개발행위허가신청 불허가처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 토지(답, 2,332㎡)(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다) 의 소유자로, 2014. 12. 12. 이 사건 토지상의 관리사(이하‘이 사건 건축물’이라 한다.)를 농가주택으로 사용하기 위해 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였으며, 이에 피청구인이 현지 확인한 결과, 청구인이 「농지법」 제34조제1항에 의한 농지전용허가 없이 약 520㎡를 불법 전용하여 주택부지로 사용하고 있고, 또한 불법 전용한 토지상에 이미 관리사(54㎡)를 건축허가 없이 불법으로 증축(이하 ‘이 사건 위반행위’이라 한다) 하여, 주택(149.58㎡)으로 사용하고 있어, 개발행위허가 불가처리(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다.) 하였으며, 경량철골구조 관리사(54㎡) 외에 지상1, 2층 149.58㎡ 무단 증축한 주택에 대하여 「건축법」 제79조제1항에 의거 불법건축물 원상복구(철거) 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분 2’이라 한다.) 함. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에서 축사를 운영하고 벼·채소 등을 경작하고 있는 농업인으로서, 2014. 12. 피청구인에게 이 사건 토지 위에 존재하는 관리사를 농업인주택으로 사용하기 위하여 개발행위허가(토지형질변경)신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 12. 30. 「농지법」 제34조제1항을 위반하여 경량철골구조 관리사의 무단증축(149.58㎡)이 이미 이루어졌다는 이유로 신청을 불허가 처분하였고(이 사건 처분 1), 2015. 1. 14. 「건축법」 제11조 및 제79조에 따른 허가 절차를 거치지 않고 위법으로 건축된 부분에 대하여 2015. 3. 14.까지 자진철거 및 원상복구 등의 조치를 취하라는 시정명령 처분하였다.(이 사건 처분 2) 2) 청구인은 2013. 12. 31. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 남편이자 전 소유주인 ○○○로부터 이 사건 토지의 소유권을 취득하였고, 이 사건 토지는 「농지법」에 따라 농업진흥구역으로 지정되어 있다. 청구인이 소유권을 취득할 당시, 이 사건 토지에는 축사(819㎡) 및 관리사(54㎡)가 이미 존재하고 있었는데, 이는 모두 이 사건 토지의 전 소유자인 ○○○가 2009. 12. 18. 및 2010. 5. 26. 각 건축한 것이며, 이후 ○○○는 위 관리사를 농업인주택으로 사용하기 위하여 일부 증축공사를 시행하고, 행정청에 개발행위허가 신청을 하려 하였으나, 개발행위허가 요건이 충족되지 않아 허가를 받을 수 없어 관리사를 무허가상태의 농업인주택으로 사용하여 왔다. 3) 청구인은 위와 같은 사정에 대하여는 전혀 알지 못하다가, 2013. 12. 31. 무허가상태로 사용해 온 관리사의 소유권을 취득하였는데, 청구인은 현재 농지원부에 등재된 “농업인”으로서 이 사건 토지 위에서 축사를 운영하고 벼·채소 등을 경작하고 있는 자이고, 개발행위허가를 받을 수 있는 요건을 모두 충족하는 바, 이에 청구인은 2014. 12. 이 사건 토지 위에 존재하는 관리사를 농업인주택으로 사용하기 위하여, 우선 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였다. 4) 이상 기재한 바와 같이, ○○○가 사정에 의해 관리사를 무단증축하여 무허가상태로 계속 사용하여 온 것은 사실이지만, ○○○가 2010. 5. 26. 관리사를 건축·증축하고 사용해 온 약 4년 10개월의 기간 동안 ○○○ 또는 청구인은 행정청으로부터 단 한 번도 이 사건 건물에 대한 원상복구(철거) 명령을 받은 사실이 없다. 5) ‘대법원 1987. 9. 8. 선고 87누373판결’의하면, ‘20일간의 면허정지 기간 중 운행에 대하여 장기간 아무런 행정조치를 취하지 않은 채 방치하고 있다가 3년여가 지난 시점에 행정제재를 하면서 가장 무거운 운전면허를 취소하는 행정처분을 하였다면 이는 행정청이 그간 별다른 행정조치가 없을 것이라고 믿은 신뢰의 이익과 그 법적 안정성을 빼앗는 것이 되어 매우 가혹할 뿐만 아니라 비록 그 위반행위가 운전면허취소 사유에 해당한다 할지라도 그와 같은 공익상의 목적만으로는 위 운전사가 입게 될 불이익에 견줄 바 못 된다 할 것이다’라고 판시한 바 있다. 이에 비추어 볼 때, 무허가 건축물에 대하여 약 5년이라는 장기간이 지닌 이후에 무단증축행위를 문제삼아 청구인의 개발행위허가 신청 불허가 처분 및 철거명령을 하는 것은, 피청구인이 별다른 처분을 하지 않을 것이라고 믿은 청구인의 신뢰 및 법적 안정성을 박탈하는 것으로서 매우 가혹하다. 6) 뿐만 아니라, 이 사건 처분이 유지될 경우 청구인은 현재 존속하고 있는 관리사를 철거한 후 개발행위허가 신청을 하고 동일한 건물을 건축해야 하는데, 이 과정에서 수억원 상당의 돈이 지출되고 공사에 장시간이 소요되는 등 청구인이 입게 되는 경제적·시간적 불이익이 막대할 것으로 예상되는 반면, 피청구인은 “농지의 효율적 관리, 농업인의 경영 안정”이라는 공익을 달성할 수도 있겠으나 이는 벌금(농지법 제57조제1항) 등 청구인에 대한 최소한의 제재처분으로 충분히 달성할 수 있을 것으로 보이며, 청구인이 한 불법행위가 아니며, 청구인은 ○○○와 달리 농업인으로 이 사건 관리사를 농업인주택으로 사용하기 위하여 개발행위허가를 받을 수 있는 요건을 충족시키고 있다는 점까지 모두 고려한다면, 이 사건 처분 1, 2로 청구인이 입게 되는 불이익이 위 처분들을 통해 달성될 수 있는 공익보다 훨씬 크다는 점이 더욱 분명해진다 할 것이므로 청구인이 관리사를 농업인 주택으로 사용할 수 있도록 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 허가처분을 해주는 것이 모든 측면에서 타당하다고 판단된다. 7) 특히, 피청구인의 개발행위허가신청에 대한 불허가 처분(이 사건 처분 1)을 살펴보면, 피청구인은 「농지법 시행령」 제33조제1항 내지 제2항에 따라 요건이 충족될 경우 개발행위허가를 해주어야 하는데, 청구인은 농업인주택으로 사용하기 위해 이 사건 개발행위허가 신청을 하는 것이고, 이와 같은 전용은 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에도 전혀 피해가 없는 것일 뿐만 아니라, 청구인이 토사유출 등 각종 피해방지 계획까지 이미 수립하였는 바, 이와 같은 점들을 모두 고려하면 관련 법률에서 규정하고 있는 요건이 모두 충족되는 것으로 판단됨에도, 단지 피청구인의 주장과 같이 이 사건 토지 위에 무허가 상태의 관리사가 일부 존재하는 것은 사실이나, ①동 건물은 약 5년 전인 2010년경 건축된 것이고, ② 청구인이 아닌 전 소유자 ○○○가 이를 건축한 것이라는 점까지 고려하면, 청구인의 개발행위허가 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요는 없다고 판단되므로 이 사건 처분1은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 8) 또한 피청구인의 철거명령(이 사건 처분 2)에 대하여는, 위 처분의 근거가 되는 「건축법」 제79조제1항은 무허가 건축물의 철거에 대한 내용을 규정하고 있는데, 위 규정의 취지는 건축물의 안전·기능 및 주변 경관과의 조화 등을 향상시키기 위한 것으로 판단되며, 이를 고려할 때, 청구인으로 하여금 관리사를 농업인 주택으로 사용할 수 있도록 해주는 것이 법률의 취지에 위반하여 공익을 심히 해치는 것인지 의문이며, 만약 “개발행위허가를 하기 위해서는 우선 이 사건 토지 위의 무허가건축물들을 철거해야 한다.”는 피청구인의 논리에 따라 청구인이 관리사를 철거한 후 다시 동일한 건물을 건축할 경우, 경제적·시간적 손실이 지나치게 막대하다는 점까지 고려한다면, 이 사건 2처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로 판단되고 이 또한 결국 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 9) 따라서 이 사건 처분 1, 2는 모두 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 농업진흥구역으로 「농지법」 제32조 규정에 따른 ‘행위제한을 받는 농지’이며, 같은 법 제28조에 의한 ‘농업진흥구역’으로서 「농지법」제32조에 따라 농지전용 시 행위를 규제 받고 있으며, 「농지법」 제32조제1항제3호 규정에 따라 농업인 주택’을 설치하기 위해서는 법 제34조제1항에 따라 ‘농지전용허가’를 받아야 한다. 2) 청구인은 관리사 건축 후 약 4년 10개월 동안 행정청으로부터 단 한번도 이 사건 건물에 대한 원상복구(철거) 명령을 받은 사실이 없다고 주장하고 있으나, 농가주택 신청 이후 현지 확인시 불법사항을 확인하여 2014. 12. 30. 원상회복 명령 중에 있으며, 원상회복이 안 될 경우 「농지법」 제57조에 따라 처분할 계획이다. 또한 불법건축물에 대해서는 2015. 1. 7. 위법건축물을 적발하여 2015. 1. 14. 청구인에게2015. 3. 14.까지 원상복구(철거) 시정명령 하였으며, 2015. 3. 24. 원상복구(철거) 촉구 명령(2차) 중에 있다. 3) 무허가로 불법 증축되어 철거할 의무가 있는 건축물을 청구인이 철거 후 다시 신축하는데 발생되는 경제적·시간적 불이익이 크다는 이유로 방치한다면 불법 건축물을 단속하는 행정청의 단속권한을 무력화하여 건축행정의 원할한 수행을 위태롭게 하고 건축허가 시 소방시설 및 주차시설 등 기타 관계법령의 제한규정을 회피하는 것을 사전 예방한다는 더 큰 공익을 해칠 우려가 있으므로 피청구인의 원상복구(철거)시정명령을 취소하고 허가 처분을 해주는 것이 타당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 청구인이 개발행위 요건을 모두 충족하고, 청구인이 아닌 전소유자가 주택을 건축한 것으로 개발행위허가 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요가 없어 재량권 일탈·남용한 것으로 위법이라는 주장에 대하여는, 불법으로 농지를 전용하고 불법으로 건축한 주택이 청구인이 개발행위 요건을 갖추었고, 원상회복에 막대한 비용이 낭비되기 때문에 추인하여야 한다고 주장하는 것은 불법행위를 용인해주는 것으로 일반적인 법질서 확립 차원에서도 맞지 않을 뿐만 아니라, 「농지법」에 추인할 수 있는 규정이 없으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 5) 본 개발행위허가 신청농지는 농업진흥구역 내 농지로서, 농지로 보전관리되어야 하는 지역으로 다만, 「농지법」 제32조와 같은 법 시행령 제29조에서 정하고 있는 용도에 한하여 농지인 경우에 제한적으로 전용허가토록 규정하고 있는 바, 불법으로 전용된 농지는 같은 법 42조의 규정에 따라 농지로 원상회복한 다음에 전용허가 여부를 판단하여야 하는 것으로 불법으로 전용된 농지에 대한 개발행위허가 신청 불허가 처분은 당연하다. 6) 이에 피청구인에게 불법농지 원상회복 명령, 개발행위허가 신청 불허가 처분 및 불법건축물 원상복구(철거)시정명령 처분은 관련법 및 공익적 측면에서 적법·타당한 것으로, 청구인 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계 법령 【농지법】 제3조(농지에 관한 기본 이념) ① 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 ② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ④법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. <개정 2010.9.20., 2012.7.10.> 1. 농업인 또는 어업인 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대 2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고·축사 등 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것 3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지·산림·축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)·읍·면(이하 "시·구·읍·면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 것일 것 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 개발행위허가(토지형질변경) 신청 불가처리서, 불법건축물 원상복구(철거)시정 명령서, 개발행위 허가신청서, 토지계획이용확인서, 건축물대장, 등기사항전부증명서 등을 살펴본 바, 아래와 같은 사실이 인정된다. 가) 청구 외 ○○○(청구인의 夫, 망)는 2009. 5. 26. 이 사건 토지 (○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(답, 2332㎡)) 토지를 구입하여, 2009. 12. 18. 축사(819㎡)를 신축하였고, 2010. 5. 26. 관리사(54㎡)를 증축하였으나, 이후에 관리사를 무단으로 증축하여 주택(149.58㎡)으로 사용해 온 사실이 인정된다. 나) 청구인은 남편 사망 후, 2013. 7. 29. 이 사건 토지를 협의분할에 의한 상속을 원인으로 소유권 이전 등기하였다. 다) 2014. 12. 12. 청구인이 이 사건 토지에 농가주택 부지조성을 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하자, 피청구인은 현지 확인을 통해, 청구인이 이미 이 사건 토지에 「농지법」 제34조제1항에 의한 농지전용허가 없이 불법전용하여 주택부지로 사용하고 있고, 축사 부속건물인 관리사(54㎡)가 건축허가 없이 증축되어 주택(149.58㎡)으로 사용하고 있음을 확인하였으며, 라) 이에 피청구인은 2014. 12. 30. 청구인의 개발행위허가(토지형질변경) 신청에 대하여 「농지법」 제34조제1항의 위반을 사유로 개발행위신청 불허가 처리를 하고, 2015. 1. 14. 「건축법」 제79조의 규정에 따라 불법건축물 원상복구(철거) 시정명령 하였다. 마) 한편, 2014. 12. 30. 피청구인의 ○○면장은 청구인에게 「농지법」 제34조제1항의 위반에 대하여 같은 법 제42조제1항제1호에 의거, ‘불법 용도변경 원상회복’명령했다. 2) 「농지법」 제32조제1항 규정에서는 ‘농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다’고 하고 있고, 같은 법 제34조제1항에는 ‘농지를 전용하려는 자는 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 등 다음 각 호의 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 하며, 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.’고 규정하고 있다. 「농지법」 제42조제1항제1호에 의하면, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 등에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 「건축법」제11조제1항에는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한며, 같은 법 제79조제1항의 규정에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 청구를 통해 이 사건 위반 건축물은 청구인이 건축(증축)한 것이 아니며, 망 ○○○가 2010. 5. 26. 관리사를 증축한 이래 약 4년 10개월간 행정청으로부터 단 한번도 위반건물에 대한 원상복구 명령을 받은 바 없어 신뢰가 형성되었으며, 청구인은 이 사건 토지에서 농업에 종사하고 있는 농업인으로 개발행위허가를 받을 수 있는 요건을 충족하고 있어, 이 사건 처분이 유지될 경우, 현재 존속하는 관리사를 철거한 후 다시 개발행위허가 신청을 하여 동일한 건물을 건축해야 하는데 그 과정에서 수억원의 금전 손실 등이 불가피하며, 이 사건 위반 행위에 대하여는 「농지법」제57조제1항에 의한 벌금 처분 등으로 행정 제재목적을 충분히 달성할 수 있다고 보여지므로, 이 사건 처분은 피청구인이 ‘신뢰보호의 원칙’과‘비례의 원칙’을 위반하여 재량권의 남용·일탈이 있는 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건데, 가. 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 참조), 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 부과 누락과는 달리 부과 관청이 상당기간 불부과상태에 대하여 부과하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원 2001. 4. 24. 선고 2000두5203 판결 참조). 청구인은 이 사건 관리사의 불법 증축 이후 4년 10개월 동안 피청구인이 행정처분을 하지 않아, 행정처분이 없으리라는 신뢰가 생겼다고 주장하나, 피청구인이 행정처분을 하지 않겠다고 공표한 사실이 없으며, 이는 단순히 피청구인이 그동안 이 사건 위법 사실을 파악하지 못한 결과로 보아진다. 나. 허가관련 법률들은 예외없이 허가받은 사업자들이 준수해야 할 다양한 공법상의 의무를 규정하고 있고, 이러한 의무를 준수하지 않을 경우 허가의 취소 등 제재적 행정처분을 부과하도록 규정하고 있으며, 당초에 허가받은 자가 법을 위반한 사실에 대한 행정처분이 없는 상태에서 사업을 양수한 자에 대하여 대법원의 판례에서는‘대물적 허가에 있어서 제재적 처분이 대물적 처분의 성격을 갖는다고 인정되는 경우에는 제재적 처분사유의 승계를 인정’하여 양수인에 대해 발하여진 제재적 행정처분의 적법성을 인정하여 왔다.(대법원 2001. 6. 29. 선고 2001두1611 판결 참조). 따라서 청구인이 스스로 농지의 형질을 변경한 자가 아니라고 하더라도 무단 개발되어 불법 증축한 건축물을 양수하여 계속 사용해 온 사정이 인정되고, 위법사실이 현재에도 지속되고 있으며, 이와 같은 행위는 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형있는 발전 및 국토 환경보전에 이바지하고자 하는 「농지법」 입법 취지에 반하는 것이라 할 수 있으며, 피청구인이 불법 농지에 대한 원상회복 후 소정의 절차를 거치도록 요구한다 하여 이를 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이라 할 수 없다. 따라서 청구인이 이 사건 처분 1 개발행위허가 신청 불허가 처분에 대하여 피청구인이 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 있다고 주장한 청구인의 청구는 이유 없다. 다. 또한 청구인이 이 사건 처분으로 현재의 관리사의 불법 증축된 부분을 철거 후 다시 개발행위 허가를 득하여 다시 건축하는 일이 손해가 크다고 하더라도 그것은 스스로 자처한 것이므로 이를 감수하지 않을 수 없는 것이고, 청구인의 주장처럼 철거의무의 승계 가능성이 부인될 경우, 위법 건축물의 소유주는 자신의 철거의무를 피하기 위해 제3자에게 소유권을 이전시킬 수 있을 것으로 이는 불법 건축물을 단속하는 당국의 권능을 무력화하고, 원활한 건축행정이 위태롭게 되는 등 더 큰 공익을 해할 것이므로 이 사건 처분에 비례의 법칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 청구인이 이 사건 처분 2 불법건축물 원상복구(철거) 시정명령 처분에 대하여 피청구인이 비례의 원칙을 위반한 위법이 있다고 주장한 청구인의 청구 또한 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.