개발행위변경허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건축, 기계, 설비 구조용 철강·특수강 플레이트를 제조·판매하는 업체로서 청구인의 개발, 제조하는 기계의 테스트를 진행할 연구소를 건축하기 위해 2011. 06. 03. 건축 및 개발행위허가가 이미 이루어진 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 9필지 염전 4,413m2(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 취득하여 2014. 11. 24. 건축관계자 변경 신고 이후 2015. 05. 21. 단독주택 (6동) 부지를 제1종 근린생활시설(소매점) 및 제2종 근린생활시설(제조업소, 사무소) 부지로 변경 조성하기 위해 개발행위변경허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 그러자 피청구인은 ○○ 지역에 공장을 설립할 경우 난개발 우려 및 주거환경 등의 저해 요인이 될 수 있고, 생산녹지지역에 큰 규모의 제조업소가 입지할 경우 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획, 건축물의 높이 등 주변 환경이나 경관에 조화를 이루지 못하며 개발행위로 인한 주변지역에 금속가공 조립 등으로 소음·진동 등 환경훼손 및 위해를 발생할 우려가 있다는 이유로 2015. 09. 04. 개발행위 변경허가 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2011. 06. 03. 건축 및 개발행위허가가 이미 이루어진 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지외 9필지 염전 4,413m2을 취득하여 2014. 11. 24. 건축관계자 변경 신고 이후 2015. 05. 21. 단독주택 (6동) 부지를 제1종 근린생활시설(소매점) 및 제2종 근린생활시설(제조업소, 사무소) 부지로 변경 조성하기 위해 개발행위변경허가를 신청을 하였다. 그러자 피청구인은 ○○ 지역에 공장을 설립할 경우 난개발 우려 및 주거환경 등의 저해 요인이 될 수 있고, 생산녹지지역에 큰 규모의 제조업소가 입지할 경우 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획, 건축물의 높이 등 주변 환경이나 경관에 조화를 이루지 못하며 개발행위로 인한 주변지역에 금속가공 조립 등으로 소음·진동 등 환경훼손 및 위해를 발생할 우려가 있다는 이유로 2015. 09. 04. 개발행위 변경허가 불허가 처분하였다. 2) 청구인은 건축, 기계, 설비 구조용 철강·특수강 플레이트를 제조·판매하는 업체로서 생산·판매의 거점으로 시화공단에 본사와 서울 온수공단에 지점이 위치하고 있으며 이 사건 개발행위허가 신청은 청구인이 개발하는 각종 기계들의 생산성 향상을 위해 각종 테스트[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]를 하는 건축물로서 주 생산설비가 아닌 공장의 부대시설로서 본사에 위치한 연구소를 이전 운용예정이다. 이 건축물에서 이루어질 시험생산, 조립 시 일시적으로 약간의 소음 및 미량의 절삭유가 이용되나, 분진 예방을 위해 설비 자체적으로 집전기가 설치되며, 절삭유 또한 기계 자체적으로 회수, 재사용되어 수질·환경훼손 및 위해물이 발생할 우려가 없다. 3) 반면, 주변의 토지이용실태를 살펴보자면 종교시설(교회) 및 체육시설(승마장), △△△박물관, 일부 단독주택, 펜션, 불법낚시터 등이 산재해 있으며, 게다가 부지 인근에 제1종 지구단위계획구역(제1종 일반주거지역)으로 개발계획도 수립되어 있는 지역인 데도 불구하고 농업적 생산을 위한 보전용도 지역 이라는 이유로 불허가처분 하는 것은 행정의 형평성과 연속성에 크게 위배된 사안이라고 판단되며, 주변환경 및 경관에 조화를 이루지 못한다는 의견 또한 정확한 문제점의 제시 없는 정성적 판단이다. 4) 이 사건 토지는 생산녹지지역으로서 ○○시 도시계획조례 별표 15(생산녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물)에 따라 제l종 근린생활시설(소매점)은 1,000m2 미만까지 및 제2종 근린생활시설(제조업소, 사무소) 각각 500m2 미만까지 건축이 가능함에도 불구하고 난개발 우려 및 주거환경 저해요인을 이유로 큰 규모의 제조업소 입지가 불가능하다며 이 사건 처분한 것은 법에서 허용하는 기속행위를 재량행위로 확대 해석한 것으로 재량을 일탈·남용하여 위법 또는 부당하여 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 처분에 있어, 기속행위를 재량행위로 확대 해석 하였다는 주장하고 있으나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따르면 개발행위허가(토지의 형질변경허가)는 허가여부 요건을 종합적으로 검토하여 결정하도록 규정되어 있고, 국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이다. 아울러 국토교통부 훈령 「개발행위허가 운영지침」에 따르면, 개발행위허가 제도는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도로서 이 사건 처분은 재량행위임이 분명하다. 2) 또한, ‘생산녹지지역’은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역이며, 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전용도 지역이다. (개발행위허가 운영지침 1-3-1 보전용도) 아울러, 국토계획법 제58조 및 같은법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준)에 따라 제조업소의 입지 가능 여부에 대하여는 ○○시 도시계획위원회에서 개발행위허가의 기준 등을 종합적으로 검토하여 부결됨에 따라 불허가 처분된 사항이다. ‘생산녹지지역’내 제조업소가 가능하다고는 하나, 허가여부의 결정에 있어 ○○시 도시계획위원회에의 심의 결과에 따라 불허가처분을 하였기 때문에, 기속행위를 임의대로 재량행위로 확대해석하였다거나, 재량의 일탈, 남용이 있었다는 청구인의 주장은 이유가 부족하다 할 것이다. 3) 아울러 청구인은 주변 토지이용실태 관련 행정의 형평성과 연속성에 위배 된다는 주장하고 있으나, 이 사건 토지의 주변 지역은 소리에 예민한 말을 키우는 △△ 승마클럽이 있고, 관광객이 많이 찾는 △△△ 박물관이 있어 제조업소 입지 허가 시 미관 및 경관 저해가 우려될 뿐만 아니라, 완화된 요건으로 허가 시 선례가 되어 다른 잇따른 제조업소가 난립되는 허가요청에 대처할 수 없게 되는 등의 사정을 고려하여 ○○시 도시계획위원회에서 종합적으로 검토하여 부결된 사항으로 행정의 형평성 및 연속성에 위배되는 사항은 아니기 때문에 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 [국토의 계획 및 이용에 관한 법률] 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓 는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> [국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령] 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25., 2012.4.10> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. ③법 제58조제1항제1호 단서에서 "개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회(이하 "시·군·구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 제56조의2(성장관리방안의 대상지역 등) ①특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 법 제58조제4항에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있는 지역은 법 제58조제3항제2호에 해당하는 유보 용도 지역으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 한다. 다만, 기반시설의 설치·변경 등을 위하여 필요한 경우에는 성장관리방안 수립 대상지역 전체 면적의 20퍼센트 이하의 범위에서 법 제58조 제3항 제3호에 따른 보전용도 지역을 일부 포함할 수 있다. <개정 2015.7.6.> 1. 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역 2. 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역 3. 주변지역과 연계하여 체계적인 관리가 필요한 지역 4. 그 밖에 제1호부터 제3호가 준하는 지역으로서 도시·군계획조례로 정하는 지역 ②성장관리방안에는 다음 각 호의 사항 중 제1호와 제2호를 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 1. 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항 2. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률 3. 건축물의 배치·형태·색채·높이 4. 환경관리계획 또는 경관계획 5. 그 밖에 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 사항으로서 도시·군 계획조례로 정하는 사항 [○○시 도시계획 조례] 제23조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 법 제59조제2항제3호에 따라 주거지역·상업지역·공업지역 안에서 시행하는 개발행위 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2011.10.23.> 1. 토지의 형질변경 가. 주거지역·상업지역 : 면적 1만제곱미터 이상 나. 공업지역 : 면적 3만제곱미터 이상 2. 토석채취 : 부피 3만세제곱미터 이상 ② 영 제57조제1항제1호의2호에 따라 녹지지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 영 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 다만, 제27조 부터 제50조까지의 용도지역 지구의 건축제한 등의 범위에서 대지규모가 1천 제곱미터 미만인 다음 제1호부터 제4호까지, 대지규모가 660제곱미터 이내인 제5호 또는 제6호에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우는 제외한다. <개정 2014.05.12.> 1. 「건축법 시행령」별표1 제1호의 단독주택(「주택법」제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 2. 「건축법 시행령」별표1 제2호의 공동주택(「주택법」제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 3. 「건축법 시행령」별표1 제3호의 제1종 근린생활시설 4. 「건축법 시행령」별표1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 차목·타목 및 파목의 시설은 제외한다) 5. 「건축법 시행령」별표1 제18호 가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다.) <신설 2014.05.12.> 6. 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 <신설 2014.05.12.>[본항신설 2011.10.23.] ③ 제2항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제2항에 따라 건축할 수 있는 건축물간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다.[본항신설 2011.10.23.] 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 건축, 기계, 설비 구조용 철강·특수강 플레이트를 제조·판매하는 업체로서 청구인의 개발, 제조하는 기계의 테스트를 진행할 연구소를 건축하기 위해 2011. 06. 03. 건축 및 개발행위허가가 이미 이루어진 ○○도 ○○시 ○○구에 소재한 이 사건 토지인 ○○동 ○○번지외 9필지 염전 4,413m2을 취득하였다. 나) 이 사건 토지는 구 3필지, 염 6필지로 구성되어 있으며 생산녹지지역 및 구거부지 일부만 자연녹지지역이다. 다) 청구인은 2014. 11. 24. 건축관계자 변경 신고 이후 2015. 05. 21. 기존 단독주택 (6동) 부지를 제1종 근린생활시설(소매점) 및 제2종 근린생활시설(제조업소, 사무소) 부지로 변경하는 조성을 위해 개발행위변경허가를 신청하였다. 라) 이에 피청구인은 개발행위로 인한 주변지역에 금속가공 조립 등으로 소음·진동 등 환경훼손 및 위해를 발생할 우려가 있다는 이유로 2015. 09. 04. 개발행위 변경허가 불허가 처분하였다. 2) 국토계획법 제56조 제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치할 경우 또는 토지의 형질을 변경하려는 경우에 시장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 동법 제58조 제1항 및 4호에서는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천, 호소, 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 국토건설부 개발행위허가 운영지침 1-31 보전용도에 따르면 ‘생산녹지지역’은 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보할 필요가 있는 지역이며, 도시계획위원회 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전용도 지역이다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 생산녹지지역으로서 ○○시 도시계획조례 별표 15(생산녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물)에 따라 제l종 근린생활시설(소매점)은 1,000m2 미만까지 및 제2종 근린생활시설(제조업소, 사무소) 각각 500m2 미만까지 건축이 가능함에도 불구하고 난개발 우려 및 주거환경 저해요인을 이유로 큰 규모의 제조업소 입지가 불가능하다며 이 사건 처분한 것은 법에서 허용하는 기속행위를 재량행위로 확대 해석한 것으로 재량을 일탈·남용하여 위법 또는 부당하다고 주장하고 있다. 살피건대, 이 사건 개발행위변경허가의 근거가 된 국토계획법 제58조 제1항에 “시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”고 규정하고 있고, 4호에서 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천, 호소, 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 명시하고 있어 이 사건 개발행위변경허가는 재량행위라고 볼 수 있다. 대법원 판례(대법원 2012.12.13. 선고 2011두29205 참조)도 “국토계획법에 따라 지정된 도시지역 안에 있는 토지에 대한 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 건축법에 의한 건축허가와 국토계획법에 의한 토지 형질변경허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이므로 그러한 건축허가는 재량행위에 속한다고 할 것이다.”라고 판시하고 있어, 이 사건 개발행위변경허가가 기속행위라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 아울러 이 사건 신청의 주된 변경 사유가 청구인이 영위하는 건축, 기계, 설비 구조용 철강·특수강 플레이트를 제조를 위한 개발 연구소 건축이었던 만큼, 연구소가 운영된다면, 제품의 개발과정에서 소음과 오염이 발생함을 당연히 예측할 수 있는 반면, 이 사건 토지의 주변 지역에는 이미 △△ 승마클럽, △△△ 박물관 등 휴식과 관광을 위해 시민들이 찾는 시설이 이미 입지해 있기 때문에, ○○시 도시계획심의위원회에서 이 사건 신청 허가 시 미관 및 경관 저해가 우려된다는 사유로 이 사건 신청을 반려한 결정에는 별다른 하자가 없어 보이기 때문에 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량 일탈·남용이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 금속절단용 기계와 표면가공용 밀링 기계의 개발, 조립, 시험생산과 철강플레이트 제품의 품질 검사