개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○-○○ 고속도로 민간투자사업의 시행으로 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1, ○○○-6번지상의 건물이 철거되어 생활근거지를 상실하게 되자 2018. 3. 22. 피청구인에게 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-1, ○○○-7번지에 대하여 각각 단독주택 신축을 위한 행위허가 신청을 하였으나, 같은 해 4. 16. ○○○동 ○○○-7번지에 대한 행위허가신청을 취하하였고, 피청구인은 같은 해 5. 4. ○○○동 ○○○-1번지에 대하여만 행위허가를 하였다. 이후 청구인은 2019. 1. 16. ○○○동 ○○○-7번지(이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 다시 단독주택 신축을 위한 행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 1. 17. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조제1호나목을 근거로 청구인의 신청에 대하여 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분 경위 청구인은 이 사건 처분에 앞서 개발제한구역인 ○○시 ○○면 ○○리 일원에 생활근거를 가지고 있던 자로 공익사업(○○-○○ 간 고속도로 민간투자사업) 시행으로 위 ○○리 ○○○-1, ○○○-6번지 상의 기존 건물 두 곳이 철거됨으로써 생활근거지를 상실하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조에 의거 사업대상지와 인접한 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-1, ○○○-7번지 등 각 2필지(개발제한구역)에 대하여 이축을 위한 행위허가 신청을 하여 위 ○○○-1번지(330㎡) 상 단독주택은 행위허가(2018. 5. 4.)를 받았으나, ○○○-7번지(330㎡) 상의 행위허가신청은 적법·타당한 이유부기 없이 피청구인의 구두상의 취하 요구에 따라 취하한 이후 2019. 1. 16. 동일 건에 대하여 행위허가(이축) 신청을 한 결과에 의하면, 피청구인은“○○시에서는 개발제한구역 내 개발압력으로 녹지면적이 지속적으로 축소되고 있는 실정으로, 타 지역에서 ○○시로의 이축제한이 필요하다고 판다하여 이축에 동의하지 않는다.”라는 이유로 행위허가(이축) 신청에 대하여 불가처분함에 따라 이 사건 청구에 이르게 되었다. 2) 처분의 위법·부당성 피청구인의 이 사건 불허가처분 사유에 의하면,“○○시에서는 개발제한구역 내의 개발압력으로 녹지면적이 지속적으로 축소되고 있는 실정으로 타 지역에서 ○○시로의 이축제한이 필요하다고 판단되어 이축에 동의하지 않는다.”라고 하였다. 그러나 피청구인의 주장과는 달리 이 사건 행위허가(이축)신청 토지는 용도지역상 자연녹지지역으로 개발을 엄격히 규제하여야 할 필요가 있는 보전·생산녹지가 아니라, 장래 도시 용지 공급을 위해 보전이 필요한 지역으로 불가피한 경우에 제한적 개발이 가능한 지역으로 지목 역시 임야가 아닌 농지(답)이며, 이축이라 함은 개발제한구역 안의 건축물이 공익사업으로 불가피하게 철거되어, 생활근거지를 가지고 있던 사람이 생활근거지가 상실되는 경우, 개발제한구역안의 다른 토지에 새로운 건물을 건축할 수 있는 권리를 의미하고 있다. 또한 이와 관련하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조(토지의 입지기준)에 따라 그 구체적인 입지기준을 정하고 있는바, 이 사건 행위허가(이축)신청부지는 주택 등을 신축하기로 협의한 지역임을 확인하고 위, 입지기준 l호 나목 「기존의 주택 등이 있는 인접한 시군구의 지역으로서 해당 인접 시장·군수·구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역」에 따라 위 ○○○동 ○○○-1, -7번지를 대상으로 이축을 위한 행위허가를 신청한 것이다. 그러나 피청구인은 동일선상의 연접한 ○○○동 ○○○-1번지에 대하여만 이축허가를 처리하고 동 소 ○○○-7번지에 대하여는“타 지역에서 ○○시로의 이축제한이 필요하다고 판단하여 이축에 동의하지 않는다.”라는 법령상 제한사유 외의 추상적인 사유로 이 사건 행위허가를 거부하고 있는바, 이는 독자적으로도 위법하며 건축허가가 기속행위임을 감안하면, 관계법령에서 정하는 제한사유 외의 법률상의 근거가 없는 사유를 들어 거부할 수 없음에도 불구하고 피청구인은 자의적·편의적이고 내용적으로도 하자있는 침해적인 행정처분을 함에 따라 재량권을 일탈·남용하고 비례의 원칙에 위배한 위법·부당한 처분을 하였다. 【보충서면 1】 3) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 피청구인의 주장과는 달리, 이축권을 인정하는 제도적 취지는 개발제한구역을 지정한 목적의 실현에 지장을 초래하지 아니한 범위 내에서 개발제한구역 내 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업 등으로 인하여 기존건물이 철거됨으로써 생활근거를 상실하게 될 경우, 그 생활근거를 계속 마련해 주려는 데 있는 점에 비추어 보면, 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적인 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않으며, 또한 이축에 대하여“인접한 구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역”이란 개별적으로 협의하여 고시하는 형식을 취하는 것이 아니라 개발행위허가신청으로 협의에 갈음하는 것으로 피청구인이 주장하는 바와 같이“내부방침을 받아 허가신청 2건 중 1건만을 허가하였다.”라는 그 사실 자체가 당해지역은 이미 신축하기로 협의한 지역으로 인정한 것이며, 아울러 기존 주택이 각각 독립된 주택으로 허가권자(○○시장)에게 인정받아 개발제한구역 내 건축물관리대장에 별개로 관리되고 있는 동일선상의 각각 독립된 재산권을 부인하고 법령상 제한사유 외의 추상적인 이유로 2곳 중 1곳만을 행위허가(이축)하고 1곳은 불허가하는 등의 비례의 원칙에 반하는 재량권을 남용하는 위법·부당한 처분을 하였다. 그리고 피청구인은 대법원 판례(선고 2006도7187)를 인용하여 이축이란 그 생활근거지를 계속 마련해주고자 함에 그 취지가 있을 뿐, 기존주택 철거의 대가로 일정한 재산상의 이익을 부여하고자 하는 것이 아니라고 하였는바, 판례는 이축허가의 신청은 철거 당시의 주택 소유자에 한하여 허용됨에도 불구하고 이축허가신청자격이 없는 자가“철거 당시의 주택소유자로부터 이축권을 양수하여 그 명의로 이축허가를 신청한 것을 판결한 사례이나, 이 사건 신청은 위와 달리 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표1 제5호 다목에서 정하는 기존주택의 철거 당시의 주택소유자로서 같은 규칙 제6조의 입지기준 등 일정 요건이 구비되는 등 적법한 이축허가를 신청할 수 있는 청구인의 행위허가신청 건으로 위에서 말하는 기존주택 철거를 이유로 더 이상의 재산상의 이익을 부여하여 달라는 것이 아니라, 법령에서 정하는 규정대로 각각의 독립된 재산권을 인정하는 행위허가처리를 원할 뿐이다. 위 사건과 관련하여 국토교통부의 질의회신(2AA-1805-172361)에서도 ① 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합하고 철거일 당시 소유권을 확보한 자기 소유의 토지에 허가를 받아 주택을 신축(이축)할 수 있다고 하였으며, ② 기존주택이 각각 독립된 주택으로 허가권자에게 인정받아 개발제한구역 건축물관리대장에 별개로 관리되고 있는 경우 주택 신축(이축)이 가능하다는 회신의견을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 심히 위법·부당하다. 4) 주문 및 결론 이 사건 처분에 앞서 피청구인은 행위허가 거부처분을 고려함에 있어서 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법령에 따라서 건축허가를 하여야 하므로, 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령이 정하는 제한사유 이외의 추상적 사유를 들어 거부할 수 없다. 또한 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 필요와 이로 인하여 상대방이 받는 불이익을 비교·형량하면 처분으로 인한 공익상의 필요보다도 상대방이 받게 될 불이익이 크며, 비례의 원칙에 위배되었음은 물론, 재량권을 일탈·남용함이 충분하여 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 【보충서면 2】 5) 이 처분의 위법·부당성(청구인의 답변) 피청구인의 주장과는 달리 이축권의 인정 시점은 개발제한구역 내에서 생활근거를 가지는 자가 공익사업 등으로 기존건물이 철거될 당시를 기준으로 하고 있으며, 적법하게 이루어진 수익적 행정행위에 대하여 건축주는 법에서 허용하는 범위 안에서 건축물의 사용·수익·처분은 당연한 권리행사의 수단이므로 피청구인의 판단은 실체적인 권리관계를 침해하는 그릇된 주장에 불과하며, 아울러 이 사건 청구에 앞서 청구인은 공익사업으로 각각 독립된 기존주택의 철거로 생활근거를 마련하고자 부지선정 이전에 피청구인에게 대상지가 행위허가(이축) 가능한지 여부를 물었고 인허가가 가능하다는 피청구인의 공적인 견해표명이 정당하다는 것을 신뢰하고 그 견해표명을 신뢰하여 청구인은 해당 토지 매입을 진행한 것이나 피청구인은 행위허가신청을 접수, 진행할 당시에는 주무과장의 전입을 이유로 종전의 견해표명을 달리한 처분을 함에 따라 피청구인의 견해표명을 신뢰한 청구인은 그 이익이 침해되는 결과를 초래하게 되었다. 그리고 피청구인의 주장에 의하면, 이 사건 신청이 법령상 허가기준에 적합하지 않다는 이유는 개발제한구역법 시행령 별표 2의 제2호나목의“별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목1)부터 11)까지 외의 부분 다)에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건·축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다.”라는 단서를 인용하고 있으나, 위 단서규정은 개발제한구역 안에서 주택 등을“신축”하는 경우에 적용하는 것이므로 같은 법 시행규칙 제6조제1호와 같은 법 시행령 별표 2의 제4호나목이 정하고 있는“이축행위”는 같은 법 시행령 별표 2의 제2호나목1)에서 정하는“건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우, 높이 3층 이하, 용적률 300% 이하로 기존 면적을 포함해 연면적 232㎡ 이하까지로 할 수 있다.”라는 규정에 따르도록 하고 있으며, 아울러 이축행위에 대하여는 시행령 별표 2의 제4호로 달리 정하고 있다. 그러므로 이 사건 이축행위는 철거 당시 건축물의 연면적 범위 내 제한대상이 아니며, 또한 피청구인은 연면적의 산정을 각 필지별 독립하여 건축된 기존 건축물 2동의 바닥면적을 합산·적용하는 오류를 범하고 있으나, 연면적이란 각 필지별로 구획된 하나의 건축물 각층의 바닥면적 합계를 말하고 있다. 6) 결론 및 주문 위 사례에 근거하면 피청구인은 행위허가 거부처분을 고려함에 있어 사전에 인허가가 가능하다는 공적인 견해표명이 있었으며 이 사건 청구인은 그 견해표명을 신뢰하여 해당 토지매입을 진행한 것이나 피청구인은 행위허가신청을 접수 진행할 당시 주무과장의 전입을 이유로 종전의 견해표명을 달리하는 처분을 함에 따라 인허가가 가능하다는 견해표명을 신뢰한 청구인은 그 이익이 침해되는 결과를 초래하게 되었다. 그렇다면 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분으로 재량권을 일탈·남용하였으므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 행위허가 신청 개요 ○ 행위허가 접수일 : 2019. 1. 16. ○ 위 치 : ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-7번지(지목: 답) ○ 신 청 인 : ○○○ ○ 지역지구 : 도시지역, 자연녹지지역, 개발제한구역 ○ 건축용도 : 단독주택 ○ 구 조 : 철근콘크리트구조 ○ 면 적 : 건축면적 190.59㎡, 연면적 231.72㎡ 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 청구인이 공익사업의 시행에 따라 철거되는 기존의 주택이 위치한 시·군·구가 아닌 인접한 다른 시·군·구에 주택 등을 신축하기 위해서는 해당 시장·군수·구청장과 협의를 하여야 하나 청구인은 우리 시에 협의 없이 행위허가 신청을 하였다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준)제1호나목에서 기존의 주택 등이 있는 시·군·구와 인접한 시·군·구의 지역으로서 해당 인접 시장·군수·구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역에 한하여 가능토록 규정하고 있으며, 청구인이 피청구인에게 행위허가 신청한 건에 대해서 토지의 입지기준 적합성 여부는 피청구인이 판단하여야 할 사항으로서, 개발제한구역의 지정 목적이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하는 것이기에 이 사건 신청이 토지의 입지기준에 적합하지 않다고 판단하여 행위허가 신청을 불허가 처리한 것이다. 나) 우리 시는 개발제한구역의 개발압력(○○○ 택지개발, ○○동 택지개발 등)으로 녹지면적이 지속적으로 축소되고 있는 실정으로 시민에게 쾌적하고 살기 좋은 녹색환경을 제공하기 위해 개발제한구역 내 행위허가를 엄격히 제한하여 관리해오고 있다. 청구인이 2018. 3. 22. 이 사건의 토지에 행위허가(단독주택신축) 2건을 최초 신청하였을 시 신청한 사항에 대하여 2018. 3. 30. 피청구인 내부방침을 받아 개발제한구역의 지정 목적과 이축의 취지 등을 고려하여 행위허가신청 2건 중 이 사건 신청을 제외한 l건에 대하여만 허가 처리한 사항이다. 다) 이축이라 함은 개발제한구역 내에 생활근거지를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되었을 때 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거지를 계속 마련해주고자 함에 그 취지가 있는 것이지, 그들에게 기존주택 철거의 대가로 일정한 재산상의 이익을 부여하고자 하는 것은 아니며(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 참조) 청구인은“법령상 제한사유 외의 추상적인 사유로 이 사건 행위허가를 거부하였다”고 주장하고 있으나 토지의 입지기준을 해당 인접 시장·군수·구청장과 협의토록 규정한 관련법을 근거로 피청구인의 결정사항을 통보한 사항으로 청구인의 주장을 인정할 수 없다. 3) 결론 가) 청구인은“타 지역에서 ○○시로의 이축제한이 필요하다고 판단하여 이축에 동의하지 않는다.”라는 법령상 제한 사유 외의 추상적인 사유로 불허가 처분한 사항이 위법하며, 재량권 일탈·남용함이 충분하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준)제1호나목에 따라 기존의 주택 등이 있는 시·군·구와 인접한 시·군·구의 지역으로서 해당 인접 시장·군수·구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역으로 한정하고 있는바, 이 사건 신청을 관련법에 근거하여 처리한 사항으로 추상적인 사유로 불허가 처분하지 않았으며, 나) 공익사업으로 인한 청구인의 생활근거지 마련을 위하여 개발제한구역의 지정 목적과 이축의 취지 등을 고려하여 이 사건 토지 외의 부지에 청구인의 이축을 기 허가하여 사용 중에 있으며, 이 사건의 토지는 개발제한구역으로서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는바, 청구인의 피청구인에 대한 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 4) 청구인의 새로운 주장에 대한 답변 가) 청구인은 공익사업 등으로 기존건물이 철거되어 생활근거를 상실한 경우 생활근거지를 계속 마련해 주어야 한다고 하였으나, 행위허가(이축)를 득한 ○○○동 ○○○-1번지의 단독주택을 사용승인(2018. 11. 14.)처리한 후 바로 용도변경을 신청하여 단독주택을 1층은 한의원, 2층은 휴게음식점으로 용도변경한 사실로 보아 청구인이 주장하는 생활근거지를 계속 마련하는 것이 아닌, 근린생활시설로의 수익을 창출하고자 함이 목적인 것으로 판단이 되며, 나) 청구인은 내부방침을 받아 2건 중 1건을 허가한 것은 당해지역은 이미 신축하기로 협의한 지역으로 인정한 것이라고 하였으나, 각각의 행위허가(이축)신청을 한 것이 협의가 시작되었다는 의미이지, 협의가 이루어졌다고 인정(허가처리)되는 것이 아니며, 행위허가 신청이 접수되면 관련 부서 협의를 거쳐 최종허가결정은 허가권자가 판단하여야 할 사항이며, 다) 청구인은 법령상 제한사유 외의 추상적인 이유로 행위허가신청 불허가처분을 하였다고 주장하나, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표2의 2호나목에 따라“공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다.”라고 되어 있으며, 청구인의 기존 건축물은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-6번지(연면적 121.86㎡), ○○리 ○○○-1번지(연면적 87.33㎡)에 2개동으로 연면적 합계가 209.19㎡이고, 이축허가를 득한 ○○○동 ○○○-1번지 건축물의 연면적은 231.88㎡이므로 철거 당시의 기존건축물의 연면적을 이미 초과하는바, 법령상 제한사유 외의 추상적인 이유로 불허가한 것이 아니라 법령상 허가기준에 적합하지 않은 이유로 불허가처분한 것이다. 라) 청구인은 피청구인이 인용한 대법원 판례가 이 사건과 관련 없는 것이라고 주장하나, 이축에 대한 법리적 해석을 위하여 인용한 것으로, 이 사건과 관련이 없는 것이 아니며, 대법원 판례에서“이축은 생활근거지 마련을 계속 해주기 위함에 그 취지가 있는 것이지, 기존주택의 철거로 재산상 이익을 부여하고자 한 것은 아니다.”라고 하고 있으며, 청구인은 단독주택으로 이축을 허가받은 후 즉시 용도변경(1층 한의원, 2층 휴게음식점)을 신청하여 단독주택용도의 건축물을 근린생활시설용도의 건축물로 변경한바, 생활근거지의 계속 마련이라는 이축의 취지에 적합하지 아니하다고 판단이 되며, 마) 청구인이 제출한 국토교통부 질의회신 답변내용에 기존주택이 각각 독립된 주택으로 허가권자에게 인정받아 개발제한구역 건축물관리대장에 별개로 관리되고 있는 경우 주택 신축(이축)이 가능하다고 언급되어 있으나,“공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다.”라고 법령에서 제한하고 있는바, 청구인이 기 허가(이축) 받은 ○○○동 ○○○-1번지의 건축물 연면적(231.88㎡)이 기존 건축물 2개동의 연면적 합계(209.19㎡)를 초과하므로 더 이상의 이축이 불가하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026517"></img> 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026519"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 영 별표 1 제5호다목다) 및 라목다)에 따라 개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설(이하 이 조에서 "주택등"이라 한다)을 신축할 수 있는 토지의 입지기준은 다음 각 호와 같다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 토지일 것 가. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 지역 나. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구와 인접한 시ㆍ군ㆍ구(인접한 읍ㆍ면ㆍ동으로 한정한다)의 지역으로서 해당 인접 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 주택등을 신축하기로 협의한 지역 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○-○○ 고속도로 민간투자사업의 시행으로 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1번지(건물 연면적 87.33㎡), ○○○-6번지(건물 연면적 121.86㎡)상의 건물들이 철거되어 생활근거지를 상실하게 된 자이다. 나) 청구인은 2018. 2. 6. ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-1 및 이 사건 신청지에 대하여 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 경료하였다. 다) 청구인은 이축을 위하여 2018. 3. 22. 피청구인에게 개발제한구역인 ○○○동 ○○○-1번지와 이 사건 신청지에 대하여 각각 단독주택 신축을 위한 행위허가를 신청하였으나, 같은 해 4. 16. 이 사건 신청지에 대한 행위허가신청을 취하하였고, 피청구인은 같은 해 5. 4. ○○○동 ○○○-1번지에 대하여만 행위허가(건축면적 167.9㎡, 연면적 231.88㎡)를 하였다. 라) 한편 청구인은 2018. 11. 20. 피청구인에게 ○○○동 ○○○-1번지 상의 건축물에 대하여 단독주택에서 제1종근린생활시설로 용도변경허가 신청을 하였고, 피청구인이 같은 해 11. 27. 이를 허가하여 해당 건축물은 1층은 한의원, 2층은 휴게음식점으로 용도변경되었다. 마) 이후 청구인은 2019. 1. 16. 이 사건 신청지에 대하여 다시 단독주택 신축(건축면적 190.59㎡, 연면적 231.72㎡)을 위한 행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 같은 해 1. 17. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 제6조제1호나목을 근거로 청구인의 신청을 불허가하였다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항은 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하면서 그 단서 부분에서 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있는 경우를 각 호로 정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표 1]에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정하고 있는데, 제5호 다목에 의하면 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지에 신축하는 경우 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다. 그리고 이 경우 같은 법 시행규칙 제6조제1호나목에서는 그 입지기준 중 하나로 기존의 주택 등이 있는 시·군·구와 인접한 시·군·구의 지역으로서 해당 인접 시장·군수·구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역의 토지일 것을 규정하고 있으며, 개발제한구역법 제12조제9항 및 같은 법 시행령 제22조 [별표 2]에 의하면 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다. 3) 청구인은 공익사업의 시행으로 생활근거지를 상실함에 따라 인접지역에 생활근거 마련을 위하여 이축신청을 한 것이며, 피청구인이 ○○○동 ○○○-1번지에 대하여 주택 신축을 허가한 사실 자체가 당해 지역은 이미 주택 등을 신축하기로 협의한 지역으로 인정한 것이며 당초 인허가가 가능하다는 피청구인의 공적인 견해표명을 신뢰하여 토지를 매입하였으므로 이 사건 거부처분은 비례의 원칙 및 신뢰보호의 원칙을 위반하여 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1]의 제5호다목다) 및 같은 법 시행규칙 제6조제1호에서는 기존주택이 공익사업의 시행으로 철거되는 경우 그 기존 주택의 소유자가 인접한 지역의 개발제한구역에 주택 등을 신축할 수 있는 토지의 입지기준으로 해당 인접 시장·군수·구청장과 주택 등을 신축하기로 협의한 지역일 것을 규정하고 있는바, 청구인은 인접 시장·군수·구청장과 주택을 신축하기로 협의한 범위 내에서만 주택을 신축할 수 있다고 할 것이다. 그러므로 피청구인이 청구인의 2건의 신청 중 1건에 대하여만 허가를 한 것은 그 범위 내에서만 청구인에게 주택 신축을 허용한 것으로 볼 수 있으며, 피청구인이 ○○○동 ○○○-1번지에 대하여 주택 신축을 허가하여 주었다는 사실만으로 다른 토지에 대하여까지 주택 신축에 대한 협의가 이루어졌다고 볼만한 근거도 없다. 또한 개발제한구역법 제12조제9항 및 같은 법 시행령 제22조 [별표 2]의 허가 또는 신고의 세부기준에 의하면 공익사업의 시행으로 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있는데, 청구인이 ○○○동 ○○○-1번지에 신축한 건축물의 연면적은 231.88㎡로 기존 철거된 두 건축물의 연면적의 합계를 초과하는바, 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 취지는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존건물이 철거됨으로써 생활근거를 상실하게 된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주려는 데 있는 점에 비추어 보았을 때, 청구인으로서는 이미 그 생활근거를 마련하였다고 판단되므로 이축을 허가하지 아니한 이 사건 처분이 위법하다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 마지막으로 청구인은 인허가가 가능하다는 피청구인의 공적인 견해표명을 신뢰하여 이 사건 신청지를 매입한 것인데, 피청구인이 종전의 견해표명을 달리하는 처분을 하여 청구인의 이익이 침해되는 결과를 초래하였다고 주장하나, 청구인이 이축에 대한 문의를 하여 담당 공무원이 이에 대한 안내를 한 것만으로 피청구인의 공적인 견해표명이 있었다고 보기는 어려우므로 이 부분에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.