개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 2. 18. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1번지(공원, 243㎡), ○○○○-1번지(공원, 84㎡)(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 일부를 진입도로로 이용하여 ○○시 ○○읍 ○○리 산●●-1번지(임, 3,669㎡ 중 638㎡), ◇◇◇-1번지(전, 1,924㎡ 중 19㎡) 상에 단독주택 및 도로부지 조성을 목적으로 하는 개발행위 허가신청을 하였다. 피청구인은 2019. 2. 19. 개발행위복합민원 일괄협의회를 개최하고, 2019. 3. 8. 청구인에게 ‘신청지까지의 진입도로 중 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1번지는 공원부지를 조성하기 위하여 ○○시로 기부채납된 토지로서 ○○시 공유재산관리조례 제14조제1항 규정에 의거 공유재산 사용수익허가 불가함’을 사유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2019. 2월경 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 산●●-1 외 1필지 상 단독주택 신축 및 진입도로 개설 목적의 개발행위(산지전용)허가 신청을 하였다. 이에 대하여 피청구인은 2019. 3. 8. 불허가처분을 하였고, 이는 청구인에게 2019. 3. 13. 송달되었다. 불허가사유는 아래와 같다. “신청지까지의 진입도로 중 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1번지(공원)는 공원부지 조성을 위하여 ○○시로 기부채납된 토지로서 ○○시 공유재산관리조례 제14조(기부채납원칙) 제1항 규정에 의거 공유재산 사용수익허가 불가함” ※ ○○시 공유재산관리 조례 제14조(기부채납의 원칙) ① 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하게 하는 경우에는 기부재산이 행정목적에 적합하도록 하여야 한다. 2) 청구외 ◆◆건설 주식회사는 ○○리 □□1차 아파트를 신축·분양함에 있어 위 ○○리 □□□-1, ○○○-1, ○○○○-1 토지(공원부지)를 피청구인에게 1999. 1. 23.경 증여(기부채납)하였다. ① 피청구인은 2015년경 위 ○○리 ■■■-3 도로에 연결하여 위 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1 지상에 폭 4m, 길이 15m의 시멘트 포장도로시설을 설치하였다. 그리고 피청구인은 위 시멘트 포장도로에 연결하여 청구인 측 소유의 위 ○○리 산●●-1 지상에 폭 4m, 길이 14m의 시멘트 포장도로 시설을 설치하였다. ② 피청구인은 2016년경에는 위 시멘트 포장도로에 연결하여 위 같은 위 ○○리 산●●-1, ◇◇◇-1 지상에 폭 3m, 길이 94m의 시멘트 포장 도로 시설을 설치하였다. 위 도로는 수십 년 전부터 형성된 마을길로 사용되었는데 피청구인이 시멘트로 도로 포장을 해 주었던 것이다. 3) 청구인은 위 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1 지상 시멘트 도로와 위 ○○리 산●●-1 지상 시멘트 도로를 진입로로 삼아, 위 ○○리 산●●-1, ◇◇◇-1 지상에 단독주택을 신축하기 위하여 이 사건 개발행위허가 신청을 하였던 것이다. 그러나 피청구인은 공원부지인 위 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1 지상에 폭 4m, 길이 15m의 시멘트 도로가 설치되어 있다고 하더라도, 위 도로는 이 사건 개발행위허가 신청에 필요한 진입도로에 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 불허가처분을 하였다. 불허가처분이 과연 타당한 것인지에 대하여 의문이 있다. ① 위 시멘트 도로는 2015년경 설치된 이래 일반인의 통행로로 사용되고 있는데, 이는 위 조례 제14조제1항의 규정에 위반된다고 할 수 없다. 위 규정을 근거로 일반 다중의 통행을 막을 수도 없는 것이다. ② 그리고 청구인 소유인 위 ○○리 산●●-1, ◇◇◇-1 지상의 시멘트 도로가 청구인 개인 소유 토지 위에 설치되었다는 이유로 청구인도 일반 다중의 통행을 막을 수 없다고 할 것이다. ③ 청구인이 위 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1 지상의 시멘트 도로를 진입로로 삼아 이 사건 개발행위허가 상의 개인주택을 건축한다고 하더라도, 이를 위하여 위 시멘트 도로에 대하여 달리 요구할 사항은 없는 것이며, 위 시멘트 도로에 대한 일반 다중의 통행상황이 달라질 것도 일체 없는 것이다. ④ 이 사건 개발행위허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치된다고 할 것이 없다고 할 것이고, 불허가해야 될 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 수도 없으므로, 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 한 피청구인의 불허가 처분은 취소되어야 마땅할 것이다. 4) 첨언컨대, 피청구인 공무원들이 조언하므로, 청구인은 아파트 입주민 대표회의에게 아파트 발전기금으로 500만 원을 주고 도로개설 동의를 받았고, 위 공원부지 상에 1,500만 원의 비용을 들여 체육시설을 설치해 주었다. 위 조언에 따라 위 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1 토지의 실 증여자인 아파트 입주자 대표회의와 청구인 사이에 동의 또는 합의가 이루어졌으므로, 청구인은 이 사건 개발행위허가 신청이 받아들여 질 것으로 기대하였던 상황이었는데, 갑자기 이 사건 개발행위허가 신청이 불허가되어 청구인으로서는 당혹감을 감출 수 없는 상황이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○리 산●●-1 임야에 단독주택 신축 및 진입도로 개설 목적의 개발행위허가를 신청하였는데, 신청지로 진입하기 위해서는 지목 공원으로 지정된 사건 토지(○○리 ○○○-1, ○○○○-1번지)를 통하여 진입을 하여야 하는 사항이다. 하지만 이 공원 부지는 청구인이 밝혔듯이 1999. 1. 23. 경 청구건설주식회사에서 ○○리 □□1차 아파트를 신축·분양하면서 ○○리 □□□-1, ○○○-1, ○○○○-1 토지를 공원부지 조성 목적으로 피청구인에게 기부채납한 토지이며, 이후 공원부지 인근 주민들로부터 사건 토지에 농로 및 등산로 포장 건의가 있어 수년 간의 검토를 통하여 농로 정비공사를 추진하였으나, 이는 등산 및 인근 농지로의 통행을 위한 농로로서, 주민편익 증진을 위한 공익적 목적으로 추진되었으며, 인근부지의 무질서한 개발을 위한 진입도로로의 사용 목적으로 개설된 도로가 아니라 할 수 있다. 2) 「○○시 공유재산관리조례」 제14조(기부채납의 원칙)제1항은 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하게 하는 경우에는 기부재산이 행정목적에 부합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 그러므로 위 기부채납한 사건 토지를 개인의 단독주택 개발을 위한 진입도로로의 사용은 상기 조례에도 위배되므로 공유재산사용·수익허가 불허가 처분한 사항이다. 3) 2012구합4266 개발행위 불허가 처분 취소 청구 판결(2012. 11. 22.) 내용을 살펴보면“행정재산인 공원부지로서 이 사건 진·출입로로 예정지를 기부채납 받은 이상 피고로서는 위 관리조례 제14조제1항에 따라 위 예정지를 공원부지로서의 공익적 목적과 용도에 적합하도록 관리하여야 할 것인 점, 이 사건 신청이 허가되어 이 사건 토지의 형질이 변경되고 그 지상에 일반건축물이 건축되어 이 사건 진·출입로로 예정지가 위 일반주택의 진·출입로로 사용될 경우 피고의 위와 같은 공익적 목적의 관리에 지장이 초래될 것으로 보이는 점, 공유재산인 이 사건 진·출입로 예정지를 원고가 이 사건 토지의 진·출입로로 사용하기 위해서는 공유재산 대부계약이나 사용·수익허가 등을 통해 사용권원이 확보되어야 할 것인데 원고는 그와 같은 사용권원도 확보하지 못한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 진·출입로 예정지를 공원부지가 아닌 진·출입로로 사용하는 것은 불가하다는 판단하에 행한 이 사건 처분에 사실 오인의 위법이 있다고 할 수 없으므로 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다“라고 판시하고 있다. 그러므로 이 사건 청구인의 주장도 이유 없다. 4) 상기 기술한 바와 같이 개발행위(산지전용)허가 신청에 대한 불허가 처분은 적법한 절차에 근거한 정당한 처분으로 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 3. "기부채납”이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산 지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산 법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다. 제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정하는 경우에는 그 사용ㆍ수익을 승인하여서는 아니 된다. 【○○시 공유재산관리조례】 제14조(기부채납의 원칙) ① 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하게 하는 경우에는 기부재산이 행정목적에 적합하도록 하여야 한다. 제18조(사용ㆍ수익허가 및 제한) ① 행정재산을 사용허가 하고자 하는 경우에는 사용 목적 등을 신중히 검토한 후 사용ㆍ수익허가 하여야 하며, 해당 재산에 대하여 차후 아무런 연고권도 주장할 수 없음을 허가 시에 명백히 밝혀두어야 한다. ② 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 사용ㆍ수익허가 하여서는 아니 된다. 1. 용도 폐지하여 매각함이 유리하다고 인정되는 경우 2. 재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사용에 지장을 가져올 우려가 있는 경우 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임야·토지대장, 개발행위 허가신청서, ○○리 농로 정비공사 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 2. 18. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1번지(공원, 243㎡), ○○○○-1번지(공원, 84㎡)의 일부를 진입도로로 이용하여 ○○시 ○○읍 ○○리 산●●-1번지(임, 3,669㎡ 중 638㎡), ◇◇◇-1번지(전, 1,924㎡ 중 19㎡) 상에 단독주택 및 도로부지 조성을 목적으로 하는 개발행위 허가신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 2. 19. 개발행위복합민원 일괄협의회를 개최하고, 2019. 3. 8. 청구인에게 ‘신청지까지의 진입도로 중 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1번지는 공원부지를 조성하기 위하여 ○○시로 기부채납된 토지로서 ○○시 공유재산관리조례 제14조제1항 규정에 의거 공유재산 사용수익허가 불가함’을 사유로 불허가 처분을 하였다. 다) 이 사건 토지들은 1999. 1. 23. 청구건설주식회사가 ○○리 □□1차 아파트를 신축·분양하면서 공원부지 조성 목적으로 피청구인에게 기부채납한 토지이다. 라) 피청구인은 2015년, 2016년경 인근 주민 건의사항(비포장 현황농로 이용으로 주민불편 가중)에 대하여 ○○리 산●●-1번지 토지소유자들(박◇지, 임◇진, 전◇분)로부터 토지사용승낙을 받아 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1, 산●●-1번지 일대에 농로 및 등산로 개설사업을 추진하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호, 제2호 및 제58조제1항에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 행위를 하여는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 「○○시 공유재산관리조례」 제14조제1항, 제18조제2항제2호에 따르면 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하게 하는 경우에는 기부재산이 행정목적에 적합하도록 하여야 하고, 행정재산이 재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사용에 지장을 가져올 우려가 있는 경우에는 이를 사용·수익허가 하여서는 아니 된다. 3) 이 사건 공원부지가 공원 조성목적으로 피청구인에게 기부채납한 토지임은 분명하고, 위에서 살펴본 바와 같이 「○○시 공유재산 관리조례」가 행정재산으로 할 목적으로 기부채납하게 하는 경우에는 기부재산이 행정목적에 적합하도록 하여야 하고, 행정재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산이 재산의 구조와 형질을 변경하거나 서설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사용에 지장을 가져올 우려가 있는 경우에는 이를 사용·수익허가 하여서는 아니 된다고 규정하고 있음을 볼 때, 비록 이 사건 공원부지 상 시멘트 포장된 등산로 및 농로가 개설되어 있다고 하더라도 이는 이근 주민들의 통행의 편의를 위한 공익적 성격의 도로라 할 것이므로 ‘신청지까지의 진입도로 중 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○○-1번지는 공원부지를 조성하기 위하여 ○○시로 기부채납된 토지로서 「○○시 공유재산 관리조례」 제14조제1항 규정에 의거 공유재산 사용수익허가 불가함’을 이유로 한 이 사건 불허가처분에 어떠한 위법·부당이 있다고 보기는 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.