개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ‘OO ~ OO(OO~OO) 고속도로 건설공사(제OO공구~제OO공구) 중 제OO공구(OO-OO 구간, 연장 21.94㎞, 이하 '이 사건 공사?라고 한다)를 시공하는 자로, 2017. 10. 20. 개발제한구역 내인 OO시 OO구 OO동 산 O, OO-2 총 3,187㎡(이하 '이 사건 신청지?라고 한다)에 수목 벌목 및 콘크리트 포장을 하기 위한 행위허가(토지형질변경)신청을 하였다. 피청구인은 2017. 11. 7. 이 사건 신청은 ① 임상이 양호한 임야로 자연환경의 보전가치가 있는 지역이며, 공사용 임시시설은 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로 한정하고 있을 뿐 아니라, 토지형질변경 시 가능한 임야를 제외하도록 규정하고 있는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」)(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 제1조 및 같은 법 시행령 제13조 관련 [별표1] 제3호, 같은 법 시행령 제22조 제1호 바목에 부적합하고, ② 임시시설은 공사의 사업시행자가 그 공사에 직접 소요되는 자재물량을 충당하기 위한 임시로 설치하는 자재의 생산시설(블록·시멘트벽돌·쇄석·레미콘 및 아스콘 등)이어야 한다는 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항 [별표1] 제3호 하목 나)에 부적합하다는 이유로 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 고속국도 제29호선 OO-OO 고속도로 건설공사 중 제11공구(OO-OO구간, 연장 21.94㎞)를 시공하고 있는 건설회사이다. 위 공사는 수도권 고속도로망 구축 실행계획 중 남북 5축으로서 수도권 지역의 교통 혼잡 완화 및 수도권과 행정중심복합도시(OO시) 사이의 연계를 목적으로 하는 공사로, 이중 청구인이 맡고 있는 제11공구 시점부(OO시 OO동)에서는 현재 OOOO 터널공사가 진행 중이다. 이 사건 터널공사 중 터널 안에서 발생할 것으로 예상되는 전체 토사와 암반의 양은 대략 100만㎥ 정도이다. 위 토사와 암반은 일단 터널 입구 부분에 임시로 적치되었다가 외부로 반출되는데, 외부 사토장 처리능력 초과로 인하여 반출이 지체될 가능성이 상존하고, 하절기 강우나 동절기 강설 등으로 도로가 미끄러울 경우 반출트럭들의 미끄럼 사고방지를 위해 반출이 통제될 가능성도 상존한다. 2) 이에 청구인은 이 사건 터널공사현장 인근 소재 OO시 OO구 OO동 산 O 임 8806㎡ 중 2975㎡ 및 같은 동 OO-1 임야 O 중 212㎡ 등 합계 3,187㎡를 임시 야적장으로 사용하기로 하고 토지소유자로부터 사용승낙을 받았으나, 이 사건 임시 적치장 부지가 개발제한구역이었기 때문에 2017. 10.경 피청구인에게 개발제한구역 내 행위허가신청을 하였는데, 피청구인은 2017. 11. 7. 불허가처분을 하였다. 피청구인은 ① 개발제한구역법 제13조 제1항 관련 [별표1] 제3호 하목 나)에 명시된 임시시설은 해당 공사의 사업시행자가 그 공사에 직접 소요되는 자재물량을 충당하기 위해 임시로 설치하는 자재(블록, 시멘트벽돌, 쇄석, 레미콘 및 아스콘)의 생산시설이어야 하는데, 이 사건 임시적치장은 공사 도중 발생하는 토사와 암석을 적치하기 위한 시설이므로 생산시설이 아니며, ② 임야는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다는 개발제한구역법 제22조 관련 [별표2] 1호 바목에 따르면 임야는 가능한 한 토지형질변경대상에서 제외되어야 하는데, 이 사건 임시적치장 부지는 임상이 양호한 임야로써 자연환경의 보전가치가 있는 지역이며, ③ 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설물의 설치를 위해 토지 형질변경이 가능하나, 이 사건 임시적치장은 이에 해당한다고 볼 수 없다는 점을 근거로 이 사건 신청을 거부하는 처분을 하였다. 3) 그러나 ① 이 사건 신청은 공사에 소요되는 자재를 생산하기 위한 것이 아니라 공사 도중 발생하는 토사와 암석을 임시 적치하기 위한 것이므로 공사를 위해 필요한 자재를 생산하기 위한 것은 거부처분의 합리적인 이유가 될 수 없고, ② 터널공사의 특성상 굴착이 주요 공정이므로 굴착 과정에서 발생하는 토사와 암반이 원활하게 처리되지 않으면 굴착공사가 중단될 수밖에 없으며, ③이 사건 터널공사현장 반경 1km 이내가 모두 개발제한구역이므로 임시적치장이 개발제한구역을 벗어나서 설치되면 야간 운반을 하여야 하는데, 이 경우 사고위험이 있으며, ④ 이 사건 임시적치장 부지의 대부분을 차지하는 산 O-O 임야는 이 사건 터널공사현장과 공도(3OO번 지방도)를 연결하는 연결도로를 개설하기 위해 편입된 토지의 잔여지로서 공사현장에 인접하여 있으므로 산림훼손을 최소화할 수 있는 위치인 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 재량권의 남용으로서 위법하거나 부당함을 면할 수 없다고 할 것이므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2017. 10. 20. OO시 OO구 OO동 산 O 외 1필지에 대하여 개발제한구역 내 행위허가(토지형질변경) 신청을 하였다. 피청구인은 위 신청에 대하여 검토하였으나, 관련 법령에서 정한 요건 등을 충족하지 불허가 처분을 하였다. 먼저, 이 사건 신청은 개발제한구역법 제1조, 같은 법 시행령 제13조 [별표1]의 제3호, 같은 시행령 제22조 [별표2]의 제1호 바목의 규정에 부적합하다. 이 사건 신청지는 임상이 양호한 임야로 자연환경의 보전가치가 있는 지역으로 행위허가 후 추후 생태계의 복원은 불가능할 것이며, 이로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 위해발생 및 환경훼손 등이 발생할 개연성이 있으며, 공사용 임시시설은 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로 한정하고 있을 뿐만 아니라 토지형질변경 시 가능한 임야를 제외하도록 규정하고 있다. 2) 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제3호 하목 나)에 의하면, 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며, 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인이 신청한 사항은 그 공사에 직접 소요되는 자재물량을 충당하기 위한 임시시설이 아닌, 공사장에서 발생하는 토사 및 암석의 임시보관을 목적으로 하는 적치장으로 부적합하다. 또한 청구인은 터널공사의 특성상 굴착이 주요 공정으로서 굴착 과정에서 발생하는 토사와 암반이 원활하게 처리되지 않으면 굴착공사가 중단될 수 있다고 주장하나, 토사 및 암반 등의 처리에 대해서는 적재방법 및 운송경로 등 도로구역 결정내의 훼손지 안에서 모든 물동량이 처리될 수 있도록 계획된 것으로, 이는 현재 사용 중이며 공사와 관련된 유지관리용 도로(당초 사업계획 시 개발제한구역의 행위허가를 득하였음)를 조성한 것을 보면 알 수 있다. 국토교통부와 한국도로공사의 고속도로 제OO호선 OO ~ OO (OO~OO) 건설공사(제OO~OO공구) 도로구역 결정 및 실시계획승인고시(국토교통부 고시 제2016-OOO호)와 도로구역(변경)결정고시(국토교통부 고시 제2017-OOO호), 개발제한구역 관리계획 미반영 시설 사전협의 등을 보더라도 여러 번의 협의 완료 및 고시 등 행정적인 절차들이 이루어졌다. 이 사건 공사의 사업계획서의 내용을 보면, ‘효율적인 운영을 위한 입지계획 시 공사 중인 선형시설(도로)을 장비, 자재 및 임시야적장으로 활용함으로써 주변 산림 훼손을 최소화’ 하도록 하였고, 훼손 저감대책으로 ‘인접공구와 회차시설과 연계, 유지관리도로를 이동로로 활용하여 환경훼손에 최소화’하도록 계획되었다. 만약 청구인이 예상하는 토사와 암반의 양과 외부 사토장 처리능력 초과 등에 대해 사업 및 공사계획이 흠결이 있어 필요하다고 고려되었다면 국토부 및 사업시행자가 추가 계획을 하였을 것이나, 위 몇 차례의 변경고시 및 반영시설 사전 협의 등에서도 반영하지 않은 것은 별도의 개발행위를 위한 임시 적치장을 반영할 필요가 없음을 반증하는 것이다. 아울러 개발제한구역에서 공사용 임시가설건축물 및 임시시설은 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 관련 별표1의 제3호 하목에 따라 ‘해당 공사를 시행하는 자에 대하여 행위허가가 가능한 것으로 사업시행자에 한정된다’고 규정하여 청구인은 행위허가 신청대상도 아니다. 3) 청구인은 터널공사 현장 변공 1㎞ 이내가 모두 개발제한구역이므로 임시적치장이 개발제한구역을 벗어나 설치되면 야간운반 시 사고위험이 있고, 지방도 3OO호선 공사현장에 인접해 있으므로 산림훼손이 최소화될 수 있다고 주장하고 있으나, 공사시간은 통상 오후 17시로 제한하고 있으므로 야간운반을 한다는 것은 관리감독이 제대로 이루어지지 않는다는 것을 증명하는 것이며, 설사 이를 인정하더라도 이는 공사의 안전과 관련된 것으로 본 취지와 직접적인 관계가 없다. 아울러 신청지 일대는 급경사지로 굴착장에서 신청지까지 상차 및 운송을 하여 신청부지 내에 임시적치 후 유지관리용 도로를 통해 반출한다는 계획은 개발제한구역을 벗어나 적치장을 설치하여 반출하는 것 보다 더 많은 비용과 위험이 예상되어 논리적으로도 부당하다. 또한 신청지와 근접해 있는 OOO 터널(OO-OO간 지방도 3OO호선) 지방도 공사가 시행 중에 있어 청구인이 처리하고자 하는 토사 및 암석 등을 당 시행자와 협의를 통해 공사 중인 기 훼손된 일대에 적치하면 될 것을 개발제한구역의 지정 및 목적에 반하면서 임상이 양호하고 자연환경의 보전가치가 있는 지역을 훼손하면서까지 행위허가를 통해 임시적치장으로 활용하려고 하는지 그 의도를 알 수 없다. 4) 한편 국토계획법에 근거한 OO시 도시계획조례 제OO조 규정에 따라 면적이 3천 제곱미터 이상인 토지형질변경(신청면적 : 3,187㎡)은 OO시 도시계획위원회의 자문을 선행하여야 하나, 청구인의 행정절차 미이행으로 피청구인의 검토가 불가하다. OO시 도시계획위원회는 다수의 각 분야 전문가인 위원들을 참여시켜 도시 전체(미관, 건축계획, 자연환경, 행위허가 및 개발행위 등에 관하여 논의하는 것으로, 청구인이 달성하려는 목적보다 공익이 우선하여 고려될 수 있으며, 토지형질변경에 관한 기술상의 문제점과 사면에 대한 한정성, 유지관리 및 원상복구 등 여러 가지 방안 등에 대한 검토가 종합적으로 필요하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조 (개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. [개정 2009.2.6, 2010.4.15, 2011.4.14 제10599호(국토의 계획 및 이용에 관한 법률), 2011.9.16, 2013.5.28, 2014.1.28, 2015.12.29] [[시행일 2016.3.30]] [[2015.12.31까지 유효, 2014.1.28 제12372호 부칙 제2조: 제9호]] [[2020.12.31까지 유효, 2015.12.29 제13670호 부칙 제2조: 제1호의2]] 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조 (허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ①법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271097"></img> 제22조 (허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [개정 2012.5.14, 2013.10.30] [본조제목개정 2012.5.14] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271095"></img> 【OO시 도시계획조례】 제29조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 자문)시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 도시계획위원회의 자문을 거쳐야 한다. 다만, 법 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위는 그러하지 아니하다. <개정 2010.11.15., 2016.2.17., 2017.9.20.> 1. 면적이 3천제곱미터 이상인 토지형질변경 2. 면적이 1천제곱미터 이상인 토석채취 3. 물건을 쌓아놓는 면적이 1천제곱미터 이상인 토지에 물건을 쌓아놓는 행위 4. 삭제 <2009.08.10.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 행위허가신청서, 각 국토교통부 고시, 도로구역 변경협의문, 개발제한구역행위허가협의서류, 개발제한구역 관리계획 미반영시설 사전협의요청, 위성사진 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 국토교통부장관은 2016. 12. 9. 국토교통부고시 제2016-OOO호로 OO ~ OO(OO~OO) 고속도로 건설공사(제OO공구~제OO공구)의 도로구역을 결정고시하고, 2017. 6. 9. 같은 고시 제2017-OOO호로 도로구역 변경고시를 하였다. 이후 위 공사의 사업시행자인 한국도로공사 OOOO건설사업단은 2017. 8. 22.경 피청구인과 OO시 OO구청장에게 개발제한구역 관리계획 미반영시설 도로 등에 대한 사전협의를 하였다. 나) 청구인은 위 공사 중 제11공구(OO-OO 구간, 연장 21.94㎞)를 시공하는 자로, 개발제한구역 내인 OO시 OO구 OO동 산 O, OO-2 총 3,187㎡에 수목 벌목 및 콘크리트 포장을 하기 위한 행위허가(토지형질변경)신청을 하였다. 다) 피청구인은 2017. 11. 7. 청구인에게 이 사건 신청은 ① 임상이 양호한 임야로 자연환경의 보전가치가 있는 지역이며, 공사용 임시시설은 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로 한정하고 있을 뿐 아니라, 토지형질변경시 가능한 임야를 제외하도록 규정하고 있는 「개발제한구역법」 제1조 및 같은 법 시행령 제13조 관련 [별표1] 제3호, 같은 법 시행령 제22조 제1호 바목에 부적합하고, ② 임시시설은 공사의 사업시행자가 그 공사에 직접 소요되는 자재물량을 충당하기 위한 임시로 설치하는 자재의 생산시설(블록·시멘트벽돌·쇄석·레미톤 및 아스콘 등)이어야 한다는 「개발제한구역법 시행령」 제13조 제1항 [별표1] 제3호 하목 나)에 부적합하여 불허가한다고 통보하였다. 라) 이 사건 신청지는 이 사건 도로공사 구역에 접하여 있는 임야로, 신청지 남측에 OO-OO간 지방도 3OO호선 공사가 시행중에 있어 같은 동 OO, OO-3, OO, OO-3 일원이 기 훼손되어 있다. 2) 「개발제한구역법」 제12조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 별표1 다. 하.에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역에서 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설로서 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 설치하고자 하는 경우에는 법 제12조제1항 각 호 또는 법 제13조에 따라 허용되는 건축물 또는 공작물을 설치하기 위한 경우로서 2층 이하의 목조, 시멘트블록, 그 밖에 이와 비슷한 구조로 설치하여야 하며, 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며, 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당 공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청은 공사 도중 발생하는 토사와 암석을 임시 적치하기 위한 것이므로 공사에 소요되는 자재를 생산하기 위한 것이 아니라는 이유로 거부 처분한 피청구인의 주장은 합리적인 이유가 될 수 없고, 터널공사의 특성상 굴착이 주요 공정이므로 굴착과정에서 발생하는 토사와 암반이 원활하게 처리되지 않으면 공사가 중단될 수밖에 없으며, 임시적치장을 개발제한구역 밖에 설치하면 야간운반을 할 경우 사고위험이 있고, 이 사건 신청지의 대부분을 차지하는 산 O-O 임야는 이 사건 터널공사 현장과 공도(3OO번 지방도)를 연결하는 연결도로를 개설하기 위해 편입된 토지의 잔여지로서 공사현장에 인접하여 있으므로 산림훼손을 최소화할 수 있는 위치인 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 재량권의 남용으로서 위법하거나 부당하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 「개발제한구역법」 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 ‘도시·군계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없도록 규정하고, 단서규정을 두어 각호에 열거되어 있는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 ‘시장·군수·구청장’이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 제1호다목에 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설을 행위허가를 받아 할 수 있는 행위로 열거하고, 같은 법 시행령 제13조제1항 [별표1] 제3호하목에 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설 중 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당 공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 피청구인이 이 사건 신청을 같은 법 시행령 [별표1] 제3호 하목의 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설로 보아 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 자재의 생산시설이 아니라는 점과 이 사건 공사의 사업시행자는 한국도로공사임에도 사업시행자가 아닌 도급자가 행위허가 신청을 한 것은 부적법한 것으로 판단한 것은 적법하다. 4) 또한, 청구인은 굴착과정에서 발생하는 토사와 암반이 원활하게 처리되지 않으면 공사가 중단될 수밖에 없으며, 공사현장 반경 1km 이내가 모두 개발제한구역이므로 개발제한구역을 벗어나 임시적치장을 설치하기가 어렵고, 이 사건 신청지의 대부분을 차지하는 산 O-O 임야는 이 사건 터널공사 현장과 공도(3OO번 지방도)를 연결하는 연결도로를 개설하기 위해 편입된 토지의 잔여지로서 공사현장에 인접하여 있으므로 산림훼손을 최소화할 수 있는 위치인 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 재량권의 남용으로서 위법하거나 부당하다고 주장한다. 살피건대, 같은 법 시행령 [별표2] 허가 또는 신고의 세부기준 중 일반적 기준에 따르면 개발제한구역의 훼손은 최소화할 수 있도록 해야 하고, 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 숲의 상태 등을 고려하도록 규정하고 있으며, 이 사건 공사현장 인근에 OOO터널(OO～OO간 지방도3OO호선) 지방도 공사가 시행중에 있어 해당 공사 시행자와 협의를 통해 공사 중인 기 훼손된 지역에 터널 굴착과정에서 발생하는 토석 등의 적치가 가능하고, 신청지가 임상이 양호한 임야로 이 사건 허가시 약 329주의 나무를 벌채하게 되고 사업내용 상 나무의 벌채가 수반되는 임야는 한번 훼손될 경우 원상회복이 불가능하다는 점에서 산림훼손을 최소화할 수 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 아울러, 「개발제한구역법」 제12조에 따르면 개발제한구역에서의 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 물건적치 행위 등의 개발행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 하는 한편, 개발제한구역 내에서의 개발행위의 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수도 없다고 할 것인바(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조), 피청구인의 이 사건 처분이 위법하거나 재량권의 일탈·남용이 있다고도 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.