개발제한구역내 행위허가신청 불허가처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-5번지(1,183㎡, 구거, 국유지, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 일부구간(324㎡)에 대하여 2018. 7.경 피청구인에게 농지 진출입로를 목적으로 하는 개발제한구역 행위허가 신청을 하였다. 피청구인은 2018. 9. 17. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령」제22조 별표2 행위허가 세부기준에 부적합하고, 추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반된다는 사유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-12번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 청구인은 이 사건 토지의 관리를 위하여 인근 ○○○-1번지(전) 상의 현황도로를 진출입로로 이용하였으나, 2018. 6.경부터 해당 토지주가 현황도로의 출입을 금지하고 폐쇄함에 따라 이 사건 토지의 진출입로가 없어 관리에 어려움을 겪고 있다. 청구인은 이 사건 토지의 새로운 진출입로로 인접 ○○○-5번지를 검토한바, 해당 토지는 청구인이 이 사건 신청 당시 첨부하여 제출하였던 현황측량도에 표시된 내용과 같이 피청구인이 관리하는 우수관이 매설되고 복개되어 현황도로로 이용되고 있는 구거부지로서 청구인은 이 사건 토지의 진출입로로 활용하는 것이 적합하다고 판단하여 2018. 7. 27. 피청구인에게 공유수면점용허가(제○○○○○호)를 신청하였으나, 피청구인은“구조물(흄관) 설치 등 토질변경이 수반되는 사항으로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 및 같은 법 시행령 제14조 규정에 따라 개발제한구역내 행위허가를 득하여야 함을 통지하여 보완을 요구함에 따라 이를 이행하기 위한 방편으로 청구인은 2018. 8. 2. 피청구인에게 이 사건 신청을 하게 되었다. 그러나 이 사건 청구와 관련하여 피청구인은 청구인에게 아래와 같은 사유를 들어 불허가를 결정하여 통지한 바 있다. 가) 개발제한구역내에서 토질형질변경 등의 행위는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제22조별표2 행위허가 세부기준에 따라 사업계획의 적정성 및 타당을 검토하여 훼손을 최소화 할 수 있도록 최소 규모로 설치하여야 하며, 표고·경사도·숲의 상태·인근도로의 높이와 배수 등의 사안을 고려하여야 하나, 동 신청건의 사업계획의 적정성 및 타당성 등을 검토한 바 위 세부기준 등에 부적합한 사항임. 나) 또한 금회 신청한 농로의 개설로 출입하고자 하는 토지의 지목이 임야로 항공사진 상 농지로 이용되지 않았던 임야이며, 출입하고자 하는 토지가 농로개설 신청지보다 높은 위치에 있어 추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반됨. 2) 이 사건 처분과 관련하여 피청구인이 제시한 불허가 사유를 요약하면 ① 사업계획의 적정성 및 타당성 등을 검토한 바, 세부기준 등에 부적합한 사항, ② 토지의 지목이 임야로서 항공사진 상 농지로 이용되지 않았던 임야, ③ 추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반 등이다. 가) “사업계획의 적정성 및 타당성 등을 검토한바, 세부기준 등에 부적합한 사항”이라는 불허가 사유에 관하여 청구인은 “사업계획의 적정성 및 타당성 등을 검토한바, 세부기준 등에 부적합한 사항이라는 불허가 사유에 관하여 이 사건 신청에 있어 어떠한 세부기준에 부적합한 사항이 존재하는지를 명확히 확인하기 위하여 피청구인을 상대로 다음과 같은 내용의 정보공개를 청구한 바 있다. 2018. 11. 13. 정보공개결정통지서, 2018. 11. 22. 정보공개청구 관련 회신, 2018. 9. 13. 개발제한구역 행위허가신청 불허가 검토보고서 상기 피청구인의 정보공개 내용을 살펴보면, 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제22조 별표2의 일반기준만을 적시하고 있을 뿐 청구인이 알고자 하는 부적합한 사항에 대한 판단근거 또는 세부기준은 공개하지 못하고 있고, 이는 피청구인이 이 사건 신청에 대해 불허가 처분을 함에 있어 현장실사를 통한 청구인의 특정한 사정이나 구체적인 사실은 고려하지 아니한 채, 법령상 일반기준만을 기계적으로 적용함으로써 재량권의 일탈·남용이 있는 위법한 처분임을 알 수 있다. 설령 이 사건 신청과 관련하여 피청구인이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제22조 별표2의 일반기준 상 부적합한 사항에 해당된다고 판단한 근거 또는 세부기준이 마련되어 있음에도 이를 공개하지 않았다면 이 또한 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」을 준수하지 않은 위법한 행위에 해당한다. 또한 피청구인이 정보 공개한 “개발제한구역 행위허가신청서 불허가 검토보고서(2018. 9. 13.)” 심의자료를 살피건대, 피청구인은 현장실사도 없이 단순히 이 사건 토지의 위치 및 현황사진 그리고 항공사진만을 근거로 판단한 담당주무관의 보고내용을 토대로 이 사건 신청의 불허가 검토보고서로 갈음한 것으로 보이고, 여타의 세부기준이나 심의자료의 검토를 통한 부적합 사유를 판단하였다고 볼 만한 사실이 존재하지 않는 것으로 보이는바, 이 역시 이 사건 처분 상 위법·부당함이 존재함을 반증하고 있다 하겠다. 결론적으로 피청구인은 ‘사업계획의 적정성 및 타당성 등을 검토한바, 세부기준 등에 부적합한 사항이라는 불허가 사유와 관련하여 세부적인 심사기준과 그에 따른 구체적인 사실에 대한 청구인의 정보공개청구에 명확한 근거는 제시하지 못한 채, 관계법령 [별표2] 일반기준에 적시된 일상적·정성적인 내용만을 반복적으로 제시 하고 있음을 미루어 볼 때, 피청구인은 관련 법률이 해당 규제를 통하여 궁극적으로 달성하고자 하는 사회적 효용에 관하여 정확한 인식도 하지 못한 상황에서 위임된 사항에 대한 세부적인 심사기준 마저도 마련하지 않음으로써 법률상 목적위반에 관한 재량권의 일탈·남용의 위법 소지가 있다 하겠고, 또한 청구인의 특정한 사정 및 구체적 사실 등을 면밀히 살펴 고려하지 아니하고, 오로지 맹목적인 개발제한구역내의 행위제한만을 기계적으로 행함으로써 국민의 자유와 권리를 확인하고 보장할 의무가 있는 국가로부터 그 권한과 의무를 위임받아 행사하는 피청구인이 해당 의무를 해태함으로써 달성되는 사회적 효용은 없고 행정청의 우월한 지위에 의한 공권력의 행사로 개인적 권리의 침해만이 존재하는 비례의 원칙에 위배되는 재량권의 일탈·남용의 위법 소지가 있다. 나) “토지의 지목이 임야로 항공사진 상 농지로 이용되지 않았던 임야”라는 불허가 사유에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조(개발제한구역내에서의 행위제한)제1항제4호 및 동법 시행령 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니 하는 토지의 형질변경의 범위)제3호에는 개발제한구역내 일련의 행위들을 금지 하고는 있으나, 상술한 법 제12조의 단서조항과 그 대상인 제4호에 따라 예외적으로 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 자는 허가권자의 허가를 득하면 해당 행위를 할 수 있음을 규정하고 있다. 청구인은 이 사건 토지에서 ‘영농을 하던 자’가 아니고, 상술한 법 단서조항에서 정하는 토지의 형질변경을‘하려는 자’에 해당한다 할 것이므로 청구인의 이 사건 신청은 적법하다 하겠는데, 이와 관련하여 피청구인은 구체적 사실을 소상히 살피지 아니하고, 개발제한구역내 행위허가 기준에도 규정되어 있지 않은 ‘토지의 지목이 임야이고 농지로 이용되지 않았다’는 부적합 사유를 들어 행한 이 사건 처분은 명백히 위법하다 할 것이다. 이와 관련하여 피청구인은 2018. 8. 27. 개발제한구역 행위허가신청 보완사항(도시건축과-21465호)을 통해서도 “농로의 필요성, 타당성 등을 검토 가능하도록 신청인 소유의 적법한 농지(전, 답)현황, 경작사실 등이 포함된 구체적인 사업계획서 제출”을 요구한 바 있다 하겠는데, 이 또한 이 사건 신청의 적법한 처리를 위하여 반드시 필요한 구비서류에 해당 된다는 근거나 세부적인 기준이 존재하지 않음으로써 「민원처리에 관한 법률」제10조(불필요한 서류요구의 금지)제1항에서 “행정기관의 장은 민원을 접수·처리할 때에 민원인에게 관계법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다”라고 규정하고 있는 관련 없는 불필요한 서류를 요구한 사실에 해당된다 하겠고, 나아가 이를 사유로 이 사건 처분을 행하는 것은 근거 없이 자의적 판단에 의한 것으로 형식적 요건 상 하자있는 행정행위로서 취소되어야 마땅하다. 다) “추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반됨”이라는 불허가 사유에 대하여 청구인은 “추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반됨”이라는 불허가 사유에 관하여 피청구인이 과다한 형질변경이 수반된다고 판단하게 된 구체적인 사실과 세부적인 심사기준을 파악하기 위하여 피청구인을 상대로 다음과 같은 내용의 정보공개를 청구한 바 있다. 〈정보공개 내용〉 ○○리 ○○○-12번지가 ○○○-5번지보다 높은 위치에 있으며, 행위허가 신청 시 제출된 현황측량도 상에도 ○○○-5번지 중 ○○○-12번지와의 접합부분의 표고는 101.65미터이고, ○○○-12번지의 표고는 106.72미터로 4미터 이상 높은 위치에 있어 농기계 등이 이 토지를 출입하고자 할 경우 추가적인 절·성토 등이 필요하여 과다한 형질변경이 수반될 수밖에 없는 상황임. 상기 피청구인의 정보공개 내용을 살피건대, 피청구인이 판단한 접합부분의 표고점은 이 사건 신청 시에 청구인이 제출한 현황측량도 상에서 이 사건 토지의 일지점 상 제일 높은 표고점(105.72)과 농로개설 신청 토지를 벗어난 인근 토지의 일지점 상 낮은 표고점(101.65)을 기준으로 비교한 것으로써 절·성토가 실제로 발생되는 접합부분의 일지점을 비교한 것이라 볼 수 없고, 이 사건 신청 시에 제출된 종단면도 상에서 우수관로 신설 설치에 따른 접합지점(NO3)에서의 절토고는 0.8미터에 불과함을 알 수 있고, 이 사건 토지의 부지경계 종점(NO3+18.5)에서 지반고(100.65)와 계획고(101.65)의 차이는 1미터 이내로 추가적인 절·성토만이 수반될 것으로 확인된다. 따라서 피청구인의 주장은 사실과 다르며 이는 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 현장실사를 통한 청구인의 특정한 사정이나 구체적인 사실은 고려하지 아니한 채, 제출된 서류의 내용을 법률 상 일반기준만을 기계적으로 적용함으로써 사실오인에 의한 재량권의 일탈·남용에 대한 위법사실이 존재하는 처분이다. 3) 상기 사실들을 종합해 보면 이 사건 처분은 청구인이 관련 법령을 준수하여 적법하게 신청한 사항에 대하여 피청구인이 개발제한구역내 행위제한에 따른 이익형량을 제대로 하지 않고, 단순히 개발제한구역내 행위제한이라는 명시적 목적만을 앞세워 허가권자의 우월한 지위에 의해 적법하게 신청된 행위를 제한하는 위법·부당한 처분이고, 나아가 행정의 합목적성에 부합되지 않을 뿐 아니라 청구인의 재산권 행사 및 보장, 생계를 위한 경제활동에도 지장을 초래하는 불합리한 행정행위이다. 이 사건 처분은 해당 규제를 통하여 궁극적으로 달성하고자 하는 사회적 효용을 고려하지 않은 재량권 일탈·남용의 위법 소지가 있고, 청구인의 특정한 사정 및 구체적인 사실 등을 고려하지 아니한 행정청의 우월한 지위에 의한 공권력의 행사로 개인적 권리의 침해만이 존재하는 비례의 원칙에 위배되는 재량권 일탈·남용의 위법 소지가 있으며, 이 사건 신청의 처리를 위하여 불필요한 서류를 요구하고 이를 근거로 이 사건 처분을 함으로써 형식적 요건 상 하자있는 행정행위이며, 현장실사 등을 통한 특정한 사정이나 구체적인 사실은 면밀히 살피지 아니하여 사실오인에 의한 재량권 일탈·남용의 위법사실이 존재한다. 따라서 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용에 의한 위법·부당한 처분이므로 이 사건 처분을 취소하고 청구인에 의한 이 사건 신청을 허가한다는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 2018. 8. 2. ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-5번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상 농로의 개설을 목적으로 하는 개발제한구역 행위허가 신청서를 제출한 민원에 대하여 검토하였다. 한편, 개발제한구역내 토지 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지하고 있으며 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있다. 개발제한구역에서 토지 형질변경 등의 행위는 개발제한구역에서의 행위제한 및 효율적으로 관리하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 개발제한구역법의 목적에 적합하여야 하고, 또한 개발제한구역법 시행령 제22조 별표2의 ‘행위허가 또는 신고의 세부기준’에 적합하게 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모이어야 한다. 그런데, 청구인의 행위허가 신청은 개발제한구역 내에서도 행위를 특히 제한하고 있는 농지로 이용되지 않고 임목이 양호했던 지목이 임야(○○읍 ○○리 ○○○-12)인 토지를 농지로 이용하고자 이 사건 토지상 농로 개설을 신청한 사항이며, 이 사건 토지와 출입하고자 하는 임야는 상당한 높이 차이로 과다한 형질변경이 수반될 수밖에 없는 상황이다. 이에 피청구인은 개발제한구역법의 취지를 저해하는 부적합한 사항이므로 불허가처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지가 복개되어 현황도로 이용되고 있고 진출입로 활용에 적합하다고 주장하고 있으나, 피청구인이 이 사건 처분 전 이 사건 토지와 주변 현황을 파악하기 위해 현장 확인 시에는 현황도로로 이용되고 있지 않았으며 이 사건 토지의 출입이 곤란한 상황이었다. 이와 관련하여 피청구인은 이 사건 처분 전 청구인의 행위허가 업무대행을 하고 있는 다우측량사무소와 통화를 하였는데, 피청구인이 청구인에 대한 행위허가가 어렵다는 취지의 설명을 하자 ‘그러하다는 것을 알고 있다’는 취지의 답변을 한 사실이 있다. 즉, 실무 전문가로서도 법의 취지에 부합하지 않는 신청이었음을 인지하고 있던 상황인 것이다. 청구인은 피청구인이 개발제한구역법 제22조 별표2의 일반적인 기준만을 제시하고 세부기준을 공개하지 못하고 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위)제3호 규정을 들어 청구인의 행위허가 신청이 적법한 사항임을 주장하고 있고, 현장실사 없이 청구인의 특정한 사정이나 구체적인 사실은 고려하지 않은 비례의 원칙에 위배되는 행정재량권의 일탈·남용이라 주장하고 있으나, 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제3호의 규정은 ‘영농을 하던 자’이건 ‘하려는 자’이건 영농을 위하여 허가를 득한 후 행할 수 있는 형질변경의 범위에 대하여 나열하고 있는 사항으로 청구인의 행위허가 신청에 대하여 허가 여부를 검토하는 기준이 되는 개발제한구역법 제22조 별표2 ‘허가 또는 신고의 세부기준’ 규정에 따라 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소규모이어야 하며 토지의 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하고 생태계 파괴, 환경오염, 위해발생이 예상되지 않고 자연환경이 보전될 수 있는 행위이어야 하는데, 청구인의 행위허가 신청은 예외적으로 허용되는 경우에도 엄격히 제한하고 있는 임야를 농지로 활용하기 위한 진출입로를 개설하는 것이 목적이다. 청구인이 출입하고자 하는 ○○읍 ○○리 ○○○-12 임야는 항측사진에서 보듯이 임목이 양호한 임야로 계속해서 임야로 이용·관리되어야 할 사항이다. 설령, 청구인이 이 토지 매입당시 이미 농지의 형태였고 농지로 이용한 행위자가 청구인이 아니라 하더라도 임야로 관리되어야 할 토지를 농지로 이용하는데 용이하도록 농로 개설을 허가할 수 없으며, 개발제한구역의 지정 목적과 형평성 등을 고려할 때 불가한 사항이므로 적법·타당한 처분이라 할 것이다. 또한, 청구인은 이 사건 토지의 부지경계의 지반고가 100.65이고 계획고가 101.65로 추가적인 절·성토가 1미터 이내로 수반된다고 주장하고 있으며, 피청구인이 현장실사를 통한 청구인의 특정한 사정이나 구체적인 사실은 고려하지 않은 행정재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 주장하고 있으나, 청구인이 행위허가 신청한 농로 개설의 궁극적인 목적이 되는 토지인 ○○읍 ○○리 ○○○-12(임야)의 지반고가 105.72임을 간과한 판단으로 농기계 등으로 4미터 이상의 높이 차이를 이용할 수 있도록 하기 위해서는 과다한 절·성토가 수반될 수밖에 없는 상황이다. 또한, 피청구인이 청구인에게 공개한 검토보고서의 현장사진은 이 사건 처분 전 이 사건 토지와 주변현황을 파악하기 위해 현장 확인 시 촬영하여 첨부한 사항이며, 개발제한구역 내 행위허가 신청에 대한 허가여부 검토 시 청구인의 특정한 사정은 고려할 사항이 아니다. 청구인이 기존에 이용하던 현황도로를 이용할 수 없게 된 사정이 있다하여 이를 고려하여 임야로 관리되어야 할 토지를 농지로 활용하는데 용이하도록 개발제한구역의 지정목적과 세부기준에 맞지 않는 행위허가를 한다면 이것이야말로 형평성에 맞지 않고 비례의 원칙에 어긋나는 처분이 될 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하지 않은 적법·타당한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 해당 지역과 그 주변지역에 있는 역사적·문화적·향토적 가치가 있는 지역을 훼손하지 아니하여야 한다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 마. 도시계획시설의 설치, 법 제11조제1항제5호 본문에 따른 건축물의 건축 및 토지의 형질변경에 대하여는 관리계획이 수립되지 아니하였거나 수립된 관리계획의 내용에 위반되는 경우에는 그 설치 등을 허가하여서는 아니 된다. 바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발제한구역 행위허가신청서, 현황측량도, 토지대장, 토지이용계획확인서, 항측사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-5번지(1,183㎡, 구거, 국유지, 개발제한구역) 중 일부구간(324㎡)에 대하여 2018. 7.경 피청구인에게 농지 진출입로를 목적으로 하는 개발제한구역 행위허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2018. 9. 17. 청구인에게 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령」제22조 별표2 행위허가 세부기준에 부적합하고, 추가적인 절·성토 등 과다한 형질변경이 수반된다는 사유로 불허가 처분을 하였다. 다) 청구인이 2014. 4. 3.부터 소유한 ○○○-12번지 토지는 개발제한구역내 임야로서 1975년, 1980년의 항측사진에는 임야로 이용·관리된 것으로 보이나, 2011. 11. 20.의 항측사진에는 비닐하우스로 보이는 구조물이 설치되어 있다. 라) 청구인이 개발제한구역 행위허가 신청 시 제출한 현황측량도에 의하면 ○○○-12번의 지반고는 105m이고, ○○○-5번지의 지반고는 101.65m이다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항제4호, 같은 법 시행령 제14조제3호에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓은 행위 등의 시행을 할 수 없다. 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 농로, 임도, 사도를 설치하기 위한 토지의 형질변경 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 같은 법 제12조제9항, 같은 법 시행령 제22조 별표 2에 의하면 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부기준의 일반적 기준은 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하고, 해당지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하며, 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능하면 제외하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 ① 사업계획의 적정성 및 타당성 부적합, ② 진출입을 목적으로 하는 토지가 농지로 이용되지 않았던 점, ③ 과다한 형질변경이 수반되는 점 등을 이유로 한 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 주장한다. 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 개발행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이러한 구역지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하고, 이러한 예외적인 개발행위 허가는 상대방에게 수익적인 것이 틀림이 없으므로 그 법률 성질은 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이며(대법원 2003.3.28. 선고 2002두11905 판결 참조), 따라서 그 위법 여부에 대한 심사는 재량권 일탈 남용의 유무를 그 대상으로 하는 것이며 또한 같은 법 제12조제1항 단서의 예외조항에 해당하는 경우는 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있다. 다만 예외 사유에 해당하여 허가여부를 판단함에 있어, 예외사유에 해당하면 다른 공익상의 사유가 있어야만 거부할 수 있고 그렇지 않으면 반드시 허가를 하여야만 하는 것이 아니라 그 행위가 개발제한구역의 지정목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 살피건대, 청구인이 농지로 이용하려고 하는 토지(○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-12)는 지목상 임야로 개발제한구역 지정 목적상 향후에도 임야로 관리되어야 할 필요성이 있어 보일 뿐만 아니라, 청구인이 신청한 행위가 허용된다면 임야가 사실상 농지로 전용되는 결과 외에도 도로개설을 위하여 적지 않은 절토와 성토 등 형질변경이 불가피할 것으로 보인다. 또한 개발제한구역 내 행위허가는 행정청의 재량행위에 속하는 것으로, 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 목적을 달성하기 위한 것이다. 이러한 개발제한구역법의 취지에 따를 때 개발제한구역 내에서의 행위는 원칙적으로 금지되어야 하고, 다만 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용되어야 할 것이다. 그런데 청구인의 행위는 임야를 사실상 농지로 활용하는 것을 주목적으로 하는 것이고, 주변 토지까지 적지 않은 형질변경을 수반할 수밖에 없는 것이어서 개발제한구역법의 입법목적에 반한다 할 것이다. 특히 청구인의 행위가 허용된다면 형평상 타 개발제한구역 내 토지소유자들의 유사 행위허가가 쇄도할 것이고, 이를 수용하게 되면 개발제한구역 지정의 목적은 몰각될 수밖에 없게 될 것이다. 이 사건과 관련하여 청구인들이 민법상 주위토지통행권을 주장할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 처분은 여러 사정을 고려하여 개발제한구역법 취지에 부합하도록 이루어진 것이므로 이에 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보여지지 않는다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.