개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO동 OOO-O 임야 O,OOOm2(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2016. 3. 4.경 위 토지를 현장 확인한 결과 청구인이 위 토지에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항을 위반하여 허가나 신고없이 와불상 설치(구조물 설치, 135m2), 입목 25그루 벌채(형질변경, 537m2), 주택 및 창고 신축(건축물의 건축, 161m2) 및 불상건립지 주변 정리(형질변경, 279m2)를 한 사실을 적발하였다. 이에 피청구인은 2016. 3. 29. 시정명령을 내렸고 청구인이 정해진 기간까지 원상복구를 하지 않자 이행강제금 부과예고를 거쳐 2016. 7. 4. 이행강제금 50,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 개발제한구역 내에서 사찰경내에 설치한 와불상 등은 「개발제한구역법」 제12조 제4항 및 동법 시행규칙 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) [별표 4] 제4호 ‘나’의 규정에 의하여 기존의 종교시설 경내(공지)에 종각·불상 또는 석탑을 설치하는 행위는 허가나 신고없이 할 수 있는 사항이다. 2) 피청구인이 불법행위 조사 당시 와불상 및 석탑은 1980. 10. 14. 대통령 각하께서 경기도 순시시 지시사항으로 “그린벨트는 철저히 해야 한다. 그린벨트는 내가 앞으로도 철저히 고수할 생각이니 그린벨트에 대한 사용은 꼭 소정의 절차를 밟아서 내가 검토한 후에 단 한 평이라도 사용해야지 함부로 사용하면 안 되겠다”라고 지시하셨으며, 1981. 2. 1. 개발제한규정을 개정하여, 비주택용 건축물일 경우 “기존 종교시설경역내(공지)에서 종각·불상 또는 석탑을 설치하는 일”은 허가나 신고 없이 할 수 있는 사항으로 알고 있다고 설명하였으며, 3) 주택 및 창고라고 지적한 것은 사찰 내 종사하시는 스님이 건강이 좋지 않아 임시로 방 2개를 설치한 것이고, 창고는 사찰에서 경작하는 농산물에 관수를 위하여 양수기 모타가 얼지 않도록 비닐하우스를 설치 한 것이며, 와불상 및 석탑 주변의 임목을 벌채한 부분은 소나무 등으로 식재하였다. 부디 입법취지를 살리는 합리적이고, 긍정적인 해석으로 신청인의 답답함을 해결하여 주시기 바란다. 4) 이 사건 토지는 당초 OO시 OO동 OOO-O(임야 OO,OOOm2)에서 분할되기 전에 OO OO은 OOO에서 사용관리하도록 승낙을 받았다. OOO 등 상속자들이 토지에 대하여 개인이 각종 세금 등 본인들이 불이익을 받자 OOO에서 인수할 것을 제의하여, 피청구인에 문의한바 토지거래계약허가구역의 토지(임야)로 농·임업인, 영농·임업법인이 아닌 종교단체 등에서 취득할 수 없다고 하여, 임의경매 절차에 의하여 토지사용계획서를 제출 취득세 등 감면을 받아 소유권을 대한불교 OO종 OOO로 이전을 한 것이다. 5) 또한 개발제한구역에서의 건축물의 신축은 불법사항임을 인지하오며, 토지의 형질변경 허가 없이 개발제한구역 내 임야에서 농산물을 경작할 수 없다고 하였는데 청구인은 임야에서 농작물을 재배하는 것이 아니고, 인접농지에 재배하는 채소 등에 물을 주기 위한 농업용 양수기를 설치하고 보호하기 위하여 비닐하우스를 설치한 것으로 허가없이 할 수 있는 사항으로 알고 있다. 또한 부과된 이행강제금에 대하여는 주택은 불법사항임을 인지하였으며 와불상 등에 대한 이행강제금은 기존 종교시설 경내(공지)에 설치할 수 있는 행위에 해당하므로 감면받고자 한다. 6) 청구인은 1980. 10. 14. 대통령 각하께서 경기도 순시시 “그린벨트는 철저히 해야 한다. 그린벨트는 내가 앞으로도 철저히 고수할 생각이니 그린벨트에 대한 사용은 꼭 소정의 절차를 밟아서 내가 검토한 후에 단 한 평이라도 사용해야지 함부로 사용하면 안 되겠다”하시면서 그린벨트 내 종교시설 경내(공지)에서 종각, 불상, 일주문 등 설치하는 것은 신고나 허가 없이 설치할 수 있도록 조치할 것을 지시하시어, 조계종 본사 및 신도회에 승인을 받아 와불상 및 석탑 등을 설치하였다. 소승의 무지에서 발생한 불법사항에 대하여 입법취지를 살리는 합리적이고 긍정적인 심리를 하여주시길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 「개발제한구역법 시행규칙」 제12조 별표4호 나목 규정은 개발제한구역 지정 당시(1971. 07. 31.) 종교시설 경내로 볼 수 있는 장소에 불상 등을 설치하는 것은 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위로 규정한 것이다. 그러나 청구인은 임상이 양호한 이 사건 토지를 2012. 5. 2. 임의경매로 소유권을 취득한 후 와불상을 설치한 것으로 개발제한구역 지정 이후 40여년이 지난 후 취득한 토지를 해당사찰 종교시설 경내로 사용하고 있었다고 주장하는 것은 이유 없다. 2) 또한 개인의 건강 여건과 관계없이 개발제한구역에서의 건축물의 신축은 「개발제한구역법」 제12조에 의한 허가사항이며 또한, 같은 법 제12조에 의한 토지의 형질변경 허가없이 개발제한구역내 임야에서 농산물을 경작할 수 없음에도 불구하고 청구인이 농업용 양수기 보호를 위한 비닐하우스를 해당 임야에 허가없이 신축하였다고 주장하는 것은 위법행위가 명백하므로 청구인의 주장은 이유없다. 3) 또한 「개발제한구역법」 위반 이행강제금은 같은 법 제30조 규정에 의한 시정명령 기간 내 불법행위가 원상복구 되지 아니하여 부과한 것으로 시정명령 기간 종료 이후에 원상복구를 한 행위(원상복구 확인된 바 없는 청구인의 일방적인 주장임)는 기 부과된 이행강제금에 영향을 미칠 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과ㆍ징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272277"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272275"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사찰경내사진, 위법행위조사서, 이 사건 처분서, 2009년도 항공사진, 등기사항전부증명서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2012. 5. 2. OO동 OOO-O 임야 O,OOOm2에 대하여 임의경매를 통하여 소유권 이전등기를 경료받았다. 나) 피청구인은 2016. 3. 4.경 위 토지를 현장 확인한 결과 청구인이 위 토지에 「개발제한구역법」제12조제1항을 위반하여 허가나 신고없이 와불상 설치(구조물 설치, 135m2), 입목 25그루 벌채(형질변경, 537m2), 주택 및 창고 신축(건축물의 건축, 161m2) 및 불상건립지 주변 정리(형질변경, 279m2)을 한 사실을 적발하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272279"></img> 다) 이에 피청구인은 2016. 3. 29. 시정명령을 내렸고 청구인이 정해진 기간까지 원상복구를 하지 않자 이행강제금 부과예고를 거쳐 2016. 7. 4. 아래와 같이 이행강제금 50,000,000원을 부과하였다. 2)「개발제한구역법」제12조제1항, 제12조제4항 및 같은 법 시행규칙 별표4에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채 등은 할 수 없으나, 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있으며 여기에는 “기존의 종교시설 경내(공지)에 종각ㆍ불상 또는 석탑을 설치하는 행위”를 포함된다. 또한 「개발제한구역법」제30조제1항, 제30조의2제1항 및 같은 법 시행령 제41조의2제1항 별표 5에 의하면 시장·군수·구청장은 허가나 신고를 받지 아니하거나 허가 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 물건을 쌓아놓는 행위 등을 적발한 경우 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정되어 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하며, 이행강제금 산정기준으로 1. 허가사항 위반 가. 건축물의 건축은 건물시가표준액×위반면적×50/100으로, 다. 공작물의 설치는 개별공시지가×위반면적×50/100으로, 라. 토지의 형질변경은 개별공시지가×위반면적×30/100으로 각 이행강제금을 산정하여 부과하며, 비고에서 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다고 명시하고 있다. 그리고 「개발제한구역법」 제30조의2제5항에 의하면 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. 3) 청구인은 주택(건축물 건축)은 사찰내 종사하는 스님의 건강상 문제로 임시로 설치한 것이며, 창고(건축물 건축)는 사찰에서 경작하는 농작물 관수를 위하여 설치한 양수기 모터가 얼지 않게 하기 위하여 비닐하우스를 설치한 것이고, 와불상 및 석탑 주변의 입목 벌채(형질변경)는 소나무 등을 식재하여 원상회복하였으며, 와불상 설치(구조물 설치)는 기존의 종교시설 경내에 설치한 것이므로 경미한 행위에 해당하여 허가나 신고없이 가능하여 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하는바, 이 사건 처분의 위법성을 행위별로 살펴본다. 4) 먼저, 주택 및 창고의 설치에 대하여 보건대, 청구인은 주택 및 창고를 설치하여 건축물을 건축한바 이는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하는 행위임에도 청구인이 위 허가를 받지 않은 사실은 명백하고, 청구인의 주관적 사유는 이 사건 처분의 적법성에 어떠한 영향도 미치지 않으므로 청구인의 주장은 이유없다. 둘째로, 입목 25그루 벌채에 대하여 보건대, 피청구인은 입목의 벌채를 형질변경으로 보아 처분하였으나, 토지의 형질변경이란 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형상을 외형적으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요하는바(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결), 입목 25그루의 벌채로 인하여 원상회복이 어려운 상태에 처한다고 평가할 수는 없으므로 이는 형질변경이 아닌 죽목의 벌채에 해당한다고 봄이 타당하다. 비록 피청구인은 입목 25그루의 벌채를 죽목의 벌채가 아닌 형질변경으로 잘못 판단한 점은 인정되지만, 허가를 받지 않고 죽목의 벌채를 한 경우와 형질변경을 한 경우의 이행강제금 산정 기준은 각각 개별공시지가×위반면적×30/100으로 동일하므로, 이하에서는 입목 25그루 벌채 사실에 근거한 이행강제금 부과가 적법한지에 대하여만 살펴보아도 충분하다. 따라서 청구인의 입목 25그루 벌채에 대하여 보건대, 죽목의 벌채는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하는 행위임에도, 청구인이 위와 같은 허가를 받음이 없이 입목을 벌채하였음이 명백하다. 아울러 시장·군수·구청장은 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 하는바, 청구인이 시정명령을 이행하였다고 볼만한 증거가 부족하거니와, 설령 시정명령을 이행하여 소나무를 식재하였다고 하더라도 새로운 이행강제금의 부과가 금지되는 것일 뿐 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 하므로 청구인의 주장은 이유없다. 셋째로, 불상건립지 주변 형질변경을 보건대, 청구인이 이 사건 토지 중 불상건립지 주변을 형질변경하였음이 명백하고, 청구인이 시정명령을 이행하였다고 볼만한 증거가 부족하거니와, 설령 시정명령을 이행하여 원상회복을 하였더라도 새로운 이행강제금의 부과가 금지되는 것일 뿐 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 하므로 청구인의 주장은 이유없다. 5) 마지막으로, 와불상 설치를 살펴보면, 「개발제한구역법」은 건축물의 건축과 공작물의 설치에 대해서만 규정하고 ‘구조물의 설치’에 대해서는 규정하는 바가 없는데, 피청구인은 와불상 설치를 구조물의 설치로 지칭하고 있으므로 결국 와불상 설치의 본질이 무엇인지를 보아야 한다. 그런데 「개발제한구역법」에서는 건축물과 구조물에 대하여 달리 개념정의를 하고 있지 않으므로, 「건축법」상의 정의에 따라 위 와불상이 건축물인지 공작물인지 여부를 결정하여야 할 것인데, 「건축법」 제2조에서는 “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 즉, 공작물은 일반적으로 인공적 작업에 의하여 만들어진 물건을 말하고, 건축물은 공작물 중에서도 토지에 정착되어 있고 지붕, 기둥 또는 벽을 갖춘 것을 의미한다고 보아야 한다. 그렇다면, 이 사건 와불상은 인공적으로 만들어진 물건으로서 토지에 정착되어 있음은 분명하나, 지붕, 기둥 또는 벽을 갖추지 못하였으므로 건축물에 해당하지 않으므로, 공작물에 해당한다고 보아야 할 것이다. 한편 공작물의 설치는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하나, 기존의 종교시설 경내(공지)에 종각ㆍ불상 또는 석탑을 설치하는 행위 등 경미한 행위는 허가를 받지 않아도 된다. 여기서 기존의 종교시설 경내(공지)이란, 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 있었던 시설만이 해당된다고 볼 수 있는바, 개발제한구역 제도는 「구 도시계획법」(전문개정 1971. 1. 19. 법률 제2291호, 1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 이전의 것)에서 최초로 도입되고 부칙 제1항에서 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날로부터 시행한다고 정하였으므로 1971. 7. 31. 이전의 종교시설 경내(공지)만이 기존의 종교시설 경내(공지)에 해당한다고 보아야 한다. 그런데 앞서 본 바와 같이 청구인은 2012. 5. 2.에 이르러 이 사건 토지의 소유권을 취득한 점, 2009년도 항공사진에 의하면 이 사건 토지는 종교시설 경내(공지)가 아니라 산림지역임을 알 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 토지는 기존의 종교시설 경내(공지)에 포함된다고 볼 수 없어, 와불상의 설치가 시장·군수·구청장의 허가를 받지 않아도 되는 예외사항에 해당한다고 볼 수 없고, 이에 관한 청구인의 주장은 이유없다. 그러나 와불상의 설치에 대한 이행강제금을 산정함에 있어서 피청구인은 공작물의 설치에 대한 이행강제금 산정 기준인 개별공시지가×위반면적×50/100의 기준을 적용하여야 마땅함에도, 와불상의 설치를 「개발제한구역법」상 용어가 아닌‘구조물 설치’라고 지칭하며 건축물의 건축에 대한 이행강제금 산정 기준인 건물시가표준액×위반면적×50/100을 적용하였는데, 이는 공작물의 설치에 대한 기준을 적용할 경우와 비교하면 이행강제금 액수가 과다하게 산정된 것으로 보여지는바, 이 사건 처분은 피청구인은 이행강제금의 산정기준을 잘못 정한 위법이 있다고 판단된다. 6) 그렇다면 피청구인은 와불상 설치와 관련된 이행강제금의 산정 및 부과기준을 정함에 있어 공작물의 설치에 대한 기준을 적용하였어야 하나 그러지 아니하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.