개발제한구역법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004년 개발제한구역인 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(도로, 284㎡, 소유자 수종사), ○○○-○(도로, 1002㎡, 소유자 국토교통부), ○○○-○(구거, 3,815㎡, 소유자 건설부)의 3필지 토지(이하 ‘이 사건 토지들’라고 한다)를 무단으로 형질변경(성토, 750㎡)하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항 위반으로 2014. 7. 3. 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 개발제한구역법 제30조에 의거 청구인에게 2차례의 시정명령과 이행강제금 부과예고를 거쳐, 2015. 4. 7. 개발제한구역법 제30조의2에 따라 청구인에게 이행강제금 6,232,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 이 사건 처분 총 면적의 30%를 사용하고 있고, 담당공무원도 현장을 보고 3명이 나누어서 농사를 짓고 있다고 하면서 확인하였다. 그럼에도 피청구인이 잘못된 면적을 산정하고 이 사건 처분을 하여 행정심판을 청구하게 되었다. 청구인이 잘못한 부분인 총 면적의 30%에 대한 처분은 인정하겠으나 나머지 이웃주민이 잘못한 부분까지 책임을 지라고 하는 것은 잘못된 처분이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 상에서 개발제한구역법상 허가를 받거나 신고를 하지 않고 무단으로 형질 변경한 사실을 자인하고 있는바 이에 대하여는 다툼이 없다. 2) 개발제한구역의 지정목적은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는데 있으며, 개발제한구역 내 가능한 행위와 가능하지 않은 행위를 구체적으로 열거하고 있어 개발제한구역법에 허용되지 않는 행위 등은 원칙적으로 금지되어 있다. 개발제한구역법 제12조에는 개발제한구역 내에서 원칙적으로 형질변경을 할 수 없으며, 예외적으로 그러한 행위를 하고자 할 경우 허가 또는 신고를 득하도록 규정하고 있다. 청구인이 경작하고 있는 이 사건 토지들은 지목이 도로, 구거(국유지)로 되어 있어 원칙적으로 형질변경을 할 수가 없고 청구인 스스로 인정하고 있듯이 신고 또는 허가를 득한 사실이 전혀 없음을 확인할 수 있다. 또한, 청구인에게 이 사건 처분 전에 무단으로 형질변경된 사항에 대해서 대상위치, 위법유형, 당초용도, 위법용도, 규모 등을 자세히 명시하여 청구인에게 자진 원상복구 할 것을 요구하는 최초 시정명령과 2차 시정계고 및 이행강제금 부과예고를 실시한 후 이 사건 처분을 하였다. 즉, 청구인에게 이 사건 처분 전에 위법내역 및 위법사항을 해소할 수 있는 원상복구 기간을 충분히 부여하였으며, 청구인이 이행강제금 부과예고에 대해 사전에 이의를 제기하지도 않았고, 오히려 청구인이 제출한 의견 제출서에는 “상기 본인이 ○○○-○외 2필지를 불법 매립하여 농지로 사용하고 있음.”을 인정하여 이 사건 처분 대상 부지 전부에 대하여 자신의 위법행위를 인정하였다. 따라서 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구는 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013.5.28.> ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5, 2013.3.23, 2014.11.24> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 2. 경작 중인 논ㆍ밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답(開沓)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 삭제 <2009.8.5> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 6. 삭제 <2010.10.14> 7. 기존의 공동묘지를 그 묘역의 범위에서 공설묘지로 정비하기 위한 토지의 형질변경 8. 농업용 늪지와 농업용수 공급시설을 설치하기 위한 토지의 형질변경 9. 주택 또는 근린생활시설 및 별표 1 제5호마목에 따른 주민 공동이용시설 중 마을공동작업장ㆍ마을공동회관ㆍ공동구판장ㆍ공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 9의2.「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」에 따른 전통사찰의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경. 이 경우 그 진입로의 너비는 4미터 이내로 하되, 차량의 교행(交行)이나 대피 등 안전확보를 위한 곳에서는 그 너비를 8미터까지로 할 수 있다. 10. 개발제한구역의 지정 이전부터 방치된 광업폐기물ㆍ폐석(廢石) 및 광물찌꺼기를 제거하기 위한 토지의 형질변경 11. 법 제15조제1항에 따라 지정된 취락지구를 정비하기 위한 사업의 시행에 필요한 토지의 형질변경 12. 건축물이 철거된 토지 및 그 인접 토지를 녹지 등으로 조성하기 위한 토지의 형질변경 13. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 토석의 채취 14. 하천구역에서의 토석 및 모래ㆍ자갈의 채취와 저수지 및 수원지의 준설(浚渫)에 따른 골재의 채취 15. 국토교통부령으로 정하는 지하자원의 조사 및 개발(이를 위한 공작물의 설치를 포함한다) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 17. 「주차장법」에 따른 건축물 부설주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(기존의 대지에 설치할 수 없는 경우만 해당한다) 18. 「농어촌정비법」에 따른 주말농원에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경(노외주차장의 면적이 600제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. [별표 5] <신설 2009.8.5> 이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270387"></img> 3. 비고 가. 제1호 및 제2호에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만원을 초과할 경우에는 5천만원을 부과·징수한다. 나. 가목에 따른 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 1) 영리목적이나 상습적으로 위반한 자: 100분의 50 범위에서 가중 2) 영농행위 등 단순 생계형 위반행위자: 100분의 50 범위에서 감경 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획, 시정명령, 시정계고 및 이행강제금 부과예고, 의견제출서, 확인서, 위법행위 조사서 및 현황사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지들은 개발제한구역 내에 위치한 토지로 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270383"></img> 나) 피청구인은 2014. 7. 3. 청구인이 이 사건 토지들(당초용도 : 도로 및 구거)에 대하여 무단으로 형질변경(성토, 750㎡)한 사실을 적발하고, 같은 달 14. 위법행위에 대한 자진 원상 복구 시정명령을 하였으며, 청구인이 미이행하자 2014. 9. 26. 시정계고 및 이행강제금 6,232,000원 부과예고를 하였고, 2014. 10. 22., 2015. 3., 청구인의 의견을 제출받아 2015. 4. 7. 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270385"></img> 다) 한편, 청구외 ○○○, 청구외 ○○○은 이 사건 토지들 중 일부분(각 30%)을 경작하고 있음을 확인하는 확인서를 제출하였고, 청구외 ○○○은 본인이 이 사건 토지들 중 일부를 성토했음을 자인하고 있다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항제4호에 의하면 개발제한구역에서는 토지의 형질변경 등을 할 수 없으나 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 개발제한구역법 제30조제1항 및 제30조의2, 같은 법 시행령 제41조의2제1항[별표5]에 의하면 시장 등은 허가를 받지 아니하고 토지의 형질변경 등을 하는 경우 행위자에 대하여 필요한 조치를 명할 수 있으며, 이를 이행하지 아니한 자에 대하여 계고를 거쳐 개별공시지가×위반면적×30/100의 이행강제금을 부과하도록 되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 위반행위는 인정하나, 총 위반면적 중 30%만 청구인이 사용하였으므로 위반면적 전체에 대한 이 사건 처분은 인정할 수 없다며 취소를 주장하고 있다. 살피건대, 개발제한구역법 제12조에 따라 개발제한구역인 이 사건 토지들의 형질을 변경하려는 자는 피청구인 등으로부터 허가를 받아야 하나, 청구인은 이러한 허가를 받지 않고 무단으로 성토하여 농사를 지은 사실이 있고, 청구인 자신도 이 사건 토지들을 매립하여 경작한 것이 개발제한구역법에 위반된 위법행위라는 점을 인정하는 점 등으로 볼 때 청구인이 개발제한구역법 제12조제1항을 위반한 사실이 인정된다고 할 것이나, 다만, 위 인정사실에서 알 수 있는 바와 같이 이 사건 토지들을 위반행위자들인 청구인 등 3명이 나누어 경작하고 있음에도, 이 사건 처분의 근거가 된 대상토지 중 청구인이 행한 위반면적을 명확히 산정하지 않은 상태에서 그에 기초하여 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 사실오인에 기인한 위법한 처분이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.