개발행위 허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-8번지(지목 도로, 52㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지의 공유지분(6분의 3)을 가진 자로, ○○지방법원 ○○지원에서 공유물분할 확정판결(2013가단100949) 및 판결문 경정 결정(2013카기10027)을 받고, 2014. 1. 23. 피청구인에게 개발행위허가신청을 하였다. 이에 대해 피청구인은 2014. 2. 7. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 같은 법 시행령 제56조와 별표1의2 개발행위기준에 따라 분할제한면적 미만으로 토지분할 시 분할토지와 인접토지와의 합병이 수반되어야 하며, ○○○-8번지의 경우 분할 후 각각의 분할토지에 대하여 신청인 및 ○○○-7번지 토지소유주의 합병이 필요한 사항으로 ○○○-7번지 토지소유주의 분할 및 합병동의가 필요하다는 요지의 보완사항을 2014. 2. 21.까지 제출할 것을 내용으로 하는 보완요청을 통보하였다. 피청구인은 2014. 3. 6. 청구인의 개발행위허가신청서를 검토한 결과 분할하고자 하는 토지 외 잔여토지 면적이 분할제한면적 미만으로 관계법규에 따라 불허가한다는 사유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지 중 2분의 1에 대한 소유자로, 이 사건 토지에 대한 공유자들인 청구외 김○○ 외 1인과 ○○지방법원 ○○지원 2013가단100949호 공유물분할 청구를 제기하여 2013. 7. 23. “별지 도면 표시 1, 2, 11, 12, 5, 6, 1의 각 점을 순차로 연결한 선내 ㉰, ㉱, ㉲ 부분 26㎡를 원고 소유로, 별지 도면 표시 3, 13, 4, 12, 14, 11, 3의 각 점을 순차로 연결한 선내 ㉮, ㉯ 부분 26㎡를 피고들의 소유로 분할한다.”는 판결을 받았고, 이 판결은 2013. 11. 8. 확정되었다. 2) 청구인은 위 판결에 따라 2014. 2월 경 피청구인에게 토지분할을 위한 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 3. 6. 청구인에 대하여 “국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항 별표1의2에 따른 개발행위허가가준에 의하면 분할제한면적 미만으로 분할하는 경우 분할 후 남는 토지의 면적 및 분할된 토지와 인접토지가 합필된 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 않도록 규정되어 있다”라는 이유로 불허가처분을 하였다. 그러나 피청구인의 이 사건 처분은 국토계획법령을 잘못 이해하고 판단한 잘못이 있다. 피청구인이 주장하는 규정은 국토계획법 시행령 별표1의2 토지분할 (2)의 (마), 1) 규정에 해당하는 내용이나, 같은 시행령 별표1의2 토지분할 (2)의 (마), 3)의 규정에 의하면 “분할하고자 하는 기존토지의 면적이 분할제한면적에 미달되고, 분할된 토지와 인접 토지를 합필한 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 아니할 것”이라는 규정이 있다. 그리고 같은 시행령 별표1의2 토지분할 (2)의 (마)에는 “토지 이용상 불합리한 토지경계선을 시정하여 당해 토지의 효용을 증진시키기 위하여 분할 후 인접토지와 합필하고자 하는 경우에는 다음의 1에 해당할 것”이라고 규정되어 있는 바, 이상으로 살펴보건대 ○○시의 처분은 위법·부당한 처분이라 여겨지므로 ○○시에서 신청인에게 행한 불허가 처분을 취소하여주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 2014. 1. 23. 청구인으로부터 개발행위허가신청 민원이 접수되었고, 피청구인은 2014. 2. 7. 민원사항에 대한 보완을 2014. 2. 21.까지 요청하였으며, 이에 대한 보완사항이 없어 개발행위허가신청 민원에 대하여 불허가 통보한 바 있다. 2) 국토계획법상 개발행위허가의 대상인 토지분할에 대하여 청구인이 허가신청시 공유물분할 판결 등의 확정판결을 제출한 경우에도 같은 법에서 정한 개발행위허가기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두1621 판결). 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조제5호나목에 따라 주거지역의 분할제한면적은 60㎡이며, 토지면적 52㎡ 중 공유자 소유분을 제외한 청구인의 토지분할 요청 면적은 26㎡로 개발행위허가대상이다. 3) 청구인의 개발행위허가신청서를 검토한 결과 국토계획법 시행령 제56조제1항별표1의2에 따라 분할제한면적 미만으로 분할하는 경우에는 분할 후 남는 토지의 면적 및 분할된 토지와 인접 토지가 합필된 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 않도록 규정되어있음에도 불구하고 각 26㎡로 분할 후 청구인의 토지 외 잔여토지에 대하여 합필계획이 없어 분할 후 분할제한면적에 미달됨을 확인하였다. 4) 이에 대하여 분할 후 각각 토지에 대하여 잔여토지 소유주와 공동으로 토지분할 개발행위신청을 하도록 보완통보하였으나, 청구인은 공유물분할 확정판결에 따라 분할이 가능하다고 주장하며 보완서류를 제출하지 않았다. 청구인이 주장하는 국토계획법 시행령 제56조제1항별표1의2 토지분할 (2)의 (마), 3) “분할하고자하는 기존 토지의 면적이 분할제한면적에 미달되고, 분할된 토지와 인접 토지를 합필한 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 아니할 것”에 따라 적법하다는 주장은 분할 후 또 다른 토지 공유자인 청구외 김○○ 외 1인의 잔여토지가 분할제한면적에 미달됨에도 인접토지와의 합병 없이 그대로 둔 상태에서 청구인의 개발행위만을 허가해달라는 것인바, 분할 후 청구외 김○○의 잔여토지가 분할제한면적 미만으로 남은 상태에서 청구인에게 개발행위허가를 해 준다면 이는 분할로 인하여 분할제한면적 미만의 토지가 남게 되는 개발행위를 억제하여 국토의 효율적인 이용을 도모하려는 국토계획법의 취지에 반하는 것이며, 분할 후 청구외 김○○의 잔여토지 또한 합병 등을 통하여 분할제한면적 미만이 되지 않아야 한다는 법적 사항을 간과한 것이라 할 수 있어 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙·모래·자갈·바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541243"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541245"></img> 【건축법】 제57조(대지의 분할 제한) ① 건축물이 있는 대지는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적에 못 미치게 분할할 수 없다. 【건축법 시행령】 제80조(건축물이 있는 대지의 분할제한) 법 제57조제1항에서 "대통령령으로 정하는 범위"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 이상을 말한다. 1. 주거지역: 60제곱미터 2. 상업지역: 150제곱미터 3. 공업지역: 150제곱미터 4. 녹지지역: 200제곱미터 5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하지 아니하는 지역: 60제곱미터 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-8번지(지목 도로, 52㎡) 토지의 공유지분(6분의 3)을 가진 자로, ○○지방법원 ○○지원에서 공유물분할 확정판결(2013가단100949) 및 판결문 경정 결정(2013카기10027)을 받았다. 나) 청구인은 2014. 1. 23. 피청구인에게 개발행위허가신청을 하였고, 이에 대해 피청구인은 2014. 2. 7. 국토계획법 및 같은 법 시행령 제56조와 별표1의2 개발행위기준에 따라 분할제한면적 미만으로 토지분할 시 분할토지와 인접토지와의 합병이 수반되어야 하며, ○○○-8번지의 경우 분할 후 각각의 분할토지에 대하여 신청인 및 ○○○-7번지 토지소유주의 합병이 필요한 사항으로 ○○○-7번지 토지소유주의 분할 및 합병동의가 필요하다는 요지의 보완사항을 2014. 2. 21.까지 제출할 것을 내용으로 하는 보완요청을 통보하였다. 다) 피청구인은 2014. 3. 6. 청구인의 개발행위허가신청서를 검토한 결과 분할하고자 하는 토지 외 잔여토지 면적이 분할제한면적 미만으로 관계법규에 따라 불허가한다는 사유로 불허가처분하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항, 같은 법 시행령 제51조제1항에 의하면 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로 토지분할을 할 경우 개발행위허가를 받도록 하고 있고, 같은 법 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표1의2에 의하면 분할제한면적 미만으로 분할하는 경우 중의 하나로 토지 이용상 불합리한 토지 경계선을 시정하여 당해 토지의 효용을 증진시키기 위하여 분할 후 인접토지와 합필하고자 하는 경우에는 다음 각 호, 즉 “① 분할 후 남는 토지의 면적 및 분할된 토지와 인접토지가 합필된 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 아니할 것, ② 분할 전후의 토지 면적에 증감이 없을 것, ③ 분할하고자 하는 기존토지의 면적이 분할제한면적에 미달되고, 분할된 토지와 인접토지를 합필한 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 아니할 것” 중 어느 하나에 해당하여야 하며, 이 경우 허가 신청인은 분할 후 합필되는 토지의 소유권 또는 공유지분을 보유하고 있거나 그 토지를 매수하기 위한 매매계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 「건축법」 제57조 및 같은 법 시행령 제80조에 의하면 주거지역의 경우 분할제한면적을 60㎡ 이상으로 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 국토계획법 시행령 별표1의2 라목 토지분할 (2)의 (마), 1) 규정을 적용하여 이 사건 처분을 하였으나, 청구인에게 같은 시행령 별표1의2 토지분할 (2)의 (마), 3)의 규정을 적용하면 개발행위허가가 가능할 것인데 피청구인이 법규정을 잘못 적용한 위법이 있다고 주장한다. 4) 이에 대해 살펴보면, 국토계획법령 상 토지분할에 대한 개발행위허가기준의 규정 취지는 토지가 분할최소면적에 미달하는 경우 분할 후의 토지가 인접 토지와 합필하여 분할제한 면적을 초과하는 경우에 한해 허용하려는 것이며, 무분별한 필지분할로 인한 난개발 방지와 토지의 합리적이고 효율적 이용을 위해 분할가능한 최소면적을 제한하고자 하는 데 있다 할 것이다. 따라서 국토계획법 시행령 별표1의2 라목 토지분할 (2)의 (마), 1) 및 3) 규정에 따르면, 분할하고자 하는 기존토지의 면적이 분할제한면적에 미달하는 경우에는 인접 토지와 합필한 후의 면적이 분할제한면적에 미달되지 않아야만 토지분할이 가능하다고 규정하고 있고, 이 사건 토지의 경우 분할 전 기존토지의 면적이 52㎡로 분할제한면적에 미달하고 있어서 50:50으로 분할 후 면적 또한 각 26㎡로 분할제한면적에 미달하므로, 이 사건 토지 중 청구인의 지분인 50% 부분 뿐 아니라 분할 후 남는 토지의 면적 또한 인접토지와의 합필 후 분할제한면적에 미달되지 않아야 한다는 기준에 적합해야 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없으며, 이 사건 처분은 위법·부당하지 않다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.