개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산○-6 임야 1,628㎡, □□리 산□□□-8 임야 1,362㎡, 같은 리 산□□□-11 임야 886㎡(이하 통틀어‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자로 2018. 11. 29. 이 사건 토지에 태양광발전시설 등을 설치(이하‘이 사건 사업’이라 한다)하고자 피청구인에게 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 관련법령과 지역여건을 고려하여 도시계획분과위원회의의 심의를 거쳐 2019. 5. 2. 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2005. 12. 27., 2006. 12. 29., 2015. 9. 24.까지 순차적으로 이 사건 토지를 취득한 다음, 이 사건 사업을 영위하기로 계획하고 2018. 11. 12. 태양광발전소 공사계약, 태양광발전시설 설계용역계약 등을 체결하는 한편 피청구인에게 2018. 12. 20. 전기(발전)사업 허가를 득한 후 2019. 2. 15. ‘◎◎태양광발전소’라는 상호로 발전사업자까지 등록하여 모든 준비를 갖춘 후 피청구인에게 태양광발전사업을 영위하고자 이 사건 신청을 하였다. 2) 그러나 피청구인은 2019. 4. 25. 이 사건 신청에 대한 심의를 진행한 다음 2019. 5. 2. 청구인이 계획한 개발행위가 ① 관계법령의 규정에 따라 주변지역 토지이용실태, 주변환경(경관)과 조화를 이루지 않는 등 종합적으로 고려할 때 부적합하고(이하‘이 사건 제1처분’이라 한다), ② 국도변 등 주변 경관과 조화를 이루지 못하는 이질감 발생(이하‘이 사건 제2처분’이라 한다), ③ 도로(국도△△호선, 이면도로)와 이격거리 없이 인접하여 태양광시설을 설치함에 주변 여건과 불부합(차량 운전자와 보행자에게 위해 발생) (이하‘이 사건 제3처분’이라 한다)이라는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법성에 대하여 가) 이 사건 토지는 아래 [그림 1], [그림 2]에서 보듯이 국도△△호선과 접한 임야로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 농림지역내에 위치해 있다. 나) 이 사건 토지의 북쪽 100m 부근과 200m 부근에는 각 상업시설 및 물류시설, 250m 부근에는 종교시설(사찰), 남쪽 50m 부근에는 어린이집, 150m 부근에는 물류시설, 서쪽 300m 부근에는 물류시설 및 상업시설, 남서쪽 300m 부근에는 물류시설 및 상업시설이 있고, 이 사건 토지의 북동쪽과 남서쪽으로는 곳곳에 소규모 논과 밭이 있으며, 이 사건 토지 동쪽으로 약 100m 가량 이격한 곳에는 위 토지와 평행한 방향으로 철도(서해선, ○○-◇◇ 구간) 및 철도교량 공사가 진행중이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028047"></img> 다) 한편 이 사건 토지의 전후좌우 모습은 아래 [그림 3]과 같은바 위 토지는 국도, 물류창고, 판매시설, 기타 농경지 등으로 둘러싸인 자투리 임야에 지나지 않는다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028049"></img> 라) 청구인이 계획했던 이 사건 사업의 개요는 아래 표처럼 요약할 수 있다. 마) 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용 한 것이다. (1) 이 사건 제1, 제2처분 사유와 관련하여 피청구인은 이 사건 토지 주변환경(경관)과 조화를 이루지 않는다는 것인데, 위 3) 나)항에서 살펴보았듯이 이 사건 토지 주변 100m ~ 300m 내에는 상당한 규모의 물류창고, 상업시설(쇼핑몰 등 판매시설), 어린이집, 종교시설 등이 위치해 있고, 동쪽으로 약 40m 가량 이격한 지점에는 위 토지와 평행하여 철도 및 철도교량 건설공사가 진행 중이어서 인근 임야와 농지 곳곳이 파헤쳐져 있기도 하므로, 이 사건 토지에 태양광 발전시설이 설치된다 한들 주변경관을 심하게 해친다거나 그 밖에 주변환경과 조화되지 않는다고 할 만한 사정이 전혀 없다. (가) 또한 국도△△호선을 사이에 두고 이 사건 토지와 마주한 지점에는 개발되지 않은 상태의 임야가 일부 남아 있긴 하지만, 어차피 위 임야 지역과 이 사건 토지는 국도△△호선으로 완전히 단절되어 경관상의 연속성을 찾을 수 없다고 보아야 하므로 이 사건 사업이 주변 경관과 조화를 이루지 못한다는 피청구인의 판단은 사실을 오인한 것이다. (나) 설령, 피청구인의 주장대로 이 사건 토지에 태양광발전시설을 설치할 경우 주변 경관과의 부조화 문제가 발생할 가능성이 있다 하더라도, 이 사건 사업은 아래 [그림 4]에서 보듯이 ① 이 사건 토지의 기존 수목을 완전히 제거하려는 것이 아니라, 전체 임야 면적(3,626㎡) 중 태양광 면적(918.65㎡)에 해당하는 부분의 수목만 제거할 뿐인 점, ② 전체 사업면적의 13.24%를 차폐 조경녹지로 밀집 조성하고자 하는 점, ③ 특히, 위 녹지 조성을 위해 식재되는 교목(스트로브잣나무)은 높이가 2.5m로서 높이 1.3m에 불과한 태양광발전시설을 완전히 가릴 수 있는 점, ④ 기존 수목이 부족한 지점(산○-6의 일부)에는 추가로 수목을 식재하고자 하는 점 등 녹지의 연속성, 주변과의 경관 조화 등을 위해 나름대로 최선의 계획을 수립해 둔 상태였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028045"></img> (다) 그렇다면, 피청구인은 위와 같은 녹지 조성계획을 철저히 준수하거나 혹은 보다 강화할 것을 조건으로 한 허가(이른바‘조건부 허가’)등을 통해 청구인의 재산권 행사를 공익에 저촉되지 아니하는 범위 내에서 보장할 수 있는 방법이 있음에도 무조건 개발행위허가를 제한하였으므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분이다. (2) 이 사건 제3처분 사유와 관련하여, 이 사건 토지 인접도로(국도△△호선, 이면도로)와 이격거리 없이 태양광발전시설이 설치되어 차량운전자와 보행자에게 위해가 발생한다는 것인데, 아래 [그림 5]에서 보듯이 이 사건 토지 인접 도로와 태양광발전시설 사이에는 약 5m 정도의 높이 차이가 있으므로, 위 태양광발전시설이 차량 운전자와 보행자에게 어떠한 위해도 가할 수 없다고 보아야 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028041"></img> (가) 뿐만아니라 위 처분사유는 태양광발전시설이 운전자 등에게 위해를 가하지 않기 위하여 어떤 관계법령에 따라 어느 정도의 이격거리를 두어야 하는지 그 근거 등을 전혀 제시하지 않고 있고, 설령 위와 같은 이격거리가 요구된다 하더라도 앞서 마) (1)항에서 본 것처럼 청구인은 태양광발전시설과 이 사건 토지 인접도로 사이에 상당한 수준의 차폐녹지 조성을 통한 자연스러운 이격을 계획하고 있으므로, 결국 이 부분 또한 피청구인의 판단이 사실오인에 해당한다고 보아야 한다. (3) 청구인은 오래 전부터 이 사건 토지를 매입하고 이 사건 사업을 위해 발전사업 허가를 득하는 한편 발전소 공사계약, 발전시설 설계용역계약까지 체결하는 등 막대한 시간과 비용을 지출해 온 점, 인근 지역 주민들로부터 이 사건 토지에 태양광 발전시설을 설치·운용해도 이의가 없다는 취지의 동의서를 받은 점, 이 사건 사업 진행과정에 발생할 수 있는 각종 위해 및 환경오염 방지를 위하여 철저한 사업계획을 수립·제출하는 등 관계법령과 피청구인의 심의기준 준수에 강한 의지를 표명하고 있는 점 등의 사정을 비추어 보더라도, 피청구인이 청구인의 재산권 행사 보장과 공익보호 사이의 절충안을 전혀 모색하지 아니한 채 단순히 이 사건 신청을 불허가 한 것은 비례의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분으로 취소되어야 마땅하다. 4) 피청구인은 이 사건 신청이 주변 환경(경관)과 조화를 이루지 않는 이상 이 사건 처분은 적법하다는 종래의 입장을 고수하면서, 그 이유로 이 사건 신청지 주변 토지가 국도, 어린이집, 종교시설(절), 상가, 임야, 복선전철사업지 등으로 이용중인 점, 고가철도로 추진중인 위 복선전철에서 이 사건 신청지 주변이 조망되는 점, 태양광 발전시설 특성상 기존 수목제거 후 차폐조경을 식재하더라도 주변 환경과 조화를 이룰 수 없는 점, 이 사건 신청지와 그 이면도로 간에는 높이 차가 없는 점, 설령 위 높이 차가 있더라도 태양광판넬이 인접 도로 이용자(운전자, 보행자 등)의 시야를 방해하여 운전에 지장을 초래하거나 빛 반사를 일으켜 인근 어린이집 원생들에게 정서상 피해를 줄 수 있는 점, 이 사건 신청지 인근 주민들이 전자파 발 생 등 생활환경 피해를 우려하며 이 사건 개발행위를 반대하고 있는 점, 환경오염 이나 훼손을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 관하여 행정청의 재량판단은 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 둥을 제시하였다. 한편, 피청구인은 청구인이 오래 전부터 이 사건 신청지를 매입하고 태양광 발전사업 허가도 받는 등 이 사건 개발행위를 위해 많은 준비를 해왔더라도, 이 사건 신청지의 입지에 관하여 행정청의 검토를 받은 사실이 없는데다가 청구인으로서는 개발행위허가를 먼저 득한 다음 태양광 발전사업 허가를 얻어 계획했던 사업을 진행하는 것이 가능했으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장하고 있다. 그러나, 이러한 피청구인의 주장은 아래에서 보는 것과 같은 이유로 부당하여 인용 될 수 없다고 보아야 한다. 5) 피청구인 주장의 부당성 가) 이 사건 개발행위가 주변 경관과 조화를 이루지 못한다는 주장과 관련하여 (1) 피청구인은 이 사건 신청지 주변 토지가 다양한 용도로 이용 중이고, 건설 중인 철도에서 위 신청지 주변이 조망되며, 이 사건 시설의 특성에 비추어 차폐 조 경을 식재하더라도 주변 환경과 조화률 이룰 수 없음을 지적하였다. (2) 그러나, 현재 이 사건 신청지 주변 토지가 국도, 어린이집, 종교시설, 상가, 복 선전철사업지 등 각기 다른 여러 용도로 이용 중인 사실은 이미 위 토지들에 일정 수준 이상의 개발행위가 진행되었거나 혹은 위 토지들이 장래 개발 필요성을 내재하고 있어 상대적으로 자연 경관이나 조망 측면에서의 가치는 높지 않음을 방증한다고 보아야 하고, 설령‘서해선, ○○~◇◇ 구간 철도’이용자들이 이 사건 신청지 주변을 조망할 수 있다 한들 위 토지 주변에 상주하는 것이 아니라 순간적으로 지나쳐 갈 뿐인(즉, 위 토지 주변의 경관 조망을 목적한 바 없는) 철도 이용자들에게 위 자연 경관이나 조망이 그다지 큰 가치를 가지지 않음은 일응 명백하다 할 것이다. (3) 한편, 피청구인은 태양광발전시설의 특성상 차폐 조경을 식재하더라도 주변 경관과 조화를 이룰 수 없다고만 주장할 뿐, 도대체 태양광발전시설의 어떤 특성으로 인해 어떻게 경관 부조화가 발생할 수 밖에 없는지 구체적인 근거를 밝히지 않고 있는바, 만약 태양광발전시설의 패널 유리에서 발생한 빛 반사 때문에 주변 경관과 조화를 이루기 어려움을 지적하는 것이라면 아래 나)항에서 상술하듯이 위 패널 유리의 빛 반사율은 일반 유리 혹은 생활시설물보다도 낮은 수준이므로 경관 부조화를 초래하는 요인 또한 될 수 없다고 보아야 한다. (4) 오히려, 이 사건 신청지 및 주변 토지의 이용 현황을 살펴보면 특별히 자연경관을 보전해야 할 구역으로 지정된 바 없어 이미 주거지역, 상업지역, 농경지역 등으로 개발되어 있고, 최근에는 대규모 철도 및 철도교량 건설공사가 진행 중 이어서 인근 임야를 비롯한 토지 곳곳이 파헤쳐지는 등 조망의 대상이 될 삼림과 같은 자연경관 자체가 남아있지 않은 실정이다. (5) 이에 더하여, 이 사건 신청지의 주요 수종 입목축적은 그 소재지‘ha당 평균 입목축적’의 16.41%에 불과한바 이 사건 신청지는 입목의 수량이나 밀도가 낮아 애초부터 조망할만한 경관이 형성되어 있지 않은 곳인 점, 이 사건 신청지 중 3개 표준지(도합 l,200㎡=400㎡×3)의 입목 수량 합계는 41그루로 조사되었는데 청구인이 차폐 조경녹지 조성 과정에서 식재하기로 한 교·관목 수는 총 165그루로 훨씬 많은 점, 위 신청지는 평균경사도 5.34도, 산자락 하단부의 표고가 30m로 완만하여 이 사건 개발행위를 실시하더라도 지형 변화가 크게 발생하지 않고, (표고 내지 경사각에 비추어) 인근 마을에 서는 태양광발전을 위해 설치한 패널을 조망하기 어려운 점 등의 사정을 고려하더라도, 이 사건 개발행위가 주변 경관을 크게 해친다거나 혹은 그와 조화를 이룰 수 없다는 취지의 피청구인 주장은 전혀 근거를 갖추지 못한 것이다. 나) 이 사건 시설에서 직접 부정적 영향(시야방해, 빛 반사, 전자파 등)이 발생한다는 주장과 관련하여, (1) 피청구인은 이 사건 시설이 그 자체로 이 사건 신청지 인근 도로를 통행하는 차량 운전자 내지 보행자 등의 시야를 방해할 우려가 있고, 태양광 등 빛을 반사시켜 인근 어린이집 원생들에게 정서상의 피해를 줄 수 있으며, 전자파를 발생시켜 인근 주민들에게 생활환경상의 피해를 초래할 우려도 있음을 지적하고 있다. (2) 그러나, 이 사건 신청지와 인접 도로(국도△△호선) 사이에는 이미 약 5m의 높 이차가 존재하고, 이면 도로(기존 포장도로) 역시 구간에 따라 다소간의 차이는 있을지언정 이 사건 신청지와 1 ~ 3m 가량의 고차 및 이격거리가 있으며, 이 사건 시설 둘레에는 전체 태양광면적(918.65㎡)의 약 52%에 달하는 480㎡상당의 차폐조경녹지 조성이 계획되어 있기도 하므로, 위 국도를 통행하는 차량 운전자나 이면 도로의 보행자로서는 특별히 주의 깊게 관찰하지 않는 한 이 사건 시설을 조망하는 것 자체가 용이하지 않다고 보아야 한다. (3) 또한, 이 사건 시설은‘태양광발전설비’라는 특성상 이 사건 신청지의 남쪽 내지 남서쪽 면을 향하여(‘▣▣어린이집’ 및 현재 건설 중인‘서해선, ○○~◇◇ 구간 철도’와 평행하여) 설치될 수 밖에 없는데, 이 경우 위 시설의 태양광 패널들은 모두 이 사건 신청지 남서쪽의 논밭 내지 임야를 향하게 되므로, 설령 위 패널 표면 유리가 태양광 등 빛을 반사시킨다 하더라도 상시적인 시야 방해나 정서 장애 등의 피해를 입을 사람이 없다. (4) 나아가, 산업통상자원부의 태양광발전시설 입지가이드라인을 살펴보면, 태양광 패널의 표면 유리는 일반유리보다도 반사율이 낮고 태양광 모듈 역시 빛 흡수를 최대화하기 위한 기술처리가 되어 있어 생활시설물보다 낮은 빛 반사율을 가지고 있는 점, 태양광 발전소의 전지판에서는 전기장이나 전자파가 발생하지 않고 인버터에서 소량의 전자파가 발생할 수 있으나 이는 일반 가정용 전자제품보다도 훨씬 적은 수준이어서 인체에 무해한 점 등을 확인할 수 있으므로, 빛 반사 내지 전자파 발생에 따른 주민 불편 우려를 지적하는 피청구인의 주장은 과학적 근거를 갖추지 못한 억지에 지나지 않는 것이다. (5) 참고로 타시군의 태양광발전시설 설치사례를 살펴보면, 시청 직장어린이집 건물 위에 태양광 패널을 설치한 사례(●●시), 왕복 8차선 도로중앙분리대 약 2.5km 구간에 태양광 패널을 설치한 사례(■■특별자치시), 도로 회전로터리 중앙에 태양광 패널을 설치한 사례(▲▲시) 등이 있는바, 이는 태양광 패널이 인근 도로 이용자의 시야를 방해한다거나 빛을 반사시켜 어린이에게 정서장애를 유발한다는 취지의 피청구인 주장이 억지에 불과함을 방증하는 것이다. 다) 인근 주민들이 이 사건 개발행위를 반대하고 있고 행정청의 폭넓은 재량판단이 가능하다는 피청구인의 주장과 관련하여 (1) 피청구인은 이 사건 신청지 인근 주민들이 전자파발생과 같은 생활환경 피해를 우려하며 이 사건 개발행위에 반대 의사를 표시한 점, 환경훼손 우려가 있는 개발행위에 관하여 행정청의 재량판단이 폭넓게 존중되어야 하는 점 등을 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 주장한다. (2) 그러나 앞서 보았듯이 이 사건 개발행위는 인근 주민들의 건강에 영향을 미칠만한 빛 반사 내지 전자파를 발생시키지 아니함이 분명하고, 이 사건 신청지 인근 주민단체 가운데‘○○◆리 마을회(개발위원회)’는 이 사건 개발행위로 인한 부정적 영향을 우려해 2018. 12. 9.경 반대를 의결하였다가 이후 오해가 해소되어 개발위원장, 개발위원, 새마을지도자, 반장 등 대표자 모두가 2019. 3. 8.자로 기존 의견을 번복, 동의 의사를 표시하였다. (3)‘□□ ▶리 마을회(개발위원회)’의 2018. 12. 22.자 반대 의결 역시 이 사건 개 발행위에 따른 영향력을 오해한데서 비롯한 것인데다가, 사실‘□□ ▶리’는 이 사건 신청지에서 북동쪽으로 최소 500m 가량 떨어져 있어 위 개발행위에 따른 영향이 미미한 장소이므로, 위 반대 의견이 있다 한들 이 사건에서 별다른 의미를 가질 수 없다고 보아야 한다. 덧붙여, 종래 □□▶리 마을회가 제시한 반대 의견은 이장의 주도에 따른 것으로 사실상 위 이장 개인의 의견이나 다름없었는데, 그는 최근 서해선, ○○~◇◇ 구간 철도공사 관련 부정행위를 하였다는 의혹 속에 해임되었다. (4) 피청구인은‘○○읍 14단체협의회장’명의의 2018. 12. 18.자 반대 의견서도 제시하고 있지만,‘○○읍 14단체협의회’가 과연 실체를 가진 주민단체로서 이 사건 개발행위와 어떤 관련을 갖는지 부터 의문이고, 나아가 위 의견서에는 의견제출자의 서명날인조차 되어 있지 않은 이상 피청구인 주장의 뒷받침자료로 기능할 수 없다. (5) 한편, 환경훼손 우려가 있는 개발행위에 관해 행정청이 넓은 재량판단의 여지 를 갖는다 하더라도, 이 사건 개발행위는 앞서 5)의 가)항에서 자세히 밝힌 바와 같이 환경훼손의 정도가 크지 않고, 단순히 청구인의 사적인 재산권 행사에 불과한 것이 아니라 태양광발전소 건설을 통해 친환경 전력을 공급함으로써 정부의 신재생 에너지 활용정책에도 적극 부합하는 등 상당한 공익성을 갖는 행위인데, 그렇다면 피청구인으로서는 청구인의 신청사항을 면밀히 검토하여 필요시 일정 조치를 취할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있음에도 (국토계획법 제57조 제4항 참고) 이러한 조치 없이 단순 거부 처분을 하였으므로, 이는 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈·남용 내지는 비례의 원칙을 위반한 경우에 해당한다고 보아야 한다. 라) 그 밖의 피청구인 주장에 관하여 (1) 그 밖에 피청구인은 청구인이 이 사건 개발행위의 가부에 관해 행정청의 검토를 제대로 받은 사실이 없는 점, 행정절차상 개발행위허가를 먼저 득한 후 발전사업허가를 득하여도 태양광발전사업이 가능한 점을 지적하고 있다. (2) 그러나 청구인은 위 개발행위허가에 앞서 태양광발전사업허가를 신청하면서 국토계획법 등 관계법령에 저촉되는지 피청구인에게 검토를 요청하였고, 당시 피청구인은 내부 검토 결과 개발행위허가에 관해“가”로 결론을 낸 사실이 있으며(갑 제 17호증 검토 회신서 참조), 이후 청구인이 개발행위허가를 신청하자 피청구인은 재차 내부 검토를 실시한 다음 특별히 관계법령에 저촉되는 사항이 없어 개발행위허가가 가능하다는 결론을 내렸음에도(갑제18호중의 1 내지 5 각 협의 회신 서 참조), 청구인이 이 사건 개발행위 실행에 필요한 준비를 모두 마친 단계에서 돌연 주변 경관과의 부조화를 문제 삼으며 이 사건 처분을 내린 것이다. (3) 한편, 청구인이 계획했던 태양광발전사업을 영위하려면 피청구인의 발전사업허가와 개발행위허가가 모두 필요한데, 개발행위허가를 받기 위해서는 먼저 그 신청서에 개발행위의 목적과 종류 등을 명확히 기재하여야 하고, 이어서 해당 개발행위의 계획서, 설계도서를 비롯한 사업관련 각종 도서 등 구체적인 자료를 반드시 첨부하여야 하는바, 이는 태양광발전사업에 있어 사실상‘발전사업허가’를 ‘개발행위허가’의 선결전제로 삼은 것과 다르지 않으며, 타 시·군의 실무 역시 태양광발전사업 관련 개발행위허가 시 발전사업허가를 먼저 득할 것을 당연 한 전제로 삼고 있다. (4) 그렇다면, 피청구인으로서는 청구인이 이 사건 신청지를 매입하고 그 입지 타당성 조사를 실시하는 한편 사전에 발전사업 허가까지 득하는 등 만반의 준비를 해 왔다는 사실을 적극 고려하여 청구인의 재산권 행사 보장과 공익보호 사이의 절충안을 모색했어야 함에도, 단순히 청구인의 신청을 불허하는 처분을 내렸으니 여기에는 비례의 원칙을 위반한 위법이 있다고 보아야 할 것이다. 6) 이 사건 처분사유의 부적법 가) 피청구인은 이 사건 처분 사유 중 하나로,‘도로(국도△△호선, 이면도로)와 이격거리없이 인접하여 태양광시설을 설치함에 주변여건과 불부합(차량 운전자와 보행자에게 위해 발생)’을 들고 있다.(이하‘이 사건 제3처분사유’라 한다) 나) 그러나 행정청이 국민의 권리 또는 이익을 침해하거나 제한하는 등 불이익처분을 하는 경우 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 명확히 제시하여야 하는데, 이 사건 제3처분 사유만으로는 태양광시설이 도로와 어느 정도의 이격거리를 어떻게 두어야 하는지, 그 근거는 무엇인지 등을 전혀 알 수 없고, 설령 위 처분사유가 명확성 측면에서 문제될 것이 없다 하더라도, 판례는 종전 지방자치단체들이 국토교통부 훈령에 따른 ‘개발행위허가 운영지침’을 통해 태양광발전시설에 과도한 이격거리 규제를 해 왔던 점에 관하여, ‘국토교통부 개발행위허가운영지침에서 위임하지 않은 사항을 지방자치단체에서 임의로 일반적 제한 규정을 둔 것이므로 위임의 한계를 일탈해 무효’라는 취지로 판시한 바 있다(▷▷고등법원 2015누74127 판결). 다) 그런데 ○○시 도시계획 조례는 개발행위허가에 관하여 특별히 이격거리 제한 규정을 두고 있지 않고, 피청구인 또한 태양광발전시설 등의 설치에 관하여 위와 같은 이격거리 제한을 담은 개발행위허가운영지침을 제정한 사실이 없음에도, 이 사건 처분을 하면서는 그 처분 사유로 난데없이‘도로와의 이격거리 미비’를 들고 있으니 이는 법령에 근거하지 않은 임의적 처분사유로서 부적법하다고 보아야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 태양광발전시설 부지조성을 목적으로 이 사건 신청을 다음과 같이 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028039"></img> 나) 그러나 피청구인은 이 사건 신청지에 대하여 2019년 제7회 도시계획(분과)위원회의 심의를 거쳐 다음과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028027"></img> 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인의 신청지가 주변 환경(경관)과 조화를 이루지 않아 불허가 한다는 사실이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라는 주장에 대하여 (1) 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 별표1의2 제1호 라목의 규정에 따르면 주변지역의 토지이용실태, 주변환경(경관)과 조화를 이루지 않는 점을 사유로 관련법령 및 지역여건을 고려하여 종합적으로 검토한 결과 이 사건 처분을 한 것이다. (2) 신청지 주변지역 토지이용 상 국도△△호선, 어린이집, 종교시설(절), 상가, 임야, 서해선복선전철사업 등이 위치하고 고가철도로 추진중인 서해선 복선전철에서 조망되는 등 태양광 발전시설 특성상 기존수목을 제거 후 차폐조경으로 계획한다 하더라도 주변환경과 경관 상 조화를 이룬다고 볼 수 없다. (3) 청구인이 주장하는 이 사건 신청지와 도로와의 높이차는 국도△△호선과 신청지의 높이차이며, 실제 진출입하는 이면도로에서는 높이차가 나지 않는다. (4) 청구인의 주장대로 신청지와 도로사이에 5m의 높이차가 있다고 하더라도, 국도△△호선 및 이면도로를 사용하는 운전자에게 태양광판넬로 인한 시야확보 방해로 안전운전에 지장이 초래될 수 있으며, 이면도로를 사용하는 보행자 및 인근 농민에게도 생활환경피해 문제를 초래할 수 있다. (5) 이 사건 신청 당시 피청구인의 ○○읍사무소로부터 입지에 대하여 주민의견 수렴의 내용이 제출되었고, 주민건강과 생활환경 피해(전자파우려, 토사유출 등) 발생우려 등의 사유로 2차례에 걸쳐 주민의견이 접수되었다. (6) 특히 신청지 옆 이면도로(폭 5m) 사이에 두고 어린이집이 위치하고 있어, 청구인이 인근 주민의 동의를 얻었다고 하더라도 시설에 다니는 아동들에게 빛 반사 등 정서상 피해가 있을 것으로 판단되어 종합적으로 검토하여 이 사건 처분이 된 것이다. (7) 청구인이 주장하는 재량권을 남용한 처분이라는 주장에 대하여‘건축허가신청 반려처분 취소’건에 대한 대법원 판결문에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 정한 용도지역 안에서의 건축허가 요건에 해당하는지 여부가 행정청의 재량판단의 영역에 속하는지 여부 및 그에 대한 사법심사의 대상과 판단 기준에 대해 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용 실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다고 명시하고 있으며, 그 심사 및 판단에는 헌법 제35조 제1항에 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 또한 ‘환경오염 발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점을 고려해야 하여 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다’고 판결(대법원 2017. 3. 15.선고 2016두55490 판결)한 사례가 있다. (8) 최근‘삶의 질을 중시하는 방향으로 시민의식이 변화’됨에 따라 각종 악취와 미세먼지 등의 환경문제가 사회적인 문제로 확대되어 이해관계에 따른 갈등이 증가하는 추세로 행정에 어려움이 있으므로 개발행위허가 검토 시 관련법령과 조례, 지침, 기준 등을 원칙적으로 적용할 수 밖에 없다. (9) 위와 같이, 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가 대상의 경우, 관련법령에서 정하는 허가기준에 대한 검토가 필요하고 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 관한 것이라면, 행정청의 재량판단은 현저히 합리성이 결여되었거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 아니하는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 나) 청구인은 오래전부터 순차적으로 이 사건 토지를 매입하고, 이 사건 사업을 위해 발전사업을 득하였으며, 인근지역 주민들로부터 이 사건 토지에 태양광 발전시설을 설치·운용해도 이의가 없다는 취지의 동의서를 받은 점 등 피청구인이 청구인의 재산권 행사 보장과 공익보호 사이의 절충안을 전혀 모색하지 아니한 채 단순히 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분이라는 주장에 대하여 (1) 청구인이 득한 전기사업법에 의한 전기(발전)사업 허가는 신청인의 전기사업과 관련된 허가 내용일 뿐, 입지 부분에 대하여 검토된 사실이 아니다. (2) 또한, 개발행위허가 도서작성기준(개발행위허가운영지침 별표1)에는 주민들로부터의 동의서, 발전사업허가증은 제출하는 필수 서류가 아니며, 발전사업 허가는 행정절차 상 부지조성에 대한 개발행위허가를 득한 후 발전사업허가를 득하여도 가능한 사항이다. 3) 따라서 위와 같이 열거된 사유로 태양광발전시설 부지 조성을 목적으로 한 이 사건 처분은 적법·타당하기에 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 청구인이 보충서면에서 제시하고 있는 오래 전부터 사건 토지를 매입하였으며, 재산권 행사 보장과 공익보호 사이의 절충안을 모색하지 아니한 채 불허함에 대하여 부당함을 주장하는 것과 관련하여, (1) 태양광발전사업허가 신청 시 회신된 개발행위허가에 관한 검토결과‘가’의 의미는 개발행위허가 대상으로 개발행위 허가를 득할 경우 가능하다는 의미이며, 입지에 관한 개발행위 허가를 득하지 못할 경우 태양광발전사업 허가 또한 성립하지 아니한다. (2) 청구인의 개발행위허가 신청 접수 후 관계법령 저촉여부를 관계 부서와 협의한 사실은 있으나, 청구인이 주장하는 것처럼 ‘특별히 관계법령에 저촉되는 사항이 없어 개발행위 허가가 가능하다는 결론’을 내린 사실이 없다. (3) 발전사업허가와 개발행위허가의 선결 전제 사항은 법률로 정한바가 없으며, 해당 사업을 영위하고자 하는 자가 판단하여 선택하는 사항일 뿐이다. 5) 또한 이 사건 처분사유로‘도로와의 이격거리 미비’를 들어 법령에 근거하지 않은 처분은 부적법함에 대하여 (1) 국토계획법 시행령(2017.12.29. 대통령령 제28521호로 개정되어 2018.6.30. 시행된 것) [별표1의2] ‘개발행위허가기준’이 변경되어 태양광발전시설을 포함한 특정건축물 또는 공작물의 이격거리 등은 도시계획조례로 정할 수 있으나, 해당 규정을 반드시 도시계획조례로 정해야 하는 것은 아니다. (2) 또한 해당 사건은 국토계획법 및 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」[별표1 개발행위허가 세부 심의기준]에 따라 도시계획(분과) 위원회 심의결과 불허가 처분한 사항으로 법령에 근거하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028029"></img> 【개발행위허가 운영지침】 개발행위허가 도서작성기준(2-1-2(1)관련) 【별표 1】개발행위허가 도서작성기준 개발행위허가 도서작성기준 (2-1-2(1)관련) 1. 심의제외 대상 개발행위허가 신청시 도서작성기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028033"></img> ※ 시행규칙 제9조에서 정한 서류외에는 신청내용에 따라 제출서류를 달리할 수 있음(예시 : 기반시설이 불필요한 공작물 설치의 경우 기반시설계획도 제출 불요). 또한, 다른 서류로 확인이 가능한 경우에는 그 서류로 대체 가능 2. 심의대상 개발행위허가 신청시 도서작성기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028031"></img> ※ 시행규칙 제9조에서 정한 서류외에는 신청내용에 따라 제출서류를 달리할 수 있음(예시 : 수목이 없는 평지에서 개발행위허가 신청시 산림조사서, 경사분석도 등은 불필요). 또한, 다른 서류로 확인이 가능한 경우에는 그 서류로 대체 가능 1. 공사 또는 사업관련 도서(개발행위의 내용, 기반시설계획) 및 설계도서, 건축 설계도서 작성시에는 1/1000 이상을 원칙(용도지역 및 도시관리계획 현황도 제외)으로 하며, 반드시 축척을 표시하도록 함. 2. 개발행위허가에 필요한 도면 제출시 A3 좌측 편철을 원칙으로 하며, 주요 계획도면의 경우 필요시 별도 크기 도면 제출 가능(접지 제출) 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2005. 12. 27. ○○시 ○○읍 ○○리 산○-6(임야, 1,628㎡), 2006. 12. 29. ○○면 □□리 산□□□-11(임야, 886㎡), 2015. 9. 24. ○○면 □□리 산□□□-8(임야, 1,362㎡)의 토지를 취득하였다. 나) 청구인은 2018. 11. 29. 태양광발전사업 영위를 위하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. 다) 청구인은 2018. 12. 20. 피청구인의 기업정책과로부터‘전기(발전)사업 허가증’이 첨부된‘전기(발전)사업 허가(조건부) 알림 통보를 받았다. 라) 2018. 12. 28. ○○읍의 ○○◆리 마을회, □□▶리 마을회, ○○읍 14개 단체협의회에서는 피청구인에게‘태양광발전시설 및 도로부지조성’을 목적으로 한 개발행위허가 신청에 따른 지역주민 반대의견을 제출하였다. 마) 청구인은 2019. 2. 15. 상호를‘◎◎태양광발전소’로 ○○세무서장으로부터 사업자등록증을 받았다. 바) 피청구인은 2019. 5. 2. 청구인에게 아래의 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028035"></img> 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제1호에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하‘개발행위허가’라 한다)를 받아야 한다. 같은 법 제58조 제1항은 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고 제4호는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것으로 되어 있고, 제3항은 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제56조 제1항은 법 제조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 [별표1의2] 1항 라목에서 다음과 같이 정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028037"></img> 3) 이 사건 신청지는 그 용도지역이 생산관리지역·농림지역이고, 폭 5m인 이면도로를 사이에 두고 어린이집과 접해 있으며, 그 북동쪽과 남서쪽에는 논과 밭이 위치하고 있고, 반경 300m 내에 자연부락이 위치하고 있으며, 국도△△호선, 이면도로와 이격거리 없이 접하여 있다. 생산관리지역, 농림지역은 농업, 임업, 어업생산 등을 위하여 관리가 필요한 지역인 점, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는 점, 피청구인이 관련법령과 지역여건을 고려하여 도시계획분과위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하는 점, 우리 헌법이‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.’라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 태양광발전시설 부지 조성을 위한 이 사건 개발행위신청의 내용이 주변지역의 토지이용실태, 주변환경(경관)과의 조화를 이루지 못하여 부적합하고, 국도변 등 주변경관과 조화를 이루지 못하며, 태양광시설을 설치함에 따라 도로(국도△△호선, 이면도로)에서의 차량운전자와 보행자에게 발생할 위해의 가능성이 있으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 보기 어려워 이 사건 청구는 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.