개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○길 ○○에서 ‘(주)△△△△’라는 상호로 태양광발전사업을 하는 업체로서, 2014. 7. 11. ○○도지사로부터 발전사업허가를 받고, 2013. 7. 15. 한국철도시설공단으로부터 중앙선 (구)○○~○○간(13.3km) 철도부지에 태양광발전시설 설치목적으로 국유재산 사용허가 계약을 체결한 후, 피청구인에게 2014. 8. 18. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지외 11필지(○○레일 1호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○외 17필지(○○레일 2호), ○○군 ○○면 ○○리 산○○-○외 7필지(○○레일 3호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○외 3필지(○○레일 4호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○-○외 4필지(○○레일 5호)(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가(토지형질변경)를「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항 규정에 의거 신청하였다. 이에 피청구인은 2014. 10. 6. 및 2014. 10. 7. 태양광발전시설 설치로 인한 주변온도 상승으로 농작물 및 가축 피해, 생산성 감소, 인근 거주자의 질병발생 문제와 전자파 발생으로 인한 지역주민의 건강악화 등을 이유로 하여 청구인의 개발행위허가신청에 대하여 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 사업인 태양광발전시설은 주민공청회 및 설명회를 통한 충분한 의견을 수렴하여 ○○군 및 마을의 개발계획, 주변 환경을 고려하여 당초 계획된 10MW용량의 사업범위를 4.6MW로 축소하였으며, 시설물의 높이도 2.6m로 제한하였다. 또한 태양광 발전시설로 인한 전자파와 주변온도 상승, 가축 및 농작물에 대한 피해 사례에 대하여 현재까지 구체적으로 보고된 적이 없으며, 이와 관련하여 2011년 지식경제부와 2013년 세종시가 조사 분석한 자료에 따르면 태양광발전소가 농업을 주업으로 하는 마을의 농작물과 가축피해 및 농가의 생산성 감소, 주변 농작물의 소출 감소, 인근 거주자의 질병발생 문제와 전자파 발생으로 인한 지역주민의 건강악화와 이로 인한 불안감 및 생활불편 등을 초래하지는 않는다고 하고 있을 뿐만 아니라, 부지형태 및 시설물 안전성과 주변 환경에 대한 충분한 검토를 통하여 설계가 이루어졌음에도 불구하고 명확한 근거 없이 이 사건 처분을 하는 것은 불합리하다고 할 것이다. 2) 피청구인은 중앙선 (구)철도역사(○○, ○○)의 역사적·문화적·향토적 가치보존 및 관광자원 개발 등 (구)철도역사 보전관리계획을 추진하여야 하고, 이에 따라 이곳은 원형보전을 하여야 할 곳이라고 하나, 상기지역 중 ○○역 구간은 등록문화재 제○○○호로 지정구간 전체를 사업구간에서 제외하였으며, 개발행위허가신청서 제출시 상기구간을 제외한 나머지 구간에 대하여 신청을 하였다. 중앙선 폐철도 ○○~○○구간 태양광발전사업 신청구간 중 ○○레일(3호) 구간 1필지는 ○○군 ○○면과 ○○면을 연결하는 군도 ○○호선 미개설 구간으로 이 지역은 도시·군 계획시설의 부지(도로) 지역으로 개발행위허가신청 전 사전협의 시 도로계획구간은 제척되었다. 3) ○○리 ○○○○번지는 현재 주민이 이용하고 있는 도로이므로 사업부지에서 제외하였으며, 2014. 6. 20. ○○군으로부터 송부 받은 공문 ‘전기사업 허가신청에 따른 ○○군 검토의견 제출’ 상의 주민의견(○○면)에서도 도로 및 문화재구간, 주택주변 토지(○○리 ○○-○번지) 이외에는 특이사항이 없는 것으로 되어 있다. 태양광발전시설의 설치계획구간은 폐선부지 전체 면적의 약 46%에 해당하는 면적으로 마을과 인접한 지역의 주민단절 문제 등을 고려하여 주민 공청회를 통하여 사업범위를 축소하였다. 4) 최초 태양광발전사업허가(전기사업허가) 신청시부터 제출한 사업계획서에 건축물 옥상을 이용한다는 계획은 전혀 없으며, 모든 인허가 사항에서 폐철도 부지를 이용하여 발전시설물 공사를 진행한다는 계획이었으며, 2013. 7. 15. 한국철도시설관리공단으로부터 계약체결된 국유재산 유상 사용허가서의 허가를 통하여 사업기간 동안은 청구인의 소유권을 인정받은 사항이다. 또한 발전소의 안전한 운영 및 유지관리를 위하여 시설물 사후관리 계획 및 현장별 안전관리자를 통하여 사업기간 동안의 시설물 관리 계획을 제출한 상태이다. 5) ○○휀스시설은 사업 구간별로 설치하는 시설물로서 1호~5호 구간 중 주민의견에 따라 제외된 구간은 휀스시설이 설치되지 않으며, 이로 인하여 동물들의 이동 및 주민이동에는 지장이 없을 것으로 보인다. 태양광발전사업의 추진과정에서 마을주민들과의 공청회를 통한 의견수렴으로 지역주민들의 편의와 향후 피청구인의 개발계획지역을 사업부지에서 제외하였으며, 태양광발전소는 개인의 사익을 위한 시설물이기 이전에 국가전력난의 해결을 위한 전력시설물로서 공익을 위한 목적이 우선시 되는 시설물이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 태양광발전시설은 ○○군 및 마을의 개발계획, 주변환경을 고려하여 사업범위(시설물 포함)를 축소하였다고 주장하나, 국토계획법 제58조제1항제4호는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지지용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 규정하고 있는 바, 이에 ○○레일 1,2,3호 설치부지 38,833평방미터에 태양광발전시설 262개, ○○레일 4,5호 설치부지 26,989평방미터에 태양광발전시설 68개를 설치할 경우 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따른 개발행위허가운영지침의 운영원칙에서 정하는 개발과 보전의 조화, 국토관리의 지속 가능성 제고, 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하여, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변경관 및 환경과의 조화 등이 충분히 고려되어 계획되어야 한다는 내용에 부합되지 아니하므로 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 그렇다면 청구인의 이 사건 신청은, 국토계획법 제58조제1항제4호에서 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 한다는 규정에 정면으로 반한다고 할 것이다. 이에 피청구인은 불허가 사유에 ‘주변환경 및 경관 등의 저해가 우려된다’는 취지 및 관련법령을 구체적으로 기재하였다. 2) 청구인이 주장하는 지식경제부의 보고서는 조사의 내용과 장소, 규모, 조사의 방법에 따라 내용이 달라질 수 있으며, 완벽한 전자파의 차단, 주위온도 상승 및 농작물과 가축의 피해 방지는 담보할 수 없는 것이다. 청구인은 행복도시 자전거 도로의 태양광발전시설에서 발생하는 전자파는 무해하다고 주장하나, 행복도시 자전거 도로에 설치한 태양광시설은 공익적인 목적으로 설치된 것이며, 일부 전기장과 자기장이 측정되고 있는 실정이다. 3) 청구인이 신청한 이 사건 개발행위허가 중 ○○레일 2호의 신청지번은 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○외 17필지로서 그 중 ○○○○-○, ○○○○ 번지는「문화재보호법」규정에 의한 등록문화재 제○○○호가 포함되어 있는 지역으로 개발행위허가가 불가한 지역이다. 또한, 청구인은 ○○군 ○○면과 ○○면을 연결하는 군도○○호선 미개설 구간을 제척하였다고 하나, 이는 사실과 다르며, 따라서 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 4) 청구인은 태양광발전시설을 설계하면서 주민공청회와 설명회를 통하여 주변환경을 충분히 검토하여 설계를 하였다고 하였지만, 태양광발전시설의 배치도를 보면 폐철도부지에 일렬 또는 집단화로 수백미터에 걸쳐 있고, ○○레일 4,5호의 경우 집단적으로 계획하는 등 국토계획법 제58조제1항제4호에서 정하는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화 등이 이루어져야 한다는 규정에 어긋난다고 할 것이다. 특히, 당해 지역주민들은 태양광시설물 설치로 전자파 피해가 우려되고, 태양광시설물이 기존 철로 위에 설치되어 태양을 가림으로써 겨울철 도로변의 상습결빙 이 염려되며, 자연경관이 수려한 청정지역인 이 지역을 찾는 사람들에게 혐오감을 줄 수 있는 등 공공의 이익보다 사익을 우선한 이 사건 개발행위허가 신청은 적절하지 않다는 주장을 하고 있다. 5) 청구인은 태양광발전시설의 설치계획구간이 폐선부지 전체면적의 약46%에 해당하고 주민공청회를 통하여 사업범위를 축소하였다고 주장하나, 중앙선 폐철도부지는 전체면적이 407,219㎡로서 그 중 국유재산사용허가는 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지 외 216필지 342,915㎡에 달하는 바, 이는 전체부지의 84%에 이른다고 할 수 있다. 또한, 청구인은 태양광발전시설 설치부지에 휀스를 설치할 계획으로서 동 휀스설치로 주민들의 이동이나 동물들의 이동에 지장이 없다고 하나, 현장에 설치하는 ○○휀스는 총 2,054미터에 달하며, 대규모 연장의 휀스가 설치될 경우 주민들의 생활불편, 통행불편은 클 수밖에 없고, 이에 대한 청구인의 대안은 전무한 상태이다. 6) 청구인은 태양광발전시설이 개인의 사익을 위한 시설물이기 이전에 국가전력난의 해결을 위한 공익을 위한 시설물이라고 하면서도, 사실상 어느 개인의 전유물로 사용하고자 하는 것은 바람직하지 않다고 할 것이다. 그 밖에도 ○○레일 1호 신청지인 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○ 번지외 11필지 중 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지는 농림지역(농업진흥구역)으로서「농지법」상 태양광발전시설 설치가 불가능한 지역이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 규모·위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4. 「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5. 「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향분석·개선대책에 대한 검토를 받은 개발행위 6. 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및 「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> 【환경영향평가법】 제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 "환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다. 3. 에너지 개발사업 제43조(소규모 환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호 모두에 해당하는 개발사업(이하 "소규모 환경영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 "사업자"라 한다)는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다. 1. 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 "보전용도지역"이라 한다)에서 시행되는 개발사업 2. 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업 【환경영향평가법 시행령】 제59조(소규모 환경영향평가 대상사업 및 범위) 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다. 제61조(소규모 환경영향평가서의 제출방법 및 협의 요청 시기 등) ① 법 제44조제1항 및 제2항에 따라 소규모 환경영향평가서는 책자의 형태로 인쇄·제본하여 제출하며, 제출 부수는 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 승인기관의 장: 5부 2. 협의기관의 장: 10부 ② 법 제44조제2항에 따른 소규모 환경영향평가서의 협의 요청시기는 별표 4와 같 다. ③ 법 제44조제1항에 따라 소규모 환경영향평가서를 제출받은 승인기관의 장은 소규모 환경영향평가서를 제출받은 날부터 10일 이내에 협의기관의 장에게 협의를 요청하여야 한다. [별표 4] <개정 2014.11.11.> 소규모 환경영향평가 대상사업의 종류, 범위 및 협의 요청시기(제59조 및 제61조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269567"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269563"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업계획서, 지경부보고서, 국유재산 사용허가서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○길 ○○에서 태양광발전사업을 주업무로 하고 있는 업체로서, 2013. 7. 15. 한국철도시설공단으로부터 중앙선 (구)○○~○○간(13.3km)태양광발전시설 설치부지(철도부지)에 대한 국유재산 사용허가 계약(○○군 ○○읍 ○○리 ○○○○-○번지 외 216필지(342,915㎡, 철도부지))을 체결하고, 2014. 7. 11. ○○도지사로부터 발전사업허가를 득하였으며, 피청구인에게 2014. 8. 18. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지외 11필지(○○레일 1호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○외 17필지(○○레일 2호), ○○군 ○○면 ○○리 산○○-○외 7필지(○○레일 3호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○외 3필지(○○레일 4호), ○○군 ○○면 ○○리 ○○-○외 4필지(○○레일 5호)에 태양광 발전시설 설치를 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 국토계획법 제56조제1항 규정에 의거 신청하였다. 나) 피청구인은 2014. 10. 6. 및 2014. 10. 7. 태양광발전시설 설치로 인한 주변온도 상승으로 농작물 및 가축 피해, 생산성 감소, 인근 거주자의 질병발생 문제와 전자파 발생으로 인한 지역주민의 건강악화 등을 이유로 하여 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269565"></img> 다) 청구인이 신청한 개발행위허가 신청 면적 및 공작물 높이는 아래와 같다. 2) 국토계획법 제56조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치 도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제57조에 의하면 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 또한 같은 법 제58조에 의하면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 또한,「환경영향평가법」제22조에 의하면 에너지 개발사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 하며, 같은 법 제43조제1항에 의하면 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 시행되는 개발사업의 경우에는 환경영향평가를 시행하여야 한다. 3) 청구인은 태양광 발전시설로 인한 전자파와 주변온도 상승, 가축 및 농작물에 대한 피해 사례에 대하여 현재까지 구체적으로 보고된 적이 없으며, 이와 관련하여 2011년 지식경제부와 2013년 세종시가 조사 분석한 자료에 따르면 태양광발전소가 농업을 주업으로 하는 마을의 농작물과 가축피해 및 농가의 생산성 감소, 주변 농작물의 소출 감소, 인근 거주자의 질병발생 문제와 전자파 발생으로 인한 지역주민의 건강악화와 이로 인한 불안감 및 생활불편 등을 초래하지는 않는다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면 ① 이 사건 신청지에서의 태양광발전사업은「환경영향평가법」제22조, 제43조 및 같은 법 시행령 제59조별표4에 따라 소규모 환경영향평가 대상으로 환경영향평가서를 제출하여 한강유역환경청의 협의를 득하여야 하는 사업임에도 불구하고, 청구인이 환경영향평가서를 제출하지 아니한 점, ② 이 사건 신청지 안에 군도○○호선 미개설 구간과「문화재보호법」규정에 의한 등록문화재 제○○○호가 포함되어 있는 지역 및 농림지역(농업진흥구역)이 포함되어 있는 점, ③ 이 사건 신청지는 철도용지로 이를 따라 이 사건 태양광발전시설이 설치되는 경우 부분적으로 설치되는 것이기는 하나 총 길이 2,054m에 달하는 ○○휀스로 인하여 마을의 단절, 통행불편 등이 예상되는 점, ④ 지식경제부 보고서에 따르면 그리 심각한 피해는 아닐지라도 태양광발전시설로 인한 주변 축산농가의 피해가 우려되는바, 청구인이 이러한 피해가 없을 것이라는 점에 대한 객관적인 증명자료를 제시하고 있지 못하는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 신청지 상에 태양광발전시설이 설치될 경우 지역주민의 생활환경침해 및 축산업에 영향을 줄 우려가 있어 청구인의 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 것이고, 달리 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고도 볼 수 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.