개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○-○(답 284㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 불법 건축물 신축(조립식패널조, 108㎡) 행위를 한 사실을 적발 후 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로 2016. 5. 2.과 2016. 7. 26. 청구인에게 위법행위를 시정할 것을 명한 후 2016. 8. 12. 이행강제금 부과예고를 하였고, 피청구인은 2016. 10. 14. 현장확인을 통해 위법행위가 부분 원상복구 되어 이행강제금을 재산정하고, 2016. 11. 25. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 14,094,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 개발제한구역으로 지정된 ○○시 ○○동 ○○-○에 조립식판넬 108㎡을 신축하여 주택으로 사용하고 있다는 이유로 이행강제금 부과금 14,094,000원을 부과 하였다. 2) 청구인이 개발제한 구역으로 지정된 곳에 주택을 신축하게 된 경위 청구인은 노동으로 겨우 생활을 영위하고 있다. 청구인은 위 토지의 관리인 이○○으로 부터 승낙을 받은 후 지인들로부터 조립식판넬 신축 자금을 차용하여 어렵게 2012. 10월경 건물을 신축 하였다. 청구인은 개발제한구역이라는 사실을 알지 못하고 조립식주택을 신축하여 5년이상 거주하여 왔는데 갑자기 동절기에 철거하라는 것은 거리로 나가라는 것과 다름없다. 따라서 피청구인이 청구인에게 철거유예 기간도 고지하지 않고 이행강제금을 부과한 것은 부당하므로 이 건 신청에 이른 것이다. 3) 피청구인의 처분에 대하여, 청구인이 법을 알지 못하여 무지로서 개발제한구역으로 지정된 곳에 조립식판넬조 주택을 일시 신축하였다 하더라도 위와 같은 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 다소 가혹 하다고 사료되어 이행강제금 부과는 부당하므로 취소 처분을 받고자 이 건 신청에 이른 것이다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○동 ○○-○번지의 비닐하우스 내 주거시설은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 한다) 제12조제1항에 따라 할 수 없는 행위로서 2016. 4. 7. 적발하였다.(을 제1호증) 피청구인은 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분 사전통지를 2016. 4. 8. 하였으며, 「개발제한구역법」 제30조제1항에 따라 1차(2016. 5. 2.), 2차(2016. 7. 26.)에 걸쳐 원상복구 및 자진정비토록 시정명령(계고)를 하였다.(을 제2호증 및 제3호증 1, 2) 청구인이 시정명령(계고)를 이행하지 않아 이행강제금 부과 예정 통지(2016. 8. 12.)하였고, 청구인이 부분 원상복구(2016. 10. 14.)하여 이행강제금을 재산정하여 부과 통지하였다.(을 제4호증, 제5호증, 제6호증) 2) 청구인은 「개발제한구역법」을 알지 못하여 건축행위를 하였으므로 이행강제금 부과는 부당하다고 주장한다. 3) 피청구인은 청구인에게 「개발제한구역법」 불법행위에 대해서 「행정절차법」에 따른 처분의 사전통지, 「개발제한구역법」에 따른 시정명령(계고), 이행강제금 부과 예정 통지 등 여러 차례에 걸쳐 원상복구를 하도록 고지하였는데도 청구인이 시정명령을 불이행함에 따라 이행강제금을 부과한 것이므로 청구인의 주장은 부당하다. 위에서 본 바와 같이 이 사건 개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구는 관련법령과 사실에 비추어 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. ⑩제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령”이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시정명령에관한 업무의 집행을 게을리하는 때에는 국토교통부장관은 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 기간을 정하여 그 집행을 철저히 할 것을 명령할 수 있다. 이 경우 명령이 이행되지 아니한 때에는 제1항의 규정에도 불구하고 국토교통부장관이 직접 시정명령하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 할 수 있다. ③ 국토교통부장관(제2항에 따라 국토교통부장관이시정명령을 직접 집행하거나 해당 지역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 지방국토관리청의 장으로 하여금 집행하게 하는 경우에 한한다. 이하 제4항부터제6항까지에서 같다)은 제1항에 따른 위반행위자등 가운데 영리 목적 또는 상습적 위반행위자등에 대하여는 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가취소를 요구할 수 있다. ④ 제3항에 따라 허가취소 요구를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별한 사유가 없는 한 허가를 취소하여야 하고, 그 결과를 국토교통부장관에게 알려야 한다. ⑤ 국토교통부장관은 제2항에 따른 명령과 관련하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 필요한 자료 또는 정보를 요청할 수 있으며 그 요청을 받은 자는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑥ 국토교통부장관이 제2항에 따라 위반행위자등에 대하여 시정명령을 한 경우 이를 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑦ 제1항 및 제4항에 따라 허가를 취소하려면 청문을 하여야 한다. 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령”은 "이행강제금 부과ㆍ징수”로 본다. ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273227"></img> 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정명령서, 시정명령 촉구 및 이행강제금 부과예고서, 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 ○○-○ (답 284㎡)에 불법 건축물 신축(조립식패널조, 108㎡) 행위를 한 사실을 적발 후 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조를 위반하였다는 사유로 2016. 5. 2.과 2016. 7. 26. 청구인에게 위법행위를 시정할 것을 명한 후 2016. 8. 12. 이행강제금 부과예고를 하였다. 나) 이 사건 토지의 소유주는 ○○○외 1명이다. 다) 피청구인은 2016. 10. 14. 현장확인을 통해 위법행위가 부분 원상복구되어 이행강제금을 재산정하고, 2016. 11. 25. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 14,094,000원을 부과 하였는데, 이행강제금 산출내역은 다음과 같다. (건물시가표준액) 261,000원 × (위반면적) 108㎡ × 50/100 = 14,094,000원 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 제3항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 도시·군계획사업을 할 수 없고, 다만 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 하거나, 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령으로 정하는 행위는 시장 등에게 신고하고 할 수 있다. 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 한 경우 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등”이라 한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(시정명령)할 수 있고, 같은 법 제30조의2제1항에 따르면 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하며, 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한가지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 하고, 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 3) 살피건대, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 할 것인 바(대법원?2001. 3. 9.?선고?99두5207?판결 등 참조), 청구인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 위반하여 시정명령을 받고 이를 불이행한 사실이 있으면서도, ① 청구인이 노동으로 겨우 생활을 하고 있고, ② 개발제한구역이라는 사실을 알지 못했고, 동절기에 철거하라는 것은 가혹하며, ③ 철거유예 기간도 고지하지 않고 이행강제금을 부과한 것은 부당하다는 이유로 이 사건 이행강제금 부과처분의 위법을 다투고 있으나, 피청구인이 2016. 4. 7. 청구인의 불법 건축행위를 적발하여, 처분사전통지(2016. 4. 8.), 시정명령 1·2차(2016. 5. 2.과 2016. 7. 26.), 이행강제금 부과예정 통지(2016. 8. 12.), 현장확인(2016. 10. 14.), 이행강제금 부과처분(2016. 11. 25.)한 사실에 비추어 보면, 청구인이 주장하는 그 사정들만으로는 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분이 재량권을 일탈하였거나 남용하여 위법하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.