개발행위 허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○번지, 산○○-○번지(2,082㎡, 도시지역 중 자연녹지지역, 준보전산지, 이하 ‘기존 허가지’라고 한다)에 제2종근린생활시설(문구용 종이제품 제조장) 부지조성목적으로 2012. 2. 13., 2012. 11. 14. 각각 개발행위허가 및 개발행위변경허가가 의제된 건축허가를 받고 2014. 3. 3. 개발행위연장허가를 받은 자로서, 위 부지 인근에 위치한 ○○동 산○○-○번지(17,561㎡, 도시지역 중 자연녹지지역, 준보전산지)중 일부(521㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 대하여 기존 허가지 진입로의 설치를 위한 목적으로 2014. 5. 21.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)제56조에 따른 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 신청지가 「도로법」상 시도 ○○호선 및 국토계획법에 따른 도시계획시설(중로 ○-○○호선, 이하 ‘이 사건 계획도로’라고 한다)이 결정되어 있는 곳이 포함되어 추후 도시계획시설의 설치에 지장이 있고, 암반지대로서 허가시 급경사 비탈면의 발생과 낙석 및 안전사고의 위험이 있어 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획, 경사도 등 주변 환경 및 경관과 조화를 이루지 못한다는 이유로 2014. 6. 20. 국토계획법 제64조 및 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조별표1의2에 따라 개발행위허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 많은 비용을 들여 기존 허가지에 대한 개발행위허가를 받았고 부지를 조성하는 과정에서 피청구인으로부터 ○○동 ○○-○○번지 등의 필지와 국도 ○호선의 연결허가는 받았으나 기존 허가지 앞 ○번국도 아래의 암거박스(4m?4m)로는 청구인의 정비사업 등을 위한 중.대형버스의 진입을 할 수 없어 사업을 접어야 하는 실정이다. 피청구인이 이 사건 신청지에 이 사건 계획도로가 결정되어 있어 이 사건 처분을 하였다고 주장하지만 위 도로의 확.포장계획이 미정인 상황에서 사유재산에 대한 개발행위허가를 거부하는 것은 잘못되었다고 할 것이고, 이 사건 계획도로의 구간은 ○○~○○간 자동차전용도로인 ○번국도가 개설되어 교통량이 감소하였으며, 추후 피청구인의 이 사건 계획도로에 대한 사업시행 시 어려움을 배제하고자 청구인의 진입도로를 피청구인에게 기부 채납하겠다고 이 사건 허가신청서의 내용에 명시하였고 이 사건 신청지의 부지훼손 및 추가로 소요되는 토지에 대해서도 적극 협조할 것이다. 2) 피청구인은 이 사건 신청지가 암반지대로서 급경사의 비탈면이 형성되고 낙석 및 안전사고의 위험이 있다고 하지만, 청구인은 관계법령에 부합한 토목공사를 하고 낙석 및 안전사고에 대한 제반조치를 할 것이며 피청구인이 도시계획시설결정에 저촉되지 않도록 허가조건을 명시한다면 이를 이행할 것이다. 위와 같은 이유를 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 위법.부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 ○○도 고시 제2002-98호(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)에 따라 국토계획법상 도시계획시설인 이 사건 계획도로로 변경.고시된 것으로 청구인의 이 사건 허가신청은 추후 이 사건 계획도로의 확장을 방해할 뿐만 아니라 기존 도로인 시도○○호선과 높이 차이가 발생하며, 확장구간이 개인사업자의 진입로 역할만 하여 도시계획의 목적에 부합하지 않는다. 국토계획법 제58조제1항은 개발행위가 도시.군관리계획에 어긋나지 않아야하고 같은 법 제64조는 도시.군계획시설의 설치장소로 결정된 지상.수상.공중.수중 또는 지하는 그 도시.군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다고 규정하고 있으므로 청구인의 이 사건 허가 신청은 이러한 조건에 부합하지 않아 이 사건 처분이 행해진 것이다. 또한, 청구인은 이 사건 계획도로의 확장 공사 일정이 미정이고 현재 국도 ○호선으로 인해 시도 ○○호선의 교통량이 감소하였으므로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하지만, 이 사건 계획도로는 국토계획법 제58조에 따라 단계별 집행계획상 3년 이내에 시행하는 도시.군계획시설의 제1단계 집행계획으로 분류되어있고, 2008. 11. 3. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○번지 일원에 도시계획시설(종합운동장)이 이 사건 계획도로를 종합운동장 개소 이전에 완료하는 것을 조건으로 도시관리계획이 결정되었으므로 이 사건 계획도로의 공사일정이 미정이라는 이유만으로 이 사건 처분이 부당하다고는 할 수 없다. 청구인은 기존 허가지에 개발행위허가를 하고 이 사건 처분을 하는 것을 청구인의 사업을 실질적으로 불가능하게 하여 청구인의 재산권을 침해하는 것이라고 주장하지만, 이 사건 신청지의 등기사항전부증명서를 보면 청구인은 2009. 11. 18. 일부 지분을 매매를 통하여 최초로 취득하였고 그 당시에는 이미 이 사건 계획도로가 결정.고시된지 상당한 시간이 흐른 상황이었으므로 도시계획시설 결정에 대하여 충분히 인지하였을 것이고, 2012. 11. 14. 개발행위변경허가 시 허가신청서상에 진입도로는 박스암거를 이용하는 현재 진출입로를 사용하면 아무런 어려움이 없을 것이라고 명시되어 있는바, 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 청구인이 사업을 원활히 수행할 수 없어 재산권이 침해된다는 주장은 이유 없다. 2) 국토계획법 시행령 제56조제1항별표1의2에 따르면 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 표고.경사도.임상 및 인근도로의 높이.배수 등을 참작하여 도시.군계획조례가 정하는 기준에 적합하도록 규정하고 있고 ○○시 도시계획조례 제23조에 따르면 경사도 20도 미만인 토지에 대하여 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 2008년과 2010년 수치지형도를 바탕으로 거리분석과 면적분석으로 이 사건 신청지에 대한 평균경사도를 산정한 결과 각각 23.66도와 21.73도로서 이 사건 허가 신청서의 경사도 조사서, 계획평면도 및 종.횡단면도 검토 시 경사도는 20도 미만이었으나 암반지역인 현장여건을 고려하지 않고 흙막이벽 설치계획수립 등을 통하여 급경사 비탈면 발생부지를 신청지에서 제외한 채 낙석 및 안전사고에 대한 제반조치를 할 것이라는 청구인의 주장은 타당성이 부족하다. 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법.부당하지 아니하므로 청구인이 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다)\ 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6.] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16.> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16.> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2013.7.16.] 제61조(관련 인·허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.3.25., 2009.6.9., 2010.1.27., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2013.7.16., 2014.1.14.> 1.~9. 생략 10. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가·신고 11.~18. 생략 ② 제1항에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 개발행위허가 또는 변경허가를 신청할 때에 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2013.7.16.> 제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 2. 도시·군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 3. 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 제외한다) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시·군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다. 다만, 원상회복이 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541193"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541191"></img> 제61조(도시·군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.7.7., 2012.4.10., 2013.6.11.> 1. 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시·군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시·군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시·군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우 2. 도시·군계획시설과 도시·군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시·군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우 나. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시·군계획시설을 도시·군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우 3.「도로법」등 도시·군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우 4. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호에 따른 신·재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우 [전문개정 2005.1.15.] [제목개정 2012.4.10.] 【○○시 도시계획조례】 제23조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)의 규정에 의하여 시장은 다음 각호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한하여 개발행위를 허가할 수 있다.〈개정 2004ㆍ10ㆍ15, 2007ㆍ6ㆍ4, 2008ㆍ6ㆍ5, 2009ㆍ1ㆍ9, 2009ㆍ12ㆍ29, 2012ㆍ11ㆍ16, 2014ㆍ4ㆍ1〉 1. 다음 각목의 입목본수도 요건을 모두 갖춘 토지. 다만, 판매를 목적으로 재배하는 나무는 입목본수도 산정시 이를 산입하지 아니한다. 가. 개발행위허가 대상토지의 헥타아르당 입목축적이 우리시 헥타아르당 평균 입목축적의 150퍼센트 이하인 경우 나. 개발행위허가 대상 토지 안에 평균나이가 50년생 이상인 활엽수림의 점유면적이 50퍼센트 이하인 경우 2. 경사도가 20도미만인 토지(경사도 산정방식은 별지 제2호서식에 의한다) 다만, 「건축법 시행령」별표 1 제3호바목, 제14호가목, 제23호부터 제25호까지의 건축물의 건축을 위한 토지 중 시도시계획위원회의 자문을 거친 경우에는 제외한다. 3. 기준지반고를 기준으로 50미터미만에 위치하는 토지[기준지반고는 개발행위허가 대상 토지를 기준으로 하여 직선거리로 최단거리에 위치한 도로(비도시 지역은 「도로법」제11조의 규정에 의한 시도급 이상의 도로 및 「농어촌 도로 정비법」제4조제2항제2호의 규정에 의한 리도급이상의 농어촌도로를 말하며, 도시계획구역, 도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역, 개발진흥지구 등 토지이용계획 또는 개발계획이 수립되어 있는 구역ㆍ지구일 경우에는 관련법령에 의하여 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙에 부합하도록 6미터이상 개설완료된 도시계획도로)의 표고를 말한다. 다만, 기존 지목상 대지위의 적법한 건축물을 증축ㆍ개축 또는 재축하는 경우에는 기분지반고 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 4. 제3호 규정에도 불구하고 보전ㆍ생산ㆍ계획관리지역 안에서의 개발행위허가 기준 중 기준지반고에 대해서는 「산지관리법」규정을 따른다. 5. 고의 또는 불법으로 임목이 훼손되었거나 지형이 변경되어 원상회복이 이루어지지 않은 토지로서 토지이용계획확인서에 그 사실이 명시된 토지가 아닌 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 이 사건 신청지 토지이용계획확인원, 수치지형도를 통한 평균경사도조사서, 토지이용계획 평면도 및 횡단면도를 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○번지, 산○○-○번지(2,082㎡, 도시지역 중 자연녹지지역, 준보전산지)에 제2종근린생활시설(문구용 종이제품 제조장) 부지조성목적으로 2012. 2. 13., 2012. 11. 14. 각각 개발행위허가 및 개발행위변경허가가 의제된 건축허가를 받고 2014. 3. 3. 개발행위연장허가를 받았다. 나) 청구인은 위 부지 인근에 위치한 ○○동 산○○-○번지(17561㎡, 도시지역 중 자연녹지지역, 준보전산지)중 일부(521㎡)에 대하여 기존 허가지의 진입로 설치를 위한 목적으로 2014. 5. 21.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가신청을 하였다. 다) 청구인은 이 사건 신청지가 「도로법」상 시도 ○○호선 및 국토계획법에 따른 도시계획시설(중로 ○-○○호선)이 결정되어 있는 곳으로 추후 도시계획시설의 설치에 지장이 있고, 암반지대로서 허가 시 급경사 비탈면의 발생과 낙석 및 안전사고의 위험이 있어 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획, 경사도 등 주변 환경 및 경관과 조화를 이루지 못한다는 이유로 2014. 6. 20. 국토계획법 제64조 및 같은 법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조별표1의2에 따라 개발행위허가신청 반려처분을 하였다. 라) 이 사건 신청지에 대해 수치지형도를 이용하여 평균경사도를 조사한 결과 거리분석법의 경우 23.66도, 면적분석법의 21.73도로 조사되었다. 마) 이 사건 신청지 바로 옆의 시도 ○○호선은 국토계획법 제43조 및 ○○도 고시 제2002-98호에 따라 도시계획시설(중로 ○-○○호선)로 변경.고시되었고, 같은 법 제85조에 따라 1단계 집행계획(2013~2015)이 수립되어 ○○시 공고 제2013-58호로 공고되었다. 2) 국토계획법 제56조에 따르면 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 시장 등은 도시관리계획에 어긋나지 아니하고 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천.호소.습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 제56조별표1의2에 따르면 개발행위허가 기준으로 토지의 형질변경의 경우 표고.경사도.임상 및 인근 도로의 높이 배수 등을 참작하여 도시계획조례가 정하는 기준에 적합할 것을 규정하고 있고 「○○시 도시계획조례」제23조에 따르면 토지형질변경의 경우 경사도가 20도 미만인 토지의 경우에만 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하고 있다. 국토계획법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제61조에 따르면 지상.수상.공중.수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시계획시설이 결정되어 있고 해당 시설의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우가 아니라면 건축물의 건축이나 공작물의 설치 허가를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 같은 법 제64조제2항에 따르면 도시계획시설의 고시일로부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 시설 중 법 제85조에 따른 단계별 집행계획이 수립되지 아니한 경우에는 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경, 도시계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경, 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경에 한하여 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하고 있으나 제1단계 집행계획이 수립된 경우에는 제외하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 계획도로의 확장 공사 일정이 미정이고 시도 ○○호선의 교통량이 줄었으며 추후 도시계획시설 설치 시 해당 토지를 기부 채납하겠다고 하였는데도 이 사건 처분을 한 것은 재산권을 침해하는 것으로 부당하고, 관련법령에 부합한 시공을 통해 안전사고를 예방할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 이 사건 신청지는 국토계획법 제43조 및 ○○도 고시 제2002-98호에 따라 결정된 이 사건 계획도로를 포함하고 있으므로 이 사건 허가신청은 도시계획시설부지 내에서의 개발행위에 해당하고, 같은 법 제64조제2항에 따르면 도시계획시설부지내의 토지형질변경의 경우 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지형질변경, 도시계획시설의 설치에 지장이 없는 범위 내에서의 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지형질변경, 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지형질변경만을 개발행위허가 대상으로 하고 있고, 이 사건 계획도로는 2015년까지 1단계 집행계획이 수립되어 있는데 위 규정에서 1단계 집행계획이 수립된 경우에는 예외 없이 토지의 형질변경에 대한 개발행위허가를 할 수 없도록 규정하고 있으므로 이 사건 허가신청은 국토계획법상 개발행위허가대상에 해당하지 않는다. 나아가, ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○에 도시계획시설로 결정된 종합운동장의 설치를 위해서는 이 사건 계획도로를 설치하여 기존 시도 ○○호선을 확장하는 것을 그 조건으로 하고 있으므로 이 사건 허가신청이 받아들여져서 진입도로가 개설될 경우 이 사건 계획도로의 설치.이용.확장에 지장을 줄 뿐만 아니라 도시계획시설인 종합운동장의 설치에도 지장을 줄 가능성이 높고, 이 사건 허가신청서상 진입로를 설치할 경우 철거 예정인 흙막이벽 쪽으로 과도한 사면이 발생하여 붕괴 등 재해발생 및 안전사고 우려가 있다고 보이므로 이 사건 처분이 위법.부당하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.