개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 2. 28. ○○시 ○○구 ○동 ○○ 9,952㎡에 건축허가(자동차관련시설)를 받아 자동차매매장을 운영하고 있는 자로, 2018. 2. 13. ○동 ○○ 외 1필지에 자동차관련시설(자동차매매장) 부지확장조성 목적의 개발행위허가신청을 하였으나 피청구인으로 불허가 처분을 받았다. 청구인은 2018. 4. 26. 위 신청지에 대하여 다시 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 7. 9. 위 처분사유와 동일하게 해당 부지는 녹지지역 내 개발행위 허가면적인 10,000㎡를 초과하고, 현재 부지로도 매매장의 기능발휘가 가능하여 신청지 개발이 불가피하다고 볼 수 없어 도시계획위원회에서 부결처리 되었다는 이유로 위 신청에 대하여 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 2. 28. ○○시 ○○구 ○동 110-5 9,952㎡에 건축허가(자동차관련시설)를 받아 현재까지 자동차 매매장을 운영하여 왔으나, 전시차량의 주차공간 부족으로 인하여 부지확장이 필요하게 되었다. 이에 인접한 같은 동 110-27 토지를 매수하여 2018. 2. 13. 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 4. 24. 국토계획법 제58조제1항제1호 및 시행령 제55조제1항의1에서‘녹지지역 내 개발행위허가 면적은 10,000㎡ 미만으로 제한하고 있으며, 도시계획위원회 심의상정 결과 해당 부지는 10,000㎡ 이상을 초과하여 확장하는 것은 부적절하다’는 이유로 불허가처분을 하였다. 2) 청구인은 위 처분이 부당하다고 판단되어 2018. 4. 26. 다시 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 7. 9. 위 신청 역시 ‘기존부지의 이용현황 및 건물신축 목적 등을 고려, 현재의 부지로도 매매장의 기능발휘가 가능하며, 신청지의 개발이 불가피하다고 볼 수 없고, 녹지지역 내 10,000㎡ 이상을 초과하여 확장하는 것은 부적절하다’는 이유로 불허가처분을 하였다. 이 사건 불허가처분의 사유로 제시한 국토계획법 제58조제1항제1호에 의하면, ‘용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것’으로 규정하고, 같은 법 시행령 제55조제1항의1에서는 용도지역별 개발행위의 규모를 녹지지역(자연녹지)은 10,000㎡ 미만으로 정하고 있으나, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각 개발행위허가가 신청된 경우에는 각 필지별로 개발행위규모를 산정하여야 하는 것이 원칙이며, 이에 관한 법제처의 유권해석도 같은 입장이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 2017. 2. 28. 건축허가를 득한 ○동 110-5 9,952㎡ 자동차관련시설과 연접한 이 사건 신청지를 하나의 필지로 합산하여 산정하고, 그 합산한 총 면적이 10,000㎡ 이상으로 개발행위허가 규모를 초과하였다는 이유로 이 사건 불허가처분을 하였다. 종전의 국토계획법 시행령 제55조제4항에서는 연접개발제한이 적용되었으나, 현재는 위 규정은 삭제되었음에도 피청구인은 아직도 위 규정을 적용하고 있다. 3) 또한 피청구인은 2013. 9. 3. ○○동 79-9 9,441㎡ 상에 자동차관련시설의 건축허가를 한 이후 부지확장 목적으로 같은 동 79-39 14,927㎡를 매입하여 연접한 두 개의 필지에 개발행위허가를 신청한 청구외 ○○ 오토 컬렉션의 경우, 청구인과 동일한 사안임에도 개발행위허가규모의 제한 없이 허가처리 한 바 있는바, 합리적 이유 없이 동일한 사항을 다르게 취급하여 평등의 원칙과 자기구속의 원칙을 위반하였다. 나. 피청구인 주장 1) 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따라 자연녹지지역은 10,000㎡ 미만의 개발행위허가의 규모 기준을 규정하고 있으며, 개발행위허가 운영지침 3-1-1 (1)에서는 개발행위시기에 관계없이 기존 대지를 확장하는 경우에는 그 기존 대지의 면적을 포함하도록 규정하고 있다. 또한 법제처 법령해석도 구체적·개별적 사안에 따라 각 개발행위의 목적, 연접한 필지의 개발행위 등을 종합적으로 고려하여 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위 규모를 산정할 수 있다고 하였다. 이 사건 신청지는 연접한 토지에 동일한 개발행위 목적으로 자연녹지 내 사업 확장을 위한 토지의 형질변경으로써 기존 대지의 면적을 포함한 총 면적 11,693㎡을 적용하여 개발행위허가의 규모를 정하는 것이 타당하다. 2) 국토계획법 제55조제3항제3의2호나목에서 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경은 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있으므로, 이 사건 신청을 도시계획위원회 심의에 상정하였고, 심의의견은 기존 부지의 이용현황 및 건축 신축 목적 등을 고려할 때 현재 부지로도 매매장의 기능발휘가 가능하며, 신청지의 개발이 불가피하다고 볼 수 없으므로 녹지지역 내 10,000㎡ 이상을 초과하여 확장하는 이 사건 신청은 부적절하다는 결과에 따라 개발행위 불허가처분을 하게 된 것이다. 3) 청구인이 주장하는 유사 업체의 경우, 이 사건 신청지와 동일하게 도시계획위원회에 심의상정 하였으며, 심의결과에 따라 처리된 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. ③법 제58조제1항제1호 단서에서 "개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2005. 1. 15., 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 2. 29., 2009. 7. 7., 2009. 8. 5., 2010. 4. 29., 2012. 1. 25., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 2. 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 2의2. 해당 개발행위가 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 국방·군사시설사업으로 이루어지는 경우 3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회(이하 "시·군·구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 판 단 1) 인정사실 각 개발행위허가신청서, 각 불허가처분서, 법제처 법령해석, 도시계획위원회 심의결과 알림, 건축물대장, 토지대장 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 2. 28. ○○시 ○○구 ○동 ○○○○ 9,952㎡에 대한 건축허가(자동차관련시설)를 받아 자동차매매장을 운영하고 있는 자이다. 나) 청구인은 2018. 1. 24. 위 자동차매매장에 같은 동 ○○○○ 외 1필지에 자동차 관련시설(자동차매매장) 부지확장조성 목적의 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 4. 24. 해당 부지는 녹지지역 내 개발행위 허가면적인 10,000㎡를 초과하였다는 이유로 도시계획위원회에서 부결처리 되자 위 신청에 대하여 불허가처분을 하였다. 다) 청구인은 2018. 7. 9. 위 신청지에 대하여 다시 개발행위허가 신청을 하였으나, 위 처분사유와 동일하게 해당 부지는 녹지지역 내 개발행위 허가면적인 10,000㎡를 초과하고, 현재 부지로도 매매장의 기능발휘가 가능하여 신청지 개발이 불가피하다고 볼 수 없어 도시계획위원회에서 부결처리 되었다는 이유로 위 신청에 대하여 불허가처분을 하였다. 2)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제1호에 의하면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하며, 같은 법 시행령 제55조제1항제1호가목, 같은 조 제3항제3의2호나목에 의하면, 자연녹지지역의 경우 1만제곱미터 미만의 규모에 해당하여야 하고, 다만, 개발행위가 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경에 해당하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니하나, 이 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도 도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구 도시계획위원회(이하“시·군·구 도시계획위원회”라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도 도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 3) 청구인은, 자연녹지지역에서 개발행위 허가를 구하면서, 필지별로 개발행위 규모를 판단해야 하는데, 수필지를 합산하여 규모를 판단한 결과 개발행위의 허가를 구하는 면적이 1만 제곱미터가 넘어 개발행위의 불허가 결정을 받았으니 이는 위법하다고 주장한다. 또한 청구인은 2013년경 인근 자동차 관련시설의 경우 개발행위 허가를 신청한 면적이 수 필지를 합산하여 1만 제곱미터를 넘음에도 불구하고 개발행위를 허가한 사례가 있으니 평등의 원칙에 따라 청구인에 대해서도 개발행위를 허가해야 한다고 주장한다. 먼저, 개발행위허가 면적을 필지당 1만 제곱미터 이하로 해야 하는지에 대해 살펴보면, 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호는 개발행위를 허가할 때 자연녹지지역의 경우 허가 면적이 1만 제곱미터 미만인 경우에만 허가하도록 하고 있다. 이에 대하여 청구인은 허가 면적을 1만 제곱미터 미만으로 하라는 규정은 필지를 단위로 하여 필지당 1만 제곱미터를 넘지 말라는 뜻이라고 주장한다. 그러나 이 규정의 문언에서 필지를 단위로 할 것을 요구하고 있지 않으며, 다른 규정에서도 필지를 단위로 하고 있지 않다(같은 조 제3항제3의2호에서도 2필지 이상에 걸쳐 개발행위허가를 구할 때에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다는 규정이지 필지 단위로 개발행위 허가를 구하라는 취지의 규정이 아니다). 위 규정의 문언으로 볼 때 반드시 필지 단위로 개발행위 허가 면적을 계산해야 하는 것은 아니다. 개발행위허가는 재량행위이며, 자연녹지의 경우 1만 제곱미터 이상을 허가하지 못하도록 제한하고 있다고 해서 1만 제곱미터 미만의 개발행위는 의무적으로 허가하도록 하고 있는 것은 아니다. 1만 제곱미터 미만인 경우에도 불허가 될 수 있다면, 청구인의 신청이 필지별로 1만 제곱미터를 초과하지 않는다고 하더라도 불허가될 수 있다. 개발행위허가가 재량행위인 이상 피청구인이 재량권 행사에 필요한 고려요소를 충분히 고려하여 판단하였다면 위법하다고 볼 수 없고, 오히려 기 개발된 면적과 합쳐 1만 제곱미터가 넘는 점, 신청을 쪼개어 할 경우 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호의 규정을 우회적으로 잠탈할 우려가 있는 점 등을 고려하면 불허가 처분을 위법 부당하다고 볼 수 없다. 둘째, 피청구인의 거부처분이 평등의 원칙을 위반하였는지에 대해 살펴보면, 행정법상 평등의 원칙은 행정청이 자의적으로 특정 당사자에게만 불리한 처분을 하는 것을 금지하는 것인바, 합리적 이유가 있으면 다른 처분을 할 수 있다. 행정청의 재량권은 존중되어야 하고, 재량권의 일탈 남용이 없는 한 재량권을 행사한 결과가 동종 유사 사례와 다르다고 해서 그것만으로는 평등권을 침해했다고 볼 수 없다. 특히 도시계획과 같이 그 처분이 제3자의 이익이나 지역의 장기적 발전계획 등을 고려해야 할 경우까지 다른 처분과 기계적으로 동일 유사한 처분을 하게 되면 보호해야 할 제3자의 이익을 해칠 수 있다. 이와 같은 점들을 고려할 때 피청구인의 거부처분은 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.