로 불법 이용되고 있는 토지이용현황, 전기자동차 이용자를 위한 시설 및 주변 환경 등이 계획 검토되지 아니한 상태에서의 행위허가 가능여부에 대한 회신은 불가하다고 통보한 사실이 있다. (2) 개발제한구역법 시행령 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 제1호 가목에 의하여 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있도록 필요한 최소규모로 설치하여야 하나 2019. 5. 15. 이 사건 신청 시 제출된 사업계획서에 따르면 이 사건 토지 전체면적 929㎡ 중 신청목적인 전기차 충전기 설치 면적은 7.5㎡로 이 사건 토지의 0.81%로 계획되어 있고 주차부지는 184㎡, 이외 나머지 737.5㎡는 부속부지로 계획되어 있어 현재까지도 이 사건 토지를 주차장 및 자동차 관련시설로 불법이용하고 있음에 따라 이 사건 토지에서 청구인이 주장하는 자동차 전기 공급시설의 필요성에 대한 명확한 근거를 확인할 수 없다. (3) 친환경자동차법 제11조의2 제4항 및 같은 법 시행령 제18조의6 제1항 제6호에 따르면‘전기자동차 및 외부 전기공급원으로부터 충전되는 전기에너지로 구동 가능한 하이브리드 자동차 외에는 자동차 충전시설의 충전구역에 주차하여서는 아니 되며, 환경친화적 자동차라 하더라도 충전을 시작한 이후 충전구역 내에 계속 주차할 수 없다’라는 규정을 보더라도 충전구역과 주차구역은 구별되어야 하며 개발제한구역법 시행령 [별표1] 제3호 저목에 의한 자동차 전기 공급시설은 친환경자동차법에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300㎡ 이하로 규정하면서 부대시설로 세차시설만 설치 할 수 있도록 하고 있다. (4) 개발제한구역 안에서 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경도 개발제한구역법 시행령 제14조 제16호에 의하면 대지화되어 있는 토지(관계법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·도로용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다)에서만 가능함에 따라 지목이 답 및 임야인 이 사건 토지에서는 주차시설을 설치 할 수 없다. 2) 따라서 개발제한구역에서 자동차 전기 공급시설 등을 설치하고자 할 경우 개발제한구역법 제12조에 따라 행위허가를 받도록 규정하고 있으며, 허가를 받기 위해서는 그 내용이 허가기준에 적합하여야 하는 것은 물론이거니와 개발제한구역의 지정목적에 위배되는지 여부와 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 행위인지, 현재 토지의 이용현황 등을 종합적으로 검토하여 할 뿐 아니라 설령 이 사건 토지에서 청구인이 신청한 행위가 일부 허가기준에 부합한다 할지라도 위법행위가 현존하는 점과 이 사건 신청이 개발제한구역법상의 개발제한구역의 지정목적 및 관리에 부적당하다고 판단될 경우 어떠한 행위도 불가함에 따라 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법·타당함으로 청구인의 청구는 이유없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·도로용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025963"></img> ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025953"></img> 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률】 제11조의2(환경친화적 자동차의 충전시설 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 관계 법령 및 대통령령으로 정하는 시설의 소유자 또는 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 대상시설에 환경친화적 자동차 충전시설을 설치하여야 한다. 1. 공공건물 및 공중이용시설 2. 공동주택 3. 특별시장ㆍ광역시장, 도지사 또는 특별자치도지사, 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 주차장 4. 그 밖에 환경친화적 자동차의 보급을 위하여 설치할 필요가 있는 건물ㆍ시설 및 그 부대시설 ② 대상시설별로 설치하여야 하는 충전시설의 종류와 설치수량은 대상시설의 규모, 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 국가와 지방자치단체는 민간의 충전시설 설치 부담을 덜고 그 설치를 촉진하기 위하여 금융 지원과 기술 지원 등 필요한 조치를 마련할 수 있다. ④ 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 자동차를 제1항에 따른 환경친화적 자동차 충전시설의 충전구역에 주차하여서는 아니 된다. 1. 전기자동차 2. 외부 전기 공급원으로부터 충전되는 전기에너지로 구동 가능한 하이브리드자동차 ⑤ 누구든지 환경친화적 자동차 충전시설 및 충전구역에 물건을 쌓거나 그 통행로를 가로막는 등 충전을 방해하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 충전 방해행위의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑥ 시ㆍ도지사는 교통, 환경 또는 에너지 관련 공무원 등 소속 공무원에게 제4항을 위반하여 환경친화적 자동차 충전시설의 충전구역에 주차하고 있는 자동차를 단속하게 할 수 있다. 【환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률 시행령】 제18조의4(충전시설 설치대상 시설 등) 법 제11조의2제1항 각 호 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호에 해당하는 시설로서 「주차장법」 제2조제7호에 따른 주차단위구획을 100개 이상 갖춘 시설 중 전기자동차 보급현황ㆍ보급계획ㆍ운행현황 및 도로여건 등을 고려하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도의 조례로 정하는 시설을 말한다. 1. 공공건물 및 공중이용시설로서 「건축법 시행령」 제3조의5 및 별표 1에 따른 용도별 건축물 중 다음 각 목의 시설 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설 다. 문화 및 집회시설 라. 판매시설 마. 운수시설 바. 의료시설 사. 교육연구시설 아. 운동시설 자. 업무시설 차. 숙박시설 카. 위락시설 타. 자동차 관련 시설 파. 방송통신시설 하. 발전시설 거. 관광 휴게시설 2. 「건축법 시행령」 제3조의5 및 별표 1 제2호에 따른 공동주택 중 다음 각 목의 시설 가. 500세대 이상의 아파트 나. 기숙사 3. 시ㆍ도지사, 특별자치도지사, 특별자치시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 「주차장법」 제2조제1호에 따른 주차장 제18조의6(환경친화적 자동차에 대한 충전 방해행위의 기준 등) ① 법 제11조의2제5항 후단에 따른 충전 방해행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 환경친화적 자동차 충전시설의 충전구역(이하 "충전구역"이라 한다) 내에 물건 등을 쌓거나, 충전구역의 앞이나 뒤, 양 측면에 물건 등을 쌓거나 주차하여 충전을 방해하는 행위 2. 환경친화적 자동차 충전시설 주변에 물건 등을 쌓거나 주차하여 충전을 방해하는 행위 3. 충전구역의 진입로에 물건 등을 쌓거나 주차하여 충전을 방해하는 행위 4. 제2항에 따라 충전구역임을 표시한 구획선 또는 문자 등을 지우거나 훼손하는 행위 5. 환경친화적 자동차 충전시설을 고의로 훼손하는 행위 6. 제18조의5제1항제1호에 따른 급속충전시설을 이용하는 환경친화적 자동차가 충전을 시작한 이후 2시간의 범위에서 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 시간이 지난 후에도 해당 충전구역 내에 계속 주차하는 행위 ② 시ㆍ도지사는 충전구역에 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 구획선 또는 문자 등을 표시하여야 한다. 【대기환경보전법】 제58조(저공해자동차의 운행 등) (16) 환경부장관은 저공해자동차 중 전기자동차 보급을 활성화하기 위하여 제3항제2호나목에 따른 전기자동차 충전시설을 환경부령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영할 수 있다. 【「2019년 전기자동차 보급 및 충전인프라 구축사업」충전인프라 설치·운영 지침】(환경부) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025955"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인 ○○○는 2019. 4. 24. 이 사건 토지의 소유자로 전기자동차 충전소와 세차장 건립을 위해 피청구인에게 아래의 내용을 질의한 사실이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025959"></img> 나) 피청구인은 위 질의서에 대하여 2019. 4. 23. 청구인에게 아래와 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025957"></img> 다) 청구인들은 2019. 5. 15. 피청구인에게 ‘전기차 충전시시설 설치에 따른 부지조성’을 위한 개발제한구역내 행위허가 신청서에 ‘사업계획서, 피해방지계획서, 설계서, 위치도, 위성현황사진, 현장사진’을 첨부하여 제출하였다. 라) 피청구인은 2019. 5. 30. 아래의 3가지 이유를 들어 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025951"></img> 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제14조는 법 제12조 제1항 제4호에서 개발제한구역에서의 행위제한의 예외사유로 규정하고 있는 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경’의 범위로 대지화 되어 있는 토지(관계법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·도로용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20㎡이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경(제16호)을 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 [별표1] 제3호는 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설로 해당 시군구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설을 말하며, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다고 규정하고 있고, 가)항에는 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급촉진에 관한 법률」에 따른 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300㎡이하로 하며, 부대시설로 세차시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 나)항에는 시설을 폐지하는 경우에는 지체없이 이를 철거하고 원상복구 해야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은법 시행령 [별표2]의 허가 또는 신고의 세부기준 제1호의 가목에는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, 바목에는 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외하여야 한다고 되어 있다. 3) 이 사안에서 적용되는 개발제한구역법 제12조 제1항, 시행령 제14조 제16호, [별표 1] 제3호 등을 살펴보면 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 지정되는 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축이나 그 용도변경은 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 구역지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 관련 규정의 체재와 문언상 분명하다. 한편, 허가는 신청인에게 수익적인 것에 틀림이 없으므로 이는 그 법률적 성질이 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이라 할 것이다. 따라서 그 위법여부에 대한 심사는 재량권의 일탈·남용의 유무를 그 대상으로 한다. 개발제한구역 내에서의 허가가 가지는 예외적인 허가로서의 성격과 그 재량행위로서의 성격에 비추어 보면, 그 허가는 개발제한구역에 속한다는 것 이외에 다른 공익상의 사유가 있어야만 거부할 수 있고, 그렇지 아니하면 반드시 허가를 하여야만 하는 것이 아니라 개발제한구역의 지정목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이고, 또 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하면 이를 재량권의 일탈·남용이라고 하여 위법하다고 할 수 없다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결). 이 사건 토지의 지목이 답 및 임야로 되어 있는데 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제1호 바목에 의하면 임야 또는 경지정리된 농지의 경우에는 공작물 설치를 금지하고 있고, 친환경자동차법 제11조의2 및 같은 법 시행령 제18조의4에서는 공공건물 등의 특정시설이 있는 곳에 자동차 충전시설을 설치하게 되어 있는데 이 사건 토지에는 그러한 시설이 들어서 있지 아니하며, 대기환경보전법 제58조 제16항, 충전인프라 설치·운영지침에 의하면 전기자동차 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치할 것을 정하고 있는데 이 사건 토지는 우선설치장소에 해당되지 아니하는 점 등이 확인된다. □□방향으로는 주택이 들어서 있고 반대방향으로는 개발제한구역으로 지정된 사정만으로는 이 사건 토지에 전기자동차 충전기 설치의 필요성을 인정하기 어렵다. 반면 이 사건 토지를 개발제한구역으로 지정한 데 대하여는 도시환경의 정비, 자연환경의 보전 등 도시민의 건전한 생활환경보전을 도모한다는 공익상의 이유가 인정된다. 따라서 이 사건 토지에 전기자동차 충전시설에 대한 허가가 특별히 필요하다고 보이지 아니하며, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.