개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 11. 4. 피청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 계획관리지역인 ○○군 ○○면 ○○로 ○○○번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 액화석유가스판매사업을 하기 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였다. 이에 대하여 피청구인은 2013. 11. 19.에 이 사건 신청지는 마을주민들이 위험시설물인 가스 관련시설입지를 반대하고 있으며, 시설물 입지로 인한 주변지역의 토지이용실태(전원주택) 및 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 등 국토계획법 제58조에 따른 개발행위 허가기준에 부적합하다는 이유로 개발행위허가 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 자신의 부동산인 ○○군 ○○면 ○○로 ○○○ 목장용지 400㎡를 사무실 18㎡, 위험물저장 및 처리시설(액화석유가스 취급소) 39㎡, 통로 및 창고 23㎡, 주차장 320㎡로 하고, 상호를 서종가스, 대표 ○○○ 명의로 액화석유가스 판매사업 허가를 받아 이 사건 신청지를 액화석유가스 판매사업 부지로 사용하기 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 받고자 허가관청인 ○○군청에 허가를 접수하였으나, 민원인이 반대한다는 이유로 이 사건 처분을 받았다. 2) 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 신청지에서 액화석유가스 판매사업을 하라는 허가를 받았으나, 액화석유가스 판매사업을 하려면 이 사건 신청지 내에 개발행위허가(토지형질변경)도 피청구인으로부터 허가를 받아야 되므로, 2013.11. 4. 피청구인에게 개발행위 허가신청을 하였다. 그러나 피청구인은 법률에 위반된 바는 전혀 없으나 단지 사업계획상 마을 주민들이 위험 시설물인 가스 관련 시설 입지를 반대하고 있고, 이로 인한 주변 지역의 토지이용실태(전원주택) 및 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 등 국토계획법 제58조에 따른 개발행위 허가기준에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 3) 청구인의 허가 신청은 이 사건 신청지 마을 주민들인 민원인 약 60세대가 반대한다는 민원 발생으로 인해 불허가된 것인데, 이 사건 신청지 주변상황을 살펴보면 25m 이내에는 주택이 전혀 없고 약 70m 거리에 주택 2동이 있으며 주택과 현장은 보통 200m에서 1㎞ 이상 떨어진 거리이며, 마을은 집단으로 형성된 가옥이 아니고 3~5세대씩 독립가옥 형식으로 형성되어 약 60세대 가량이 살고 있으므로, 이 사건 신청지는 액화석유가스 판매사업을 하는 데 법률 및 규정상 아무런 하자가 없다. 마을 주민들은 소문에 의하면 액화석유가스 시설을 설치하면 주변 땅값이 떨어진다거나 공기가 탁해진다는 악의적인 유언비어를 퍼뜨려 주민들에게 반대운동을 하는 것처럼 서명을 받아간 것으로, 허가관청에서는 이 사건 신청지의 입지가 법률에 위반되었는지, 실제 위 시설로 인해 주민들에게 피해가 갈 수 있는 지역인지에 대한 확인 없이 무조건 주민들이 반대한다는 이유만을 달아 불허가 처분한 조치는 부당하다. 또한, 청구인이 마을 가옥마다 세대주를 방문하여 반대 이유를 알아보니 이들은 마을에 액화석유가스 판매시설이 들어오면 땅값하락이나 공기가 탁해진다는 주민 한두 명의 악의적 소문을 믿고 반대서명 하라는 대로 서명한 것이며, 청구인이 낙후된 지역발전에 큰 도움이 되며 액화석유가스 판매사업은 땅값 하락이나 공기가 탁해지는 것과는 아무런 관련 없다는 것을 설득한 결과 60세대 중 현재 43세대에 대해 “엘피지(LPG) 저장창고 설립을 반대 안합니다”라는 확인 서명을 받았다. 4) 피청구인은 이 사건 신청지에서 액화석유가스 판매사업을 해도 좋다는 허가증을 발급해주었는데, 그렇다면 당연히 피청구인은 이 사건 신청지 내 액화석유가스 판매사업을 위한 시설을 하게끔 해주어야 할 것임에도 그 시설을 위한 개발행위허가 신청을 불허가 한 것은 착오에 의한 부당한 처분이다. 5) 이 사건 신청지에는 건축물이 이미 시설이 되어 있고, 청구인이 요구한 개발행위허가는 주유소를 건축하려고 한 것이 아니고 목장지로 되어 있는 것을 주유소 부지로 토지형질변경 허가를 해 달라는 것으로, 현재 시설된 건물을 용도변경 개선하여 창고와 사무실, 주유소로 사용하고자 하는 것이다. 6) ○○군 고시에 의하면 액화석유가스 창고설립 요건에서 도로에 8m가 접하고, 주변 주택 25m, 1종보호시설ㆍ마을회관 등은 50m 내에 없으면 허가에는 전혀 문제가 없는 것이다. 청구인의 개발행위허가신청은 아무런 하자가 없는 것으로 당연히 개발행위 불허가 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지(목)에 대해 청구인은 2013.11. 4. 근린생활시설(사무실 1동, 위험물 저장 및 처리시설 1동, 연면적 80㎡)로 개발행위허가를 얻고자 신청하였으나, 피청구인은 개발행위허가 신청에 따른 관련법 협의와 허가기준에 적합한가에 대한 현장 확인과 개발행위허가 접수 전 2013. 8. 8. 액화석유가스 판매사업 허가 수리에 대한 마을 주민들의 항의방문 및 2013.11. 6. 마을주민들의 반대 서명(65명) 등을 종합적으로 검토한 결과, 본 사업의 성격, 주변환경 및 경관 저해, 토지이용실태(전원주택), 지역주민 반발 등을 고려하여 국토계획법 제58조에 따른 개발행위 허가 기준에 부적합하기에 불허가처분을 하였다. 2) 청구인은 마을 주민들이 반대한다는 이유만으로 불허가 처분되었다고 주장하나, 주변지역의 토지이용 실태와 자연경관 및 미관을 훼손하지 않고, 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 주변 경관 등 종합적 검토에 의하여 불허가 처분을 한 것이다. 3) 또한, 이 사건 신청지가 있는 ○○ 1리는 218세대 399명이 거주하는 규모 있는 마을로, 현재에도 전원주택단지로 각광받아 개발행위허가 신청이 접수되고 있는 지역이며, 위험물저장 및 처리시설 인근 200m 내에 마을회관(노인정), 교회, 40여 주택이 분포되어 있고, 군도 1호선 도로변에 위치하고 있어 주변 지역에 직ㆍ간접적인 피해가 우려되어 불허가 처분을 한 것이다. 4) 청구인은 한두 명이 악의적인 소문을 낸 것을 잘못 알았다고 43세대가 찬성을 하였다고 하나, 지역대표(이장)에 의하면 마을 회의시 65명 참석한 주민들 전원이 반대한 것이며 현재에도 ○○ 1리 전 세대 중 200세대 이상이 반대하고 있으며, 청구인이 달성하고자 하는 사익보다는 공익의 침해가 더 크다고 판단함에 따라 불허가 처분한 사항이므로 이 처분은 정당한 처분이다. 5) 청구인의 개발행위를 허가할 경우 주변 환경과의 조화에 부적합할 뿐 아니라 지역 주민들의 정서 등을 고려하여 행정청의 재량행정 범위 내에서 불허가 처분을 한 사항이므로 “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 하여주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6] [시행일:2012.7.1] 제56조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16> [전문개정 2009.2.6] [제목개정 2013.7.16] [시행일:2012.7.1] 제58조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541745"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541747"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 가) ○○군 ○○면 ○○로 ○○○는 국토계획법 상 계획관리지역으로, 지목은 목장용지이며, 축사가 설치되어 있다. 나) 대표자 청구외 ○○○이 피청구인으로부터 2013.8.8.에 ○○군 ○○면 ○○로 ○○○를 사업소 소재지로 하여 국토계획법 제56조 상 개발행위허가를 득할 것 등을 조건으로 하여 액화석유가스 판매사업 허가를 받았다. 다) 청구인은 2013.11.4.에 피청구인에게 액화석유가스 판매사업을 하기 위해 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였고, 피청구인은 이에 대해 “사업계획상 목적사업 신청지는 마을주민들의 위험시설물인 가스 관련시설 입지를 반대하고 있으며, 시설물 입지로 인한 주변지역의 토지이용실태(전원주택) 및 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 등 국토계획법 제58조 개발행위 허가기준에 부적합하기에 불허가함”이라는 사유로 불허가 하였다. 2) 국토계획법 제56조, 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 규정에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다), 토석의 채취, 토지 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다), 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 등을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 이때 허가권자는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등의 기준에 적합한 경우에 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합한지 여부를 판단하여 허가를 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 개발행위 허가 신청이 이 사건 마을 주민들인 민원인 약 60세대가 반대한다는 민원 발생으로 인해 불허가된 것인데, 이 사건 신청지 주변상황을 살펴보면 25m 이내에는 주택이 전혀 없고 약 70m 거리에 주택 2동이 있으며 주택과 현장은 보통 200m에서 1㎞ 이상 떨어진 거리이며, 마을은 집단으로 형성된 가옥이 아니고 3~5세대씩 독립가옥 형식으로 형성되어 약 60세대 가량이 살고 있으므로, 이 사건 신청지는 액화석유가스 판매사업을 하는 데 법률 및 규정상 아무런 하자가 없고, 마을 주민들은 소문에 의하면 액화석유가스 시설을 설치하면 주변 땅값이 떨어진다거나 공기가 탁해진다는 악의적인 유언비어를 퍼뜨려 주민들에게 반대운동을 하는 것처럼 서명을 받아간 것으로, 허가관청에서는 이 사건 신청지의 입지가 법률에 위반되었는지, 실제 위 시설로 인해 주민들에게 피해가 갈 수 있는 지역인지에 대한 확인 없이 무조건 주민들이 반대한다는 이유만을 달아 불허가 처분한 조치는 부당하다고 주장한다. 이에 대해 살피건대, 주민들의 반대는 국토계획법 등 관계법령에서 정한 허가제한사유가 아니므로 그 자체만으로는 허가를 거부할 사유가 될 수 없어, 단순히 자신들이 살고 있는 동네 주변에 액화석유가스 판매사업소를 두는 것은 위험하다고 할 뿐 다른 합리적 근거 없는 주민 반대만을 이유로 피청구인이 불허가할 수는 없다(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조)고 볼 것이다. 피청구인은 이 사건 신청지가 있는 ○○ 1리는 218세대 399명이 거주하는 규모있는 마을로, 현재에도 전원주택단지로 개발행위허가 신청이 접수되고 있는 지역이며, 위험물저장 및 처리시설 인근지 200m 내에 마을회관(노인정), 교회, 40여 주택이 분포되어 있고, 군도 1호선 도로변에 위치하고 있어 주변 지역에 직ㆍ간접적인 피해가 우려된다고 주장하나, 이 사건 신청지 주변은 가장 가까운 건물도 50m 이상의 거리를 유지하고 있고, 이 사건 신청지가 위치하고 있는 마을은 건물이 밀집된 곳이 아니라 듬성듬성하게 들어서 있는 곳으로, 이 사건 개발행위로 인하여 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하여 주변 토지의 이용현황과 조화를 이루지 못하는 결과가 된다고 단정하기 어려우므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.