개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 9. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○번지(장, 2,596㎡) 일원에서 폐기물종합재활용업의 허가를 득하고 음식폐기물(이하 ‘폐기물’이라 한다)을 활용한 사료 및 비료를 생산하는 업체로 2013. 12. 16. 사업장 인근 토지 ○○리 ○○번지(답, 3,967.0㎡)(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다.)을 폐기물처리업을 위한 창고부지로 개발행위 허가받았다. 2014. 10. 8. 청구인은 기 허가받은 창고부지에 대하여 음식폐기물을 활용한 신재생에너지(바이오가스) 발전시설 부지 조성으로 변경하고자 개발행위변경허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2014. 10. 23. 「폐기물관리법」 제25조 및 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」(이하 ‘○○시 폐기물조례’라 한다) 및 「○○시 폐기물처리업 업무처리기준 고시」(이하 ‘기준고시’이라 한다)에 의거, 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.) 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ㈜△△△는 음식물류 폐기물을 재활용하는 업체로서, 2013. 12. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지에 창고부지로 개발행위허가를 득하고 2014.10.8. 음식폐기물을 활용한 신재생에너지(바이오가스) 발전시설 부지조성을 위해 개발행위 변경허가 신청하였으나 피청구인이 「폐기물관리법」 제25조 및 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」 에 의거 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 불허가 처분하였으나, 이번 청구인의 개발허가변경 신청은 기허가를 득한 사항에 대한 허가용량 증가 또는 기존방식의 증설이 아닌, 폐기물의 처리방식의 변경이므로, 청구인이 국민신문고(환경부) 에 질의회신받은 바와 같이, 이는 폐기물관리법 시행규칙 제29조제1항제3호 나목에 따른 폐기물처리업 변경허가 대상이다. 2) 지금까지의 폐기물 재활용 처리방식 중 ‘사료화’는 안정적인 연중처리가 어렵고, 음식물사료를 먹은 돼지 및 가축의 축산분뇨의 액상비료는 많은 양의 염분 농도가 함유되어 차후 토양살포의 2차 오염이 우려되며, ‘퇴비화’는 퇴비 반출시 계절적 영향을 많이 받고, 음식물과 부형제를 혼합 발효함으로써 퇴비량이 증가하고 발효과정에서의 악취 및 침출수 발생으로 인한 숱한 환경민원이 발생되어 경영에 어려움을 겪어 왔으나, 이번 혐기성소화 방식의 특허를 보유한 ㈜ ○○○○의 신기술과 자본을 투자받아 사업을 진행 중이며, 혐기성 소화방식을 통한 음식물 쓰레기 처리는 호기성 발효과정을 생략하여 악취 및 침출수 발생이 없으며, 퇴비 생산량 또한 투입량 대비 15% 정도로 적은 양이 발생되고, 국가의 정책사업인 신재생에너지(천연가수 발전)을 통한 전기를 생산하는 바, 피청구인의 불허가 사유인 악취 등 민원발생 등 우려하는 상황은 없어질 것이며, 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제6조제6항의 ‘폐기물을 효율적으로 처리하여 주민 생활의 편익 및 공익을 위하여’ 반드시 필요한 시설이라고 판단된다. 3) 청구인은 기존 사업권을 획득한 자로서 허가용량 증가 및 증설사항이 아니며 단지 개선된 선진처리방식을 도입하는 것으로 보다 적극적으로 악취로 인한 주민의 폐해를 줄이고 음식폐기물을 이용해서 가스와 전기를 생산함으로써 친환경적으로 사업 경쟁력을 향상시키고자 하는 목적의 단순한 처리방법변경허가신청이다. 청구인의 이 사건 허가신청은 신규 허가를 청구하는 것이 아니라 이미 2010년에 획득한 기존 폐기물처리업무를 질적으로 대폭 향상시키기 위한 시설에 대한 허가이며, 현재 사업장의 주변 환경은 사업 허가를 득했던 당시와 거의 변화가 없고, 기허가 시에 모두 고려된 것이므로 금번 피청구인의 불허가 결정은 매우 막연한 미래 예측과 추정을 근거로 하고 있다. 피청구인이 주장하는 폐기물처리업 허가를 위해 필요한 입지조건 (도로, 주변 환경 . 20M 이내에 주택, 종교시설 등의 유무) 등은 2010. 09. 07.과 비교해서 주변환 경의 변화가 없으므로 특별히 기존의 사업허가를 취소하지 않는 한, 향상된 시설설치를 불허할 기준과 이유가 없다. 4) 폐기물 관리법 제25조의 규정에 의거 청구인이 제출한 사업계획서에 대하여 피청구인은 동조 제2항 각호에 의거 적합 여부를 사업계획서 제출한 자에게 통보하여야 하며, 제2항 각호에 대한 검토 시 자의적인 해석이나 현재 일어나지도 않은 일에 대해 막연한 추정(향후 막대한 피해를 초래할 것이라는 등)을 근거로 해석하거나 검토하여서는 안 된다. 청구인이 허가를 원하는 향상된 새로운 시설은 환경부의 녹색기술로 인증된 신기술(녹색기술 인증번호 제 GT-12-○○○○)을 도입하는 것으로서 주변 환경을 획기적으로 개선하여 인근 주민의 편익과 공익에 기여할 수 있는 시설이며, 인근 주민의 편익과 공익을 먼저 고려한다면 많은 문제를 갖고 있는 기존의 사업방식을 개선하고자 하는 청구인의 의지를 받아들여야 한다. 5) 지금까지 추진해 온 사업 처리시설의 경우, 많이 노후 되고 음식물폐기물을 외부에 노출시킬 수밖에 없었으며, 이로 인해 주민들의 민원이 빈번히 발생하였고 청구인은 이런 열악한 상황에서 사업방식의 변화와 개선을 위해 노력해 왔고, 이 사건 허가신청이 그 노력의 결과이다. 그동안 청구인이 사업을 하면서 수차례 문제와 민원을 야기해 온 것은 사실이나, 신기술을 이용하여 폐기물 처리의 개선방식을 도입하려는 청구인의 순수한 의지를 무시한 채, 신기술 사업을 쓸모없는 사업으로 단정하여 무조건 받아들일 수 없다는 것은 신기술 도입과 혐기소화조시설의 설치로 인하여 새롭게 얻을 수 있는 이점 등에 대하여 구체적으로 검토해 보지도 않고, 검사대상시설 자체를 혐오시설로 미리 단정하여 시설설치자체를 부정하고 제한하는 시대오류적인 발상과 기술 배척주의적인 판단이다. 특히 새로운 음식물처리시설인 혐기성소화조를 신설하겠다는 내용에 대하여 입지제한 기준에만 관련된 내용을 담고 있는 ○○시 기준고시 제6조 제3호 나 항목을 신규허가, 용량증가, 증설뿐만 아니라 폐기물처리시설의 어떠한 검사대상 시설을 설치하는 경우를 제한한다고 확대 해석하고 있다. 6) 피청구인은 이미 2010. 09. 07.에 청구인에게 입지제한 되지 않음을 근거로 사업권을 주었음에도 현재 전혀 변화하지도 않은 주변 환경을 이유로 변경허가를 미루고 있는 것은 일관성 있는 태도가 아니며, 이번에 청구인에게 모든 개발행위를 비롯한 어떠한 검사대상시설도 ○○시에는 설치가 제한되고 불가능하다고 통보하였음에도, 2014년 ○○시 ○○면에 위치한 △△△△(자가습식사료)의 검사대상시설인 탈수기시설 설치와 변경허가 대상인 사업장의 소재지 변경 등을 허가한 바 있다. 7) 기준고시 제5조 제3항 가목에 의하면 “폐기물처리 등이 이루어지는 일련의 모든 공정은 밀폐형으로 설치·운영하여야 한다”고 되어 있는바, 이번 청구인이 새롭게 설치하려는 시설은 ‘혐기소화조’이며, 혐기소화조란 공기와 접촉이 전혀 없는 완전 밀폐된 상태로 설치되고 운영이 되는 시설로 환경개선에 크게 도움이 될 것이며, 기준고시 제6조 제6항에는 “생활폐기물을 효율적으로 처리하여 주민생활의 편익 및 공익을 위하여 폐기물처리업 등을 운영하려는 자”에 대해서는 입지제한 기준이 적용되지 아니한다고 한 바, 청구인이 새롭게 추진하는 사업방식이 그간의 문제점을 해결하고 악취 등의 주민불편을 현저히 개선함과 동시에 음식물폐기물의 100% 자원화(바이오가스 생산-전력생산 및 최종부산물로 비료 생산함)하여 환경을 보호하는 것으로 국가시책인 ‘창조경제’와 ‘저탄소 녹색성장’ 정책에 적극적으로 부응하면서도 동시에 고통 받고 있는 주변 주민생활의 편익과 공익을 향상시키는 녹색시설인증사업이다. 8) 또한 피청구인이 기존 사업체의 운영상황을 확인해 보았다고 사례로 든 ○○시의 업체의 경우, 청구인과 불미스러운 일로 관계가 나빠진 업체로서 그들의 주장은 공정하다고 볼 수 없다. 즉 한쪽의 일방적인 주장과 기술 폄하를 근거로 청구인이 설치하려는 설비에 대한 기술적인 결함을 주장하는 것은 객관적이지 못하다. 피청구인은 ○○ 소재 업체에 대한 조사방법을 공개하고 객관성을 스스로 입증해야 할 것이다. 오히려 산업통상자원부 산하 기관(한국산업기술시험원)에서 2013. 12. 경에 50일간 과학적으로 검증한 ○○ 소재 시설의 성능 검사 내용을 통해 청구인이 도입하려는 기술에 대한 검증이 완료되었고 우수성도 입증이 된 바 있다. 음식물류폐기물 바이오가스화시설 기술진단 최종보고서에 따르면, “전처리시설인 반입, 저장, 설비, 혐기성소화설비, 잉여가스연소기, 수분제거용 탈습탑 등의 가동상태는 양호하였으며, 가동 중인 바이오가스화시설의 연속운전, 처리능력, 소화가스 발생율 등 음폐수 혐기성소화 성능은 양호한 것으로 나타났음”이라고 하고 있다. 9) 또한 피청구인이 바이오가스화 시설의 불안정과 운영부실로 인한 악취 등 주변지역 생활환경 오염으로 불특정 다수인에게 막대한 피해를 줄 것으로 예상된다는 주장과 관련 인용한 ○○시 사례 및 감사원의 보고서는 ‘저탄소 녹생성장’을 위한 음식물의 자원화가 반드시 필요하여 지속적으로 바이오가스화시설이 구축되고 확충될 예정이므로 최적화된 결과를 얻기 위한 기술력 확보가 필요하다는 것이다. 이 감사결과 처분 요구서에 따르면, “①국내 음폐수 발생량이 꾸준히 증가하고 있고, 2013년부터 음폐수에 대한 해양배출이 금지되어 폐자원을 이용한 신재생 에너지를 확대, 생산, 보급함으로써 에너지 수입 의존율을 줄여가는 방안을 마련하는 것이 절실하고 ②‘저탄소 녹색성장’이란 국가 비전을 달성하기 위해 ‘폐자원 및 바이오매스 에너지 대책의 실행계획’에 따라 음식물류 폐기물 바이오가스화 사업을 추진하고 있으며 ③국가시책에 반드시 필요한 시설임에도 불구하고 기술적, 행정적인 경험 부족으로 성능 보장 등이나 효과가 떨어지는 문제점”을 지적하고 있는 보고서로서 피청구인의 주장하는 것과 같이 바이오가스화시설이 불특정다수에게 막대한 피해를 주는 시설이라는 것은 아니다. 그럼에도 피청구인이 ‘모든 바이오가스화 시설이 문제를 야기하는 시설이고 문제를 일으키는 경우라도 행정적으로는 아무것도 조치를 취할 수 없는 시설’이라고 판단하여 불허 하지 말고, 청구인의 개발행위를 허가하고 향후 기술적, 행정적인 문제가 발생할 시에는 감사원의 지적대로 과감한 행정조치를 취하는 것이 올바른 공무수행이라 할 수 있다. 10) 청구인은 현재 98(톤/일) 의 허가를 받아 영업 중에 있으며, 이번 개발행위를 통해서 용량의 증설을 피청구인에게 요구한 사실이 전혀 없음에도, 피청구인은 마치 본 개발행위를 통해 처리 용량의 증가를 요구한 것으로 오해를 살 수 있는 공문을 만들어 지역 주민들에게 회람시킴으로써 주민들과 청구인의 관계를 악화시켰다. 공문의 내용은 처리시설의 변경임에도 새로운 설비가 보강되는 것을 마치 새로운 처리시설을 통해 청구인의 기존 처리용량(98톤) 외에 음식물폐기물의 일 처리용량을 추가(98톤)로 증량하는 것처럼 되어 있다. 이에 청구인은 적극적으로 ○○리 등 지역 이장들과의 간담회를 개최하여 새로운 시설을 소개였으며, 주민들에게 발생시킨 악취 등의 문제점을 해결하려는 방법임을 설명하여 오해를 해소하는 노력도 하고 있다. 피청구인의 지적대로 청구인은 운영상 미숙을 드러내어 과거 수차례의 행정처분을 이미 받은 사실이 있고 이에 깊이 반성하고 있다. 그런 이유로 청구인은 이 문제를 원천적으로 해결하기 위해 부단한 노력을 기울이고 다양한 해결방안을 모색해왔으며 기술적인 시도를 병행해 왔고, 그것이 바로 청구인이 금번 새로이 신설하려는 바이오가스화 시설이다. 나. 피청구인 주장 1) 폐기물처리업 변경허가를 받고자 하는 경우에는 폐기물처리업 허가업무 처리지침 Ⅳ. 변경허가신청서 검토 5. 업무처리요령 마. 폐기물처분시설 또는 재활용시설의 신설설치는 사업계획서 검토 및 적정통보와 허가신청서류 검토 및 허가에 준하여 검토하도록 명시되어 있어 새로운 음식물처리시설이 설치되는 사항은 폐기물관리법 제25조 규정에 의거 명백히 주변환경에 미치는 영향을 고려하는 것이 타당하고, 2) 청구인은 「○○시 폐기물관리법에 관한 조례」제13조는 신규허가에 대한 입지제한이며 청구인은 기허가를 득한 자로서, 허가용량 증가, 증설 사항이 아닌 처리방식의 변경이며, 국민신문고(환경부) 질의 회신결과 폐기물재활용 용량의 변화가 없더라도 기존의 재활용방법 외 혐기성소화를 추가하는 것은 재활용용도 및 방법이 변경되는 것으로 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제3호 나목에 따라 폐기물처리업 변경허가를 받아야 하는 사항이라고 하나, 「○○시 환경보전을 위한 폐기물처리업 업무처리 기준고시(2012. 3. 20.)」 제정당시 폐기물관리법 제25조, 및 ○○시 폐기물 조례 제13조에 근거하여 폐기물을 처리 보관함으로써 주변 환경에 미치는 영향을 고려하여 허가제한을 한 사항으로 기준고시 제6조 제3호 나목에 의한 내용은 신규허가, 용량증가, 증설뿐만 아니라 폐기물처리시설의 검사대상시설을 설치하는 경우를 제한하고 있는 내용으로 청구인이 개발행위 변경허가를 신청한 내용을 검토 협의한 바, 새로운 음식물처리시설인 혐기성소화조를 신설하겠다는 내용으로 관련 고시내용으로 보아 신설 변경허가가 불가한 사항이다. 3) 청구인은 혐기성소화방식의 특허를 보유한 신기술과 막대한 자금을 투자받아 사업을 진행 중이고, 혐기성소화방식을 통한 호기성 발효과정을 생략하여 악취 및 침출수 발생이 없으며 퇴비생산량 또한 투입량 대비 15%정도로 매우 적은양이 발생되어 국가의 정책사업인 신재생에너지를 통한 전기를 생산하는바 ○○시에서 우려하는 사항은 없어질 것이고 조례기준 제6조 제6항 폐기물을 효율적으로 처리하여 주민생활의 편익 및 공익을 위하여 이러한 시설은 반드시 필요한 설비라고 판단된다고 주장하고 있으나, 당초 청구인이 시설을 설치한 ○○시 운영 상황을 확인해 본 결과 혐기성소화조 가스누설, 혐기성소화조의 완벽한 밀폐를 할 수 없어 가스유출 우려가 있다는 사례가 있어 주변 환경에 미치는 영향이 클 것으로 사료되고, ○○시 소재 바이오가스화 공공시설도 2014. 5월에 준공되어 운영 중으로 악취제거시설을 설치하였음에도 악취가 다량 발생하고 있어 악취 민원이 지속적으로 제기되고 있으며, 기술적으로도 바이오가스화시설 설치ㆍ운영에 문제가 제기되고 있어 지자체에서 설치한 공공처리시설에 대하여 감사원에서 감사결과 국내 바이오가스화 기술에 대한 경험이 부족한 상태에서 상용설비의 정상가동을 위한 시설설치 및 운영 등에 대한 합리적인 제도적 장치 없이 사업을 추진하여 운영관리 부실로 1년간 가동이 중지되는 상황이 벌어진 사례가 있고, 이는 음식물류 특성상 조속하게 처리하지 않을 경우 악취 등 주변지역 생활환경 오염으로 불특정 다수인에게 막대한 피해를 줄 것으로 예상된다. 4) 청구인은 2010. 10. 15. 이후 수차례에 걸쳐 침출수 등 폐기물을 유출시켜 주변환경을 오염시킨 사실이 있으며 이로 인해 지역주민들은 청구인에 대해 불신감이 큰 상황으로 지역 주민들도 고통을 호소하고 있으며 또한 주변 환경을 오염시킨 당시에는 다시는 위법행위가 이루어지지 않도록 관리를 철저히 하겠다는 내용의 의견서와 각서 등을 자발적으로 제출한 상태였음에도 지속적으로 환경오염행위를 일으키고 약속을 지키지 않는 등 신의성실 원칙에 따른 사업자 책무 또한 지켜지지 않았으며 아울러, 하천오염, 물고기폐사, 악취발생 등 반복적으로 행한 사안은 고의적인 불법 행위로 판단할 수밖에 없는 상황에서, 철저하게 검증되지 않은 음식물처리시설 신설로 가스누출위험, 악취발생, 고농도침출수가 발생되어 주변 환경에 더욱 더 악영향을 미칠 것이라 예상된다. 5) 따라서, 이 사건 허가신청은 음식물 처리시설을 신설한다는 내용으로 폐기물처리업 허가업무 처리지침 상 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 신설 설치는 「폐기물관리법」제25조 규정에 의거 주변 환경에 미치는 영향을 고려하는 것이 타당하며 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」 제13조, 「○○시 환경보전을 위한 폐기물처리업 업무처리 기준고시」 제6조 제3호 나목에 의거 음식물처리시설인 혐기성소화조의 신설은 불가한 사항으로 ㈜△△△의 개발행위허가 변경 신청에 대하여 불허가 처분하였으므로 청구인의 청구를 반드시 기각하여 주시기 바란다. 6) 기 답변한 것과 마찬가지로, 금번 청구인이 설치하고자하는 ‘혐기성소화조 음식물 처리시설’은 새로운 시설의 설치로 폐기물관리법 제25조의 규정에 따른 주변 환경에 미치는 영향을 고려함이 타당하고, 7) 청구인이 문제 삼은 ○○시 ○○면 소재 △△△△ 탈수가 시설 설치와 변경허가 대상인 사업장 변경(죽산면 이전)에 대한 내용은 △△△△는 음식물류폐기물을 반입 받아 자가사료로 사용하고자 하는 허가사항이 아닌 신고를 득할 사항으로 ○○시 폐기물 관련 기준고시에 해당되지 않고, 이전당시에도 탈수기시설을 증설하겠다는 내용은 없고, 소재지만 변경한 것이다. 8) 청구인이 증거자료로 제출한 바이오가스화시설 기술진단 최종보고서 내용으로 ○○시소재 음식물처리업체가 연속운전, 처리능력, 소화가스발생율 등 음폐수 혐기성소화성능은 양호한 것으로 나타났다고 하였으나, 그 내용에는 산업기술시험원 진단결과 혐기성소화조 가스누설, 질소저감 및 탈수설비, 바이오가스저장 및 정제설비, 소화폐액 저장소 및 처리시설 보완이 필요한 것으로 작성되어 있으며, 설비보완 문제로 성능검사가 부적합 되는 등 가동이 중지된 상태로 있어 ○○시에서도 2차 오염사고가 우려되어 조속한 시일 내에 시설 정리를 요구할 계획을 갖고 있다. 9) 청구인은 온돌식 가온시스템 소화조를 이용한 메탄가스 생산기술로 녹색기술인증을 받았으나, 제출한 신기술인증서는 민간투자를 유인하기 위하여 유효기간 내에 금융 또는 세제 등의 혜택을 주기 위한 인증제도로서, 유효기간이 설정되어 있고, 그 유효기간도 2012. 4. 5.~2014. 4. 4. 로 현재는 효력이 없다. 10) 청구인은 지역주민들에게 사업의 효과를 설명하여 오해를 풀었다고 하며, 소견서를 제출하였으나, 피청구인이 살펴본 바, 소견서 27부 중 일부주민 8명과 비거주 주민 19명으로 확인되었고, 2015. 3. 4. 청구인의 사업장 인근 ○○리 등 이장 21명이 피청구인(환경과)를 찾아와 피청구인의 음식물처리시설 신설에 대하여 강력히 항의한 사실이 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계 법령 【폐기물관리법】 제1조(목적) 이 법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다. <개정 2010.7.23.> 제3조의2(폐기물 관리의 기본원칙) ① 사업자는 제품의 생산방식 등을 개선하여 폐기물의 발생을 최대한 억제하고, 발생한 폐기물을 스스로 재활용함으로써 폐기물의 배출을 최소화하여야 한다. ② 누구든지 폐기물을 배출하는 경우에는 주변 환경이나 주민의 건강에 위해를 끼치지 아니하도록 사전에 적절한 조치를 하여야 한다. ③ 폐기물은 그 처리과정에서 양과 유해성(有害性)을 줄이도록 하는 등 환경보전과 국민건강보호에 적합하게 처리되어야 한다. ④ 폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담하여야 한다. ⑤ 국내에서 발생한 폐기물은 가능하면 국내에서 처리되어야 하고, 폐기물의 수입은 되도록 억제되어야 한다. ⑥ 폐기물은 소각, 매립 등의 처분을 하기보다는 우선적으로 재활용함으로써 자원생산성의 향상에 이바지하도록 하여야 한다. 제13조의2(폐기물의 재활용 용도 또는 방법) ① 누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다. 1. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 재활용제품 중 환경부령으로 정하는 제품의 제조 2. 「산업표준화법」 제15조제1항에 따른 인증을 받은 제품의 제조 3. 「비료관리법」 제4조에 따라 공정규격이 설정된 비료 또는 같은 조에 따라 지정된 부산물비료의 제조 4. 「사료관리법」 제11조에 따라 사료공정이 설정된 사료의 제조 5. 가연성 고형폐기물 또는 유기성 폐기물의 제2조제7호나목에 따른 재활용 6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 재활용 ② 제1항 각 호에 따라 재활용하여야 하는 폐기물의 종류, 구체적인 재활용 방법은 환경부령으로 정한다. 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010.7.23.> 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 용도 또는 방법으로 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑥제5항제2호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물처리업 허가를 받은 자는 같은 항 제1호에 따른 폐기물 수집·운반업의 허가를 받지 아니하고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집·운반할 수 있다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> ⑦환경부장관 또는 시·도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집·운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시·도지사는 시·군·구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> ⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. <개정 2007.8.3.> ⑮ 폐기물처리업을 하려는 자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다. <신설 2013.7.16.> 3. 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물재활용업을 하려는 자 【폐기물관리법 시행규칙】 제29조(폐기물처리업의 변경허가) ① 법 제25조제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항은 다음 각 호와 같다. <개정 2013.7.19> 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 변경 나. 재활용 용도 또는 방법의 변경 다. 폐기물 재활용시설 소재지의 변경 라. 운반차량(임시차량은 제외한다)의 증차 마. 폐기물 재활용시설의 신설 바. 허가 또는 변경허가를 받은 재활용 용량의 100분의 30 이상(금속을 회수하는 최종재활용업 또는 종합재활용업의 경우에는 100분의 50 이상)의 변경(허가 또는 변경허가를 받은 후 변경되는 누계를 말한다) 사. 주요 설비의 변경. 다만, 다음 1) 및 2)의 경우만 해당한다.1) 폐기물 재활용시설의 구조 변경으로 인하여 별표 9 제3호마목13)·14) 또는 사목 11)·12)에 따른 기준이 변경되는 경우2) 배출시설의 변경허가 또는 변경신고의 대상이 되는 경우 아. 허용보관량의 변경 【○○시 폐기물관리에 관한 조례 】 제13조(폐기물처리업의 허가) 시장은 법 제25조와「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제21조 규정에 따른 사업계획서가 접수 된 때에는 사업장주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 【○○시 환경보전을 위한 폐기물처리업 업무처리 기준 고시】<○○시 고시 제2012-○○호, 2012.3.21.> 제1조(목적) 이 기준은 ○○시(이하 ‘관내’라 한다.)가 수도권에 입지하고 있어 교통망이 발전함에 따라 폐기물처리업체가 난립하고, 이로 인한 환경오염이 증가되어 주민 일상생활에 불편을 주고 자연환경 농경지 등에 피해를 유발하고 있어, ‘폐기물처리시설 설치, 폐기물처리업, 건설폐기중간처리업, 임시보관시설’(이하 ‘폐기물처리업 등’으로 한다.) 허가에 대한 업무처리기준(입지제한)을 정하는 데 그 목적이 있다. 제2조(적용범위) 다음 각호 어느하나에 헤당하는 폐기물처리업 등을 허가(타 시군구에서 기운영하고 있는 폐기물처리업 등을 관내로 소재지 변경하는 경우도 포함한다.) 힐 때에는 다른 법률에 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 이 기준을 적용한다. 2. 폐기물관리법 제25조제5항 제2호부터 제7호까지에 따른 폐기물처리업 제5조(제한방법) 사업예정지 주변의 여건, 도로교통(진.출입로) 사항, 사업예정지 인근 주민과 자연 환경에 미치는 영향, 기타 공익을 저해하는 여부 등을 종합적으로 고려하여 입지를 제한한다. 1. 사업예정지 주변의 여건 가. 사업장의 경계선으로부터 반경 500m 이내에는 주택, 상가, 동식물관련시설, 교육시설, 종교시설, 식품 관련시설 등이 없어야 한다. 나. 마을(주택)과 근접하게 폐기물처리업 등이 입지함으로써, 대기오염, 수질오염, 소음 진동피해, 악취발생, 분진발생, 화재위험, 식수원 확보곤란 등 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미치는 경우라고 판단되는 지역에는 폐기물처리업 등이 입지할 수 없다. 2. 도로교통 상황 가. 도로법상 도로가 아닌집입로의 경우 폭 6m 이상의 포장도로를 확보하여야 한다. 나. 진입로의 경우 도로중심으로부터 양축으로 20m이내에 주택, 상가, 동식물 관련시설, 교육시설, 종교시설, 식품 관련시설 등이 없어야 한다. 다. 사도일 경우 토지주의 사용 승락이 있어야 한다. 3. 사업예정지 인근주민과 자연환경에 미치는 영향 가. 폐기물처리 등이 이루어지는 모든 공정은 밀폐형으로 설치 운영되어야 한다. 나. 폐기물처리업 등의 입지로 인하여 마을의 고유 미풍양속을 해치거나 생활환경 등에 위해가 발생하지 않는 지역이어야 한다. 다. 사업예정지 경계선에서 상수원보호구역으로 또는 취수장으로부터 유하거리 10km 밖에 위치한 지역이어야 한다. 라. 폐기물처리업자 등이 추가로 폐기물을 반입처리 또는 보관(임시 보관을 포함한다) 하여 주변 환경에 영향을 미치는 경우가 없어야 한다. 마. 주변 환경에 미치는 영향이 큰 폐기물관리법 제3조(지정페기물의 종류) 및 제4조(의료폐기물의 종류)에 따른 폐기물은 처리할 수 없다. 제6조(입지제한 기준 적용제외) 관내 재활용 촉진을 위해 폐기물처리업 등을 하려는 자 중 다은 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 제5조에 따른 허가제한을 받지 아니하고 폐기물처리업 등을 허가할 수 있다. 3. 폐기물관리법 제25조제5항 제6호부터 제7호까지의 폐기물 재활용업을 하려는 자 중 다음 각 호 어느 하나에 해당되지 않고 동법 제13조의2(폐기물 재활용 용도 또는 방법)에 따른 용도 및 방법으로 재활용 제품을 제조하려는 자 가. 음식물류폐기물, 동물성 잔재물, 동물의 사체, 유기성오니류, 화재위험성 높은 폐기물, 자정 폐기물 등 주변환경에 미치는 영향이 큰 폐기물을 재활용하기 위한 경우 나. 폐기물관리법 제30조제1항에 따라 폐기물처리시설의 검사대상 시설(소각시설, 매립시설, 멸균분쇄시설, 음식물류 폐기물처리시설, 시멘트소성로 등)을 설치하는 경우 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 개발행위허가 신청서, 사업계획서, 개발행위허가 신청 불허가서, 환경오염사고 보고서, ㈜△△△ 위법사항 결과보고서, 다수인 진정민원 검토보고서, 행정처분명령서, 국민신문고 질의회신서 등을 살펴본바 아래와 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 9. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○번지(장, 2,596㎡) 일원에서 음식물 폐기물 처리용량 98톤(일)의 규모의 폐기물종합재활용업의 허가를 득하고, 음식폐기물을 활용한 사료 및 비료를 생산하는 업체이며, 2013. 12. 16. 사업장 인근 토지 ○○리 ○○번지(답, 3,967.0㎡)에 폐기물처리업을 위한 창고부지로 개발행위허가를 받은 바 있다. 나) 청구인은 그동안 음식물류폐기물을 파봉·파쇄하고 각종 부형제(톱밥이나 왕겨 등)를 첨가하여 사료 및 비료를 생산해 온 음식폐기물 처리공정을 변경하기로 하고, 혐기성소화조를 설치하기 위하여 2014. 10. 8. 기 허가받은 창고부지에 대하여 음식폐기물 처리시 발생하는 메탄가스를 활용한 바이오가스 발전시설 설치 부지조성을 위해 개발행위변경허가 신청하였으나, 피청구인은 「폐기물관리법」제25조, 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」제13조 및 「○○시 폐기물처리업 업무처리기준 고시」제5조, 제6조제3호의 규정에 의거, 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 불허가 처분하였다. 다) 피청구인은 불허가를 결정하면서, 현행 타 시도에서 운영 중인 바이오가스화 시설에 대한 성능 확인이 미흡하고 악취 및 가스누설 등 문제 발생의 우려가 큰 점, 그동안 청구인이 폐기물관리법 위반으로 수차례 행정처분을 받아온 점 등을 통해 청구인의 새로운 사업계획을 신뢰할 수 없다고 판단했으며, 라) 청구인은 폐기물처리업을 개시한 이후 폐기물최종재활용업 준수사항 미이행, 폐기물처리업 변경허가 미이행, 폐기물 부적정 보관에 따른 주변 환경오염 등 폐기물관리법 제13조, 제25조, 제48조 등의 위반에 대하여 수차례 행정처분을 받은 사실이 있다. 마) 청구인의 이번 바이오가스화 시설설치로 인하여 기 허가받은 음식물류폐기물의 처리 용량에 대한 증가는 없다. 2) 「폐기물관리법」 제25조제1항에서는 ‘폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 하며, 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.고 하고 있고, 제2항에서는 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서에 대하여 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등을 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다고 하고 있으며, 동조 제3항에서는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 법률에 정한 기간 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리 분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 이 경우 환경부장관 또는 시·도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다고 하고 있다. 또한 제7항의 규정에서는 환경부장관 또는 시·도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다고 하고 있다. 동조 제11항과 제15항에서는 폐기물처리업을 하려는 자 중 동조 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물재활용업을 하려는 자 등은 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있고, 제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다고 하고 있으며, 「폐기물관리법 시행규칙」 제29조 제1항에서는 법 제25조제11항에 따라 폐기물처리업의 변경허가를 받아야 할 중요사항에 대하여 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물종합재활용업의 경우, 재활용용도 또는 방법의 변경 , 폐기물 재활용시설의 신설 등을 규정하고 있다. 「○○시 폐기물관리에 관한 조례」 제13조에서는 시장은 법 제25조와「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제21조 규정에 따른 사업계획서가 접수된 때에는 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근 주민과 주변 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 하고 있으며, 「○○시 환경보전을 위한 폐기물처리업 업무처리 기준 고시」에서는 제2조, 제5조에 따르면, 폐기물관리법 제25조제5항 제2호부터 제7호까지에 따른 폐기물처리업의 경우 사업예정지 주변의 여건, 도로교통(진·출입로) 사항, 사업예정지 인근 주민과 자연 환경에 미치는 영향, 기타 공익을 저해하는 여부 등을 종합적으로 고려하여 입지를 제한하도록 하고 있고, 제6조제3호 가목, 나목의 규정에 의거, 음식물류폐기물의 재활용하기 위한 경우 및 폐기물관리법 제30조제1항에 따라 폐기물처리시설의 검사대상 시설(소각시설, 매립시설, 멸균분쇄시설, 음식물류 폐기물처리시설, 시멘트소성로 등)을 설치하는 경우 등이 입지 제한에 해당한다. 3) 청구인은 이 사건 허가신청이 기허가 받은 폐기물처리업에서 처리 용량의 증량 없이 개선된 처리공정으로의 변경 사항임에도 피청구인이 처리용량의 증량을 포함하여 신규허가로 인식하고 ○○시 폐기물처리 관련 조례 및 기준고시를 근거로 입지 제한하여 불허가 처분한 것은 부당하다고 주장하는바 살펴보면, 청구인의 이 사건 허가신청은 기 허가받은 폐기물처리업 중 처리용량의 변동없이 음식물 처리공정을 변경하고자 하는 것으로서, 폐기물관리법 제25조 및 같은 법 시행규칙 제29조의 규정에 의거 폐기물처리업의 변경허가를 득해야 하며, 피청구인은 폐기물처리업 변경사항에 대하여 허가를 받으려고 하는 청구인이 제출한 사업계획서의 적합여부를 청구인에게 통보하여야 한다. 또한 동조 제3항에 의하면 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설·장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하도록 하고 있다. 이 사건 허가신청과 관련, 폐기물관리법 제25조 제2항에 폐기물처리업을 위한 사업계획서 검토시, ① 폐기물처리업 허가를 받으려는 자가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, ② 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, ③ 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, ④ 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등의 사항을 검토할 것을 규정하고 있고, 동조 제15항의 규정에는, 폐기물종합재활용업을 하려는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다고 하고 있으므로, 이 사건 청구인의 허가신청 내용이 음식폐기물 처리과정에 대한 변경허가인 점을 고려하면, 사업자와 사업장 인근 환경에 특별한 변화 등의 사유가 발생하지 않은 한, 제2항의 검토사항 중 허가신청자의 결격사유 해당여부 및 다른 법률 저촉여부, 사업장 입지제한 여부 등은 기 허가시 검토하였다고 볼 수 있고, 변경하고자 하는 시설에 대한 시설 장비와 기술·능력 등이 허가기준에 맞는지를 검토하여야 한다. 폐기물관리법이 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 입법 취지에서 폐기물처리업자는 폐기물의 처리과정에서 양과 유해성을 줄이도록 최선의 노력을 다해야 할 책임이 있고, 폐기물은 소각, 매립 등의 처분을 하기보다는 재활용함으로써 자원생산성의 향상에 이바지하도록 하여야 하는 점, 청구인이 새로운 시설을 투자하여 폐기물 처리공정을 개선시키고자 한다고 주장하고 있는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 청구인의 개발행위변경 허가 신청에 대하여, 타 시도의 부진한 운영 사례와 청구인의 그동안의 미흡한 사업운영 실적을 근거로 하여, 청구인의 사업계획서에 대한 시설, 장비, 기술능력 등 허가기준에의 부합 여부 등 검토 없이 단지 새로운 시설의 설치로 보아 입지제한 규정을 들어 불허가한 이 사건 처분은 부당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.