개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 5. 18. OO시 OO면 OO리 OOO번지(이하‘이 사건 사업지’라 한다)에 태양광발전소 허가를 받은 자이다. 허가조건에는 전기사업 준비기간은 36개월이며, 사업부지내 미 등재된 건축물(구 가옥)이 존재하므로 제출된 계획서에 따라 건축물대장 등재를 완료 후 공사계획 신고를 하여야 하며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 의한 개발행위 허가 대상에 해당되어 발전설비 설치 전에 개발행위 허가를 이행한 후 사업을 시행하여야 한다는 사항 등이 명시되어 있다. 청구인은 2018. 1. 30. 건축물을 생성하여 건축물대장에 등재 완료하였고, 2018. 3. 15. 피청구인에게 개발행위허가(공작물의 설치) 신청을 하였으나, 피청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조제1호[별표1의2], 「OO시 도시계획 조례」제20조의2제1항2호 기준에 부적합함을 사유로, 2018. 3. 28. 청구인에게 개발행위허가신청 불허가 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 5. 18. OO시 OO면 OO리 OOO번지 건물(구옥) 상부에 태양광발전소 설치를 3년 이내에(개발행위허가, 구옥 건축물관리대장 생성 등) 허가조건의 이행을 부관으로 허가받아 조건이행 중, 피청구인이 2017. 12. 27. OO시 도시계획조례 중 일부변경 시행사항을 알려주지 않고 2018. 3. 15. 개발행위 허가 신청을 하자 OO시 도시계획 조례 일부개정규정(신청지 경계로부터 반경 300m 이내에 10호 이상 주택밀집지역에 태양광발전소 입지 제한)을 들어 불허가 처분한 것은 선량한 시민의 권익을 과도하게 제한하는 규제이므로 부당한 처분이다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 청구인은 2017. 5. 18. 정부시책에 따라 전기에너지 생산 및 판매를 목적으로 OO시 OO면 OOO길 OO(OO리 OOO)토지 상 건물(구옥) 상부 공간에 소규모(30kw) 태양광발전소 설치허가를 받았으며, 태양광발전사업 허가조건으로 제시된 개발행위(공작물설치)허가, 공작물설치신고, 착공신고, 부지내 건물에 대한 건축물관리대장 생성신고(2018. 1. 29.) 등을 준비·이행하던 중에 피청구인이 2017. 12. 27. OO시 도시계획 조례를 개정·시행(신청부지경계로부터 반경 300m 이내, 10호 이상 밀집지역 태양광발전시설 입지제한)하면서, 이미 태양광발전허가를 받아 조건이행 중에 있던 청구인에게 개정사항을 알려주지 않고, 2018년도 등록면허세 부과징수 등 피청구인의 이익만을 추구하고 있다가 2018. 3. 15. 청구인이 개발행위(공작물설치) 허가신청을 하자, 개정된 규정을 들어 선행허가(태양광발전사업)처분에 대한 조건이행을 위한 개발행위 허가 신청에 대한 불허가 처분을 한 것은 선량한 국민의 권익을 심히 침탈하는 부당한 행정처분이며, 아울러 신청지는 주택 10호가 한 곳에 밀집된 것이 아니고 임야와 전답을 경계로 산재되어 있는 상태이므로 피청구인의 부당행정 처분에 대한 구제를 받고자 부당 행정처분에 대한 철회와 의무이행(허가처리)을 목적으로 재결신청 한다. 또한 개정된 조례를 보아도 각 항목을 종합검토하여 도시계획위원회 심의를 거쳐 처리하도록 규정되어 있음에도 피청구인은 도시계획위원회에 상정하지도 않고 담당공무원 서명된 불허가 사유 및 대안통보서를 붙임서류로 통보한 것은 부당한 처분이다. 당초 허가시 태양광발전사업 시설 입지를 OO시 OO면 OO리 OOO번지 건물(구옥)상부로 특정하여 건물(구옥)수리, 배수시설 및 정화조 설치 등 적지 않은 비용이 투입된 현재 개발행위허가기준에 적합한 지역을 재선정하여 신청하라는 대안 통보는 납득할 수 없는 사안이다. 3) 피청구인은 청구인이 2018. 3. 15. 신청한 개발행위(공작물설치) 허가신청에 대한 2018. 3. 28. 불허가 통보를 철회하고 허가처리 한다. 라는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장은 청구인이 전기사업법 제7조제1항 및 같은 법 시행규칙 제4조에 따라 발전소 명칭, 위치, 용량, 설비형식, 건설공기, 총사업비, 연간전력생산량 등을 명시한 사업계획서를 작성·신청하여 피청구인이 내부 및 외부 기관과 협의·검토 후 정당한 절차에 따라 허가처리(2017. 5. 18.) 되어 청구인에게 형성된 태양광발전 사업권을 완전 무시하고 있으며, 이는 행정의 신뢰보호원칙을 저버리는 부당한 행정행위다. 또한 민원처리에 관한 법률 제2조제2항제2호 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다라고 규정하고 있으나, 피청구인은 이에 반하여 2017. 12. 27. OO시 도시계획 조례 제20조의 2를 제정하여 2017. 5. 18. 청구인이 허가 받은 부관 조건을 이행 중인 사업에 적용하여 불허가 처분한 것은 위법·부당한 행정행위이다. 5) 피청구인은 태양광발전사업허가를 하면서 부관으로 제시된 조건들을 허가일로부터 3년 이내에 완료할 것을 명시하였으므로 청구인이 전기발전사업허가를 득한 이후 OO시 도시계획조례 개정 전까지(2017. 5. 18. ~ 2017. 12. 27.) 개발행위허가 신청이 충분히 가능한 사항이라는 주장은 행정편의적인 주장이며 설득력이 없다. 따라서 이 사건의 개발행위허가신청 건은 국토의 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항 별표1의2에 의거 처리되어야 하며, 개정된 OO시 도시계획 조례 제20조2 태양광발전시설에 대한 개발행위 허가 기준은 2017. 12. 27. 이후 신규로 신청하는 사업부터 적용하는 것이 타당하다. 6) 피청구인이 주장하는 도시계획위원회 심의대상이 아니라면 2017. 5. 18. 전기사업허가 처리시 관계기관·부서 협의에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조(개발행위허가의 기준)제1항 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준 별표 1의2 규정을 집중검토(처리기간 60일) 의제처리할 사항이므로 별도의 개발행위허가(처리기한 10일)를 받도록 부관으로 조건을 제시하여 허가처리(2017. 5. 18.)이후 2017. 12. 27. OO시 도시계획 조례를 개정(규제 신설)하여 선량한 시민권익을 과도하게 규제하는 침익적 행정행위다. 7) 이 사건 개발행위신청은 피청구인의 주장처럼 단순 개발행위허가 신청이 아닌 선행허가로 인하여 태양광발전사업권이 형성된 상태이므로 전후 상황을 종합적으로 살펴 선량한 국민의 피해가 없도록 집중심리 후 결론지어야 할 사건이다. 청구인은 전기사업법 제7조제1항 및 같은 법 시행규칙 제4조에 따라 발전소 명칭, 위치, 용량, 설비형식, 건설공기, 총사업비, 연간전력생산량 등을 명시한 사업계획서를 작성·신청하여 피청구인이 내부 및 외부기관과 협의·검토 후 정당한 절차에 따라(2017. 5. 18.)처리되어 청구인이 적지 않은 비용을 투입하여 형성된 태양광발전사업권은 보호되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인이 2018. 3. 15. OO시 OO면 OO리 OOO번지에 태양광 발전시설을 위해 국토의 계획 및 이용에 관한법률 제57조(개발행위허가의 절차)에 따라 개발행위허가(공작물설치)를 접수한 사실이 있다. 이에 피청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조제1항에 따른 별표1의2,「OO시 도시계획 조례」제20조2 제1항제2호에 규정에 의거하여 허가기준에 부적합하여 개발행위허가 신청에 대한 불허가 처분을 하였다. 2) 처분의 경위 가) 2018. 3. 15. : 개발행위허가(공작물설치) 신청 신 청 인 : OOO 신청위치 : OO시 OO면 OO리 OOO번지(대) 신청목적 : 태양광발전소 공작물설치 신청면적 : 공작물설치 OOO.O㎡ 나) 2018. 3. 15. ~ 3. 27 : 관련법 협의 및 허가서류 검토 다) 2018. 3. 28. : 개발행위허가(공작물설치)신청 불허가 통보 3) 청구인 주장 청구인은 이 사건 토지에 태양광발전소 설치를 위해 전기(발전)사업 허가를 2017. 5. 18. OO시로부터 허가증을 교부받고 부여된 허가조건 이행을 위해 미 등재된 건축물(구 가옥)에 대한 건축물관리대장 생성 신고 등을 이행하던 중에 2017. 12. 27. OO시 도시계획 조례를 개정하면서 전기(발전)사업 허가 받은 청구인에게 입지 제한 등을 알려주지 않고, 전기(발전)사업 허가조건인 개발행위 허가를 득하기 위해 허가를 신청하자 개정된 포천시 도시계획 조례 규정에 부적법한 기준을 들어 선행허가 받은 전기(발전)사업 허가조건 이행을 위한 개발행위(공작물설치)허가 신청을 불허가 처분한 것은 부당한 행정처분이라고 주장한다. 또한 청구인은 개정된 OO시 도시계획조례 일부개정 규정에서도 도시계획위원회 심의를 거쳐 처리하도록 규정되어 있음에도 이를 이행하지 않고 불허가 사유 및 대안통보서를 첨부한 불허가 처분통보는 부당 위법한 처분이라고 주장한다. 4) 먼저, 2017. 12. 27. 개정된 OO시 도시계획 조례 경과 사항과 이 사건을 처분한 조례내용을 보면, 가) OO시 도시계획조례 개정(2017. 12. 27.) 경과는 (1) 2017. 8. 25 : 「OO시 도시계획 조례」일부 개정안 입법예고 입법예고기간 : 2017. 8. 25 ~ 2017. 09. 15.(20일간) 재입법예고기간 : 2017. 10. 13 ~ 2017. 11. 3.(20일간) (2) 2017. 11. 13 : 조례규칙심의회 안건 제출(2017. 11. 17. 원안가결) (3) 2017. 12. 26 : OO시 도시계획조례 일부개정 조례공포(2017. 12. 27.자) 나) 이 사건 처분한 OO시 도시계획조례(본조신설 2017. 12. 27.) 내용은 「OO시 도시계획 조례」제20조의2(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가기준)제1항제2 호 기준인 신청부지 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호이상 주거밀집지역(부지경 계로부터 지정 반경안에 포함된 주택수의 합계로 한다.), 공공시설(학교, 병원, 연수시설 등)이 입지하니 아니할 것. 5) 청구인은 이 사건 토지에 전기에너지 생산 및 판매 목적으로 피청구인으로부터 태양광발전 전기(발전)사업 허가를 신청하여 2017. 5. 18. 허가를 득하였으며, 전기(발전)사업 허가조건으로 부여된 건축물대장 등재생성 등을 이행하던 중에 2017. 12. 27. OO시 도시계획 조례로 개정 공포되면서 개정된 태양광발전허가 개발행위허가기준에 내용에 대해 알려주지도 않고 청구인이 신청한 전기(발전)사업 허가조건으로 부여된 개발행위허가 신청에 대하여 개정된 도시계획조례상에 부적합 기준의 입지로 불허가 처분한 사항은 부당한 행정처분이라고 주장하고 있다. 하지만, 청구인은 허가를 득한 전기(발전)사업 허가 이후부터 OO시 도시계획 조례 개정되기 전까지(2017. 5. 18. ~ 2017. 12. 27.) 개발행위허가 신청이 충분히 가능한 사항임에도 개정된 조례공포일 이후인 2018. 3. 15 개발행위허가 신청서를 접수한 사항이며, 이는 2017. 12. 27 개정되어 공포된"OO시 도시계획조례(태양광발전시설에 대한 개발행위허가 기준)제20조2의"규정을 적용받아 할 사안이고, 이 사건 토지는 사업부지 경계로부터 300미터이내에 18호가 입지되어 있어 개정된 조례상 10호 이상의 주거밀집지역에 해당되어 허가기준에 부적합 입지지역으로 불허가 처분한 사항은 정당한 행정행위라 할 수 있다. 또한 청구인은 개정된 조례시행에 대해 알려주지 않았다고 하지만 개정된 조례는 2회에 입법예고 주민공고 등을 거쳐 적법한 행정절차로 개정된 조례로 개별적으로 안내할 사항은 아니며 전기사업 허가자가 최종 허가를 받기 위해 개정되는 조례 시행일에 맞추어 허가절차를 진행 할 사항이지 조례시행에 개별적 안내 대상도 아닌 행정청이 조례적용으로 불허가 처분한 사항이 부당한 행정처분이라는 청구인의 주장은 이유 없는 주장이다. 청구인은 개정된 OO시 도시계획 조례 일부개정 규정에서도 도시계획위원회 심의를 거쳐 처리하도록 규정되어 있음에도 이를 이행하지 않고 불허가 처분통보는 부당한 위법 행정처분이라고 주장하지만,"국토계획법 시행령 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의) 제1항제1호"에 의거 이 사건 토지는 조성이 완료된 대지에 토지의 형질변경이 수반되지 않는 공작물 설치목적의 개발행위 사업으로 토지의 형질변경이 수반되는 공작물 설치가 아니므로 도시계획심의 대상이 아니며 개발행위 허가기준에 적합여부에 따라 허가 처리되는 사항이다. 6) 이 사건 개발행위 허가신청은"국토계획법 제56조(개발행위의 허가) 제4항제3호"및"같은법 시행령 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위)제2호 나목"에 공작물 설치면적이 수평투영면적이 OOO제곱미터 이상으로 개발행위허가를 득해야 하는 사항이고, 2017. 12. 27. 개정된"OO시 도시계획 조례(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준)제20조2의"허가기준에 적합해야 허가가 가능한 사항이나, 허가기준에 적합하지 않는 입지지역으로 개발행위 불허가처분은 적법한 절차에 의한 행정행위로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이 하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또 는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미 한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임 도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ 임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관 리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특 별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군 수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허 가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되 는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현 황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안 (이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기 관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따 라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271029"></img> 부 칙 <대통령령 제17816호, 2002.12.26.> 제15조 (도시계획조례에 위임된 사항에 관한 경과조치) ①제12조제4항·제22조제5항·제39조제7항·제41 조제5항 및 제43조제1항제7호의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 종전의 도시계획법시행령 제14조제4항·제22조제5항·제36조제6항·제38조제4항 및 제40조제7호의 규정에 의하여 제정된 조례를 각각 적용한다. ②제25조제4항의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 지구단위계획중 건축위원회와 도시계획위 원회의 공동심의를 거치지 아니할 수 있는 사항에 관하여는 동조의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안 에서 종전의 도시계획법시행령 제24조제4항제2호의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ③제53조의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 개발행위허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 관하여는 동조의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제47조의 규 정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ④별표 1의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 개발행위허가기준에 관하여는 법 제58조 및 이 영 별표 1의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 별표 1의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ⑤제59조제2항의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 이행보증금의 산정 및 예치방법에 관하여 는 법 제60조 및 이 영 제59조제2항의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제48조제3항의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ⑥별표 2 내지 별표 17의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 당해 용도지역에서 도시계획조례 로 건축할 수 있는 건축물에 관하여는 법 제76조 및 이 영 제71조의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안 에서 종전의 도시계획법시행령 별표 2 내지 별표 17의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ⑦별표 18 내지 별표 23 및 별표 27의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 당해 용도지역 또는 자연취락지구안에서는 별표 18 내지 별표 23 및 별표 27의 규정에 의하여 도시계획조례로 건축할 수 있는 건축물을 건축할 수 없다. ⑧관리지역안에서는 제7항의 규정에 불구하고 2003년 6월 30일까지는 별표 27의 제2호 각목에 해당하 는 건축물을 건축할 수 있다. 다만, 동호 나목·다목중 일반음식점 및 자목에 해당하는 건축물은 종전 의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위안에서 건축할 수 있다. ⑨제72조·제73조·제75조 내지 제77조 및 제82조의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 용도 지구별 건축제한에 관하여는 법 제76조 및 이 영 제72조·제73조·제75조 내지 제77조 및 제82조의 규 정에 저촉되지 아니하는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제52조·제53조·제55조 내지 제57조 및 제60조의 규정에 의하여 제정된 조례를 각각 적용한다. ⑩도시지역의 경우 제84조·제85조 및 부칙 제9조제2항의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 건폐율 및 용적률에 관하여는 법 제77조·제78조 및 이 영 제84조·제85조의 규정에 저촉되지 아니하 는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제62조·제63조 및 부칙 제7조제2항의 규정에 의하여 제정된 조례를 각각 적용한다. ⑪도시지역외의 지역의 경우 제84조제1항·제3항·제6항, 제85조제1항·제3항 및 부칙 제13조제2항의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 건폐율 및 용적률에 관하여는 제84조제1항, 제85조제1항 및 부칙 제13조제2항에 규정된 건폐율 및 용적률의 최대한도를 각각 적용한다. ⑫제114조의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 지방도시계획위원회의 운영에 관하여 필요한 사항에 관하여는 법 제113조 내지 제115조 및 이 영 제110조 내지 제113조의 규정에 저촉되지 아니하 는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제86조의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. ⑬제134조제4항의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 과태료의 징수절차에 관하여는 법 제144 조 및 이 영 제134조의 규정에 저촉되지 아니하는 범위안에서 종전의 도시계획법시행령 제90조제4항의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. 다만, 동시행령에 의하여 제정된 조례가 없는 경우에는 종전의 국토이용관리법시행령 제59조제4항의 규정에 의하여 제정된 조례를 적용한다. 【포천시 도시계획 조례】 제20조의2(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준) ① 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 영 별표 1의2에 따라 주변 경관, 환경, 산림, 재해 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다. 1.「도로법」에 따른 도로, 법 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군 관리계획으로 결정된 시설 중 도로에서 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것 2. 신청부지 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호 이상 주거밀집지역(부지 경계로부터 지정 반경안에 포함된 주택수의 합계로 한다.), 공공시설(학교, 병원, 연수시설 등)이 입지하지 아니할 것 3. 임야의 경우 제20조제1항제2호의 경사도를 적용하고 산지의 형상 변경이 없어야 한다. 4. 신청부지 경계로부터 2미터 이상 이격하여 완충 공간을 확보할 것 ② 경관상 차폐가 필요한 신청부지 경계에는 2미터 이상의 차폐수를 식재하거나 차폐막을 설치하게 할 수 있다. ③ 제1항 각 호 외의 사항은 도시계획위원회 심의 시 입지여건, 방재 및 안전, 주변 경관 등을 종합적 으로 고려하여 결정한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 않는다. 1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상 필요에 따라 설치하는 경우 2. 건축물 위에 설치하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 5. 18. OO시 OO면 OO리 OOO번지에 전기사업(태양광발전소) 허 가를 받은 자이다. 나) 전기발전사업 허가조건에는 전기사업 준비기간은 36개월이며, 사업부지내 미 등재된 건 축물(구 가옥)이 존재하므로 제출된 계획서에 따라 건축물대장 등재를 완료 후 공사계획 신고를 하여야 하며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 의한 개발행위 허가 대상에 해당되어 발전설비 설치 전에 개발행위 허가를 이행한 후 사업을 시행하여야 한 다는 사항 등이 있다. 다) 청구인은 2018. 1. 30. 건축물을 생성하여 건축물대장에 등재 완료하였다. 라) 청구인은 2018. 3. 15. 피청구인에게 개발행위허가(공작물의 설치) 신청을 하였으나, 피 청구인은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조제 1호[별표1의2],「OO시 도시계획 조례」제20조의2제1항2호 기준에 부적함을 사유로, 2018. 3. 28. 청구인에 대하여 개발행위허가신청 불허가 통보를 하였다. 마)「OO시 도시계획 조례」제20조의2는 2017. 12. 27. 개정된 신규 조항이다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 하며, 제58조제1항 내지 제3항 및 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2]에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하며, 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 유보용도의 경우 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것이라고 규정하고 있다. 또한「OO시 도시계획 조례」제20조의2에서는, 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 영 별표1의2에 따라 주변 경관, 환경, 산림, 재해 등을 고려하여 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다고 되어있는데, 제2호에서는 신청부지는 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호 이상 주거밀집지역(부지 경계로부터 지정 반경안에 포함된 주택수의 합계로 한다), 공공시설(학교, 병원, 연수시설 등)이 입지하지 아니할 것이라고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 사업지에 태양광발전소 허가를 받아 허가조건을 이행하던 중, 개정된 OO시 도시계획 조례 제20조의2제1항제2호“신청부지 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호 이상 주거밀집지역(부지 경계로부터 지정 변경안에 포함된 주택수의 합계로 한다), 공공시설(학교, 병원, 연수시설 등)이 입지하지 아니할 것”규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 사업지는 주택 10호가 한 곳에 밀집된 것이 아니고 임야와 전답을 경계로 산재되어 있는 상태이므로 위 조례에 저촉되지 아니하는 점, 개정된 위 조례에 의하면 각 항목을 종합 검토하여 도시계획위원회 심의를 거쳐 처리해야 하나 이 절차를 지키지 아니한 점, 피청구인으로부터 태양광발전소 허가를 받았음에도 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 등 이 사건 처분이 위법·부당한 취지로 주장하므로 아래와 같이 살펴본다. 가)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조, 같은 법 시행령 부칙 제15조(대통령령 제17816호, 2002. 12. 26.), 국토교통부 개발행위허가운영지침 제2절 1-2-2 등을 종합하면 개발행위허가기준에 관하여 도시계획조례에 위임되어 있고, 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도 행정관청의 명령과는 달라 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리 의무에 관하여 사항을 조례로 제정할 수 있는 것이며(대법원 1991. 8. 27. 선고 90누6613 판결), 새 법령이 그 공포·시행일 이전에 이미 종결된 사실에 대하여 적용되지 않는 것이 원칙이지만 시행일 이전에 시작되었으나 현재도 진행 중인 사실에 적용되지 아니하는 것은 아니하므로 개정된 OO시 도시계획조례 제20조의2제1항제2호를 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 적법하다 할 것이다. 나) 개정된「OO시 도시계획 조례」제20조의2제1항제2호에 의하면, 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준으로서 신청부지 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호 이상 주거밀집지역(부지 경계로부터 지정 변경 안에 포함된 주택수의 합계로 한다)이 입지하지 아니할 것을 규정하고 있는데, 이 사건 신청지 주변 주택 현황도에 의하면 이 사건 사업부지 경계로부터 300미터 이내에 18호가 입지되어 있어 위 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준에 부적합하고, 이 사건 사업부지 경계로부터 300미터 이내에 주택 10호가 한 곳에 밀집된 것이 아니라고 하여도 부지 경계로부터 지정 변경 안에 포함된 주택수의 합계로 주거밀집지역 여부를 산정하도록 규정하고 있기 때문에 달리 볼 것은 아니라 할 것이다. 다)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조제1항제1호에 의하면 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 일정규모에 해당하는 경우 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있으나, 이 사건 사업지는 조성이 완료된 대지에 토지의 형질변경이 수반되지 않는 공작물 설치목적의 개발행위 사업으로 토지의 형질변경이 수반되는 공작물설치가 아니므로 도시계획위원회의 심의 대상이 아니라 할 것이다. 라) 또한 피청구인은 청구인에게 태양광발전소 허가를 하면서“국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 이한 개발행위 허가 대상에 해당되어 발전설비 설치 전에 개발행위 허가를 이행한 후 사업을 시행하여야 한다”는 허가조건을 부여하였고, 따라서 청구인은 위 허가조건을 준수하여야 하므로 이 사건 처분에 신뢰보호의 원칙을 적용할 사안은 아니라 할 것이다. 마) 따라서 청구인의 위 주장은 모두 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.