개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○○시 ○○동 ○○○-○○ 번지상 건축물에 대하여 불법 용도변경, 증축 및 형질변경 행위를 하였음을 이유로 청구인에게 시정명령 및 시정명령 촉구를 하였다. 청구인이 이를 이행하지 않자 피청구인은 2016. 5. 3. 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은, 청구인이 2013. 9.~2014. 12. 개발제한구역 내에 있는 ○○○시 ○○동 ○○○-○○ 답 1785㎡, 위 지상 동식물관련시설 491.2㎡에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조를 위반하였다는 사유로 청구인에게 이행강제금 50,000,000원을 부과하였다. 2) 그러나 청구인은 이미 대부분의 위반행위가 이루어져 있는 상태에서 2014. 9. 19. 이 사건 부동산을 취득하였고 단지 위 부동산 취득 후 이를 이용하기 위한 진입로 설치 등 사소한 행위를 하였을 뿐이다. 이러한 사실은 부동산등기부 기재에 의하면 명백하다. 피청구인의 처분은 사실관계 판단을 잘못한 위법 처분이다. 3) 가사 그렇지 않다 하더라도 이미 대부분의 위반행위가 저질러진 상태에서 이 사건 부동산을 취득한 점, 청구인이 부동산을 취득한 이후 행한 위반행위의 정도는 사소한 것인 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량을 일탈한 위법한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1)현재 소유자인 청구인이 소유권을 취득한 이후에 건축물을 온실에서 창고로 불법 용도변경하고, 불법 증축 행위를 하여 사무실과 화장실 등의 용도로 사용하며, 농지를 시멘트로 포장하는 불법 형질변경을 함으로써 시정명령을 한 것이다. 전(前) 소유자에 의해 위법행위가 처음 이루어졌으나 추가로 위반행위를 한 바 있고 위반 건축물을 사용하는 사람은 현재 소유자인 청구인이므로 피청구인은 청구인에 대하여 시정명령을 하였으며 시정명령을 이행하지 않아 이행강제금을 부과한 것이다. 2) 피청구인은 전(前)소유자의 위법행위를 적발하여 2013. 10. 14.자로 건축물대장에 위반건축물을 표기하였기 때문에 청구인은 이 사건 건축물 취득 이전에 그러한 사실을 알 수 있었다. 또한 청구인은 이 사건 건축물 취득 후에도 추가 위반행위를 하였으며 이러한 행위가 사소한 것이라 볼 수도 없으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 처분이 아니다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장·군수·구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시·군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방·군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금·원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. ⑨ 국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. ⑩제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시·도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장·군수·구청장과 협의하여야 한다. [법률 제12372호(2014.1.28.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제9호는 2015년 12월 31일까지 유효함] [법률 제13670호(2015.12.29.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 조 제1항제1호의2는 2017년 12월 31일까지 유효함] 나. 판 단 1) 인정사실 가) ○○○시 ○○동 ○○○-○○ 답 1785㎡, 위 지상 동식물관련시설 491.2㎡은 개발제한 구역 내에 있다. 나) 위 ‘가’항 기재 건물에 관한 건축물대장에는 위 건물이 1층, 일반철골구조, 동식물관련시설(온실)인 것으로 기재되어 있다. 위 건물의 건축주는 청구 외 ○○○으로 2012. 1. 13. 신축되었고 2014. 9. 19.자로 청구인에게 소유권이 이전된 것으로 기재되어 있다. 또한 2013. 10. 14.자로 용도변경, 증축 등으로 위반건축물표기가 되어 있다. 다) 피청구인은 청구인에 대하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 위반을 이유로 이행강제금 50,000,000원 부과처분을 하였다. 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다고 규정한다. 다만, 같은 항 단서 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 3) 청구인은 전(前)소유자에 의해 이미 대부분의 위반행위가 이루어진 후에 이 사건 부동산을 취득하였으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 관련 법령은 시정명령 및 이행강제금 부과의 상대방을 “건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자”라고 규정하고 있는데, 여기서 ‘소유자’를 규정한 것은 소유자는 자기 소유물에 대한 사용·승인·처분권을 갖고 존재하는 위법상태를 시정할 수 있는 지위에 있기 때문이다. 따라서 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 그에 관여한 바가 없는 승계취득자라 하더라도 건축물의 소유자로서 처분권을 가지는 이상 위반상태를 시정할 수 있는 지위에 있다. 또한 허가 등 대물적 처분의 경우 전소유자의 위반행위는 양수인에게 승계된다. 더 나아가 건축물대장상에 위반사실 및 시정명령이 이루어진 사실은 청구인이 양수하기 전에 이미 표기되어 있었으므로 청구인은 이 사건 부동산을 양수할 당시 위반사실을 알고 있었다고 보이는 점, 이 사건 부동산을 양수한 후 추가로 위법한 행위를 한 사실 있는 점을 고려하면 이 사건 처분이 청구인의 신뢰이익을 침해하는 것은 아니다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장은 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.