개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 OOO-OO외 O필지(답 834㎡)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 제2종근린생활시설(사무실) 부지 조성을 위하여 2018. 2. 21. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2018. 3. 14. 청구인에게 ‘자연경관 및 미관을 훼손하는 지역의 토지, 대로 O-OO호선에 직접적인 진·출입은 부적합’이라는 사유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따라 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 도시지역 내의 생산녹지지역으로, 농지법 제37조와 시행령 제44조에 따라 건축법시행령 별표1(용도별 건축물의 종류) 중 일부 허용용도에 대하여 농지전용이 가능함에도 불구하고, 그동안 집단화된 우량농지로 관리, 농지전용 협의 자체가 불가능한 농업진흥지역에 준하는 공적 규제가 큰 농지였으나, 최근의 사회여건 변화로 인한 쌀의 소비량이 점차 줄어드는 추세를 반영하여 지난 2016. 6. 우량농지해제지역으로 변경되는 등 사실상 우량농지해제시점에 이미 타 용도 농지전용이 허용된 상태로, 국토계획법시행령 제71조 제1항 제15호 관련(생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) 별표16 제3호와 제4호에서 정하는 1,000㎡ 이하의 소매점과 사무실 등 제2종 근린생활시설 건축이 가능함에도 불구하고 2) 피청구인은 대외적 구속력이 전혀 없는 용역 검토에 불과한 「우량농지해제지역 교통처리방안 수립용역」 결과를 인용, “대로 O-OO호선에 직접적인 진·출입은 부적합하다”는 사유로 개발행위허가신청 건 일체를 불허가처분을 하였다. 3) 비록 개발행위허가는 기속적 재량행위로서 국토계획법에서 정하는 개발행위허가기준 및 조례 기준, 운영지침 등을 준용하여야 하는 것은 분명하나, 피청구인의 불허가처분 “대로O-OO호선에 직접적인 진·출입은 부적합하다”는 것은 개발행위허가기준상에도 명시한 바도 없으며, 이러한 행정의 내부계획을 대외적으로 공지한 사실도 없다. 그럼에도 불구하고 용역 검토 결과를 이유로 한 개발행위 불허가처분행위는 침해적인 행정처분으로 위법·부당하며, 재량권을 일탈한 처분임이 분명하다. 또한 피청구인의 불허가처분사유에 의하면 “대로O-OO호선” 주변 우량농지지역에서 해제된 토지는 법령에서 정한 일체의 개발행위가 불가하다는 것으로, 이는 농지의 규제완화정책의 퇴색은 물론, 우량농지 해제 취지를 무색하게 하는 행정행위이다. 4) 행정의 신뢰보호원칙에 어긋난 하자있는 행정행위와 침해적인 처분으로 청구인이 입게 될 실질적 불이익을 간과하는 등, 이 사건 처분은 위법·부당하기에 당연히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지인 OO동 OOO-OO 주변은 집단화된 경지정리구역으로 2016. 7. 1.부터 농지전용 및 개발행위가 가능하게 된 것은 사실이나, 이는 그동안 농지전용을 원천적으로 불허하였던 것을 해제한 사항으로, 개발행위가 무조건 허용이 된다는 사항은 아니다. 그 지역은 용도지역상 여전히 생산녹지지역이며, 농지경작이 주목적이 되어야 할 토지에 해당된다. 따라서 개발행위허가제 운영의 주목적인 개발과 보존이 조화되게 유도하기 위하여, 계획의 적정성, 기반시설 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 관련법령에 적합하게 다음과 같은 사유로 불허가 처분을 하였다. 2) 이 사건 신청지는 개발제한구역과 황구지천의 수변공원 예정부지와 인접한 지역에 위치하고 있으며, 도로(대로O-OO호선)와 개발행위신청 농지와의 현황 높이차는 6.5m이다. 청구인의 부지조성 완료 시 인근 농지 및 농로 경계에는 6.5m의 단차(사면 및 보강토 옹벽)가 발생되어 국토계획법 시행령 제56조 별표1의2 개발행위허가 기준에 따라 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하는 경우에 해당되어 불허가 처분한 사항으로, 개발행위허가 기준 및 조례, 운영지침을 준용하지 않고, 단순히 법적 구속력이 전혀 없는 용역 검토에 불과한 결과의 사유로 개발행위불허가 처분을 하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인이 언급한 우량농지해제지역 교통처리방안은 개발행위허가를 처리함에 있어 개발행위허가 기준을 적용할 담당공무원의 주관적인 판단 배제 및 무질서한 난개발을 방지하고, 주변지역과의 교통, 경관적으로 체계적인 관리가 필요함에 따라 합리적인 허가기준을 수립하기 위하여 관련법령 및 현황여건에 따라 허가권자가 수립한 기준이다. 3) 이 사건 신청지는 OOO 택지개발지구 주요 진·출입도로에 해당하는 대로O-OO호선(OO로, B=25.0m)과 인접하고 있으며, 청구인의 진·출입로 개설로 인하여, 대로O-OO호선 자전거 전용도로의 급격한 선형 변경, 주행차량의 교통흐름에 지장을 초래하고, 또한 주변의 자연경관 및 미관이 훼손될 것이다. 농지의 규제완화정책도 국토계획법 시행령 제56조 개발행위허가 기준 등 관련법령에 적합하게 주변의 교통흐름에 지장을 초래하지 아니하며, 자연경관 및 미관훼손이 되지 않고, 인근 농지의 영농활동에 피해가 가지 않는 전제하에서 적용이 가능하며, 이 사건 처분과 농지의 규제완화정책의 퇴색은 상관관계가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270841"></img> 3. 용도지역별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270843"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 신청지인 OO시 OO구 OO동 OOO-OO번지 및 OOO-OO번지의 소유자이다. 이 사건 신청지는 지목은 ‘답’이며, 도시지역(생산녹지지역)으로 지정되어 있다. 나) 청구인은 이 사건 신청지 상에 제2종근린생활시설(사무실) 부지 조성을 위하여 2018. 2. 21. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2018. 3. 14. 청구인에게 아래와 같은 사유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따라 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 관련 별표1의2 개발행위허가기준(분야별 검토사항)에 따라 해당 개발행위 신청지는 개발제한구역과 수변공원 사이에 위치하고 있는 토지로, 신청토지 계획도면 상 6.5m의 성토계획이 포함되어 있는바 주변농지(개발제한구역, 수변공원 포함) 및 현황 농로와도 6.5m의 단차 발생으로 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하는 지역의 토지로서, 나. 우리구에서 우량농지해제지역의 무분별한 획지개발에 대비한 진·출입교통처리 방안수립을 위하여 추진한 「우량농지해제지역 교통처리방안 수립용역」 결과 대로O-OO호선(OO로)에서 직접적인 진·출입은 부적합 2) 국토계획법 제58조 제1항에서, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하면서, 제4호에서 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’, 제5호에서 ‘해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것’을 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제56조 관련 별표 1의2에서는 개발행위허가기준을 규정하면서 1. 분야별 검토사항 라. (1)에서 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니할 것’을, 마. (1)에서 ‘주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’을 규정하고 있다. 3) 살피건대, 국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는바, 청구인이 주장하는 국토계획법 시행령 제56조 개발행위허가 기준 등에 의한 농지의 규제완화정책은 관련법령에 적합하게 주변의 교통흐름에 지장을 초래하지 아니하며, 자연경관 및 미관훼손이 되지 않고 인근 농지의 영농활동에 피해가 가지 않는 전제하에서 적용이 가능하다 하겠다. 이 사건 토지의 개발행위 시 OO시 OOO 택지개발지구 주요 진·출입도로에 해당하는 대로O-OO호선(OO로, B=25m)과 인접하고 있으며, 청구인의 진·출입로 개설로 인하여 대로 O-OO호선 자전거 전용도로의 급격한 선형 변경, 주행차량의 교통흐름에 지장을 초래할 것으로 보여 피청구인이「우량농지 해제지역 교통처리방안」에 의거 처리한 개발행위 불허가 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.