개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 9. 27. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 3필지(계획관리지역, 이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 태양광발전소 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하였으나, 2019. 1. 18. 개최된 ○○시 도시계획위원회 심의결과‘사업대상지가 음지 지역이며, 지형상 태양광발전시설 대상지로 적합하지 않음’을 사유로 부결되었다. 이에 피청구인은 2019. 1. 24. 청구인에게 도시계획위원회 부결 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 [별표1의2] 개발행위허가기준에 저촉된다는 사유로 개발행위 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 이 사건 처분의 경위 청구인은 2018. 9. 9. 경기도지사로부터 발전사업허가(태양광발전사업)를 득하였다. 청구인은 2018. 10. 19. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 외 3필지(총 신청면적 9,900㎡, 계획관리지역)에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위허가(토지형질변경, 공작물 설치)를 신청하였다. 이후 피청구인은 사업부지 인근 마을주민들에게 청구인의 태양광발전사업에 대한 동의를 받을 것을 요구하였고, 이에 청구인은 가가호호 마을 주민들을 방문해 동의서에 서명을 받아 이를 제출하였으며, 또한 청구인이 신청한 개발행위허가 신청에 대한 ○○시의 각 관련부서의 심의결과 각 관련부서의 관련법규에 모두 저촉되지 않아 별다른 문제없이 관련부서 심의를 통과하였다. 그러나 피청구인은 2019. 1. 24. 국토계획법 시행령 제57조에 근거로 한‘도시계획위원회 심의 결과 부결’그리고 같은 영 제56조 별표1의2‘공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손 및 경관과의 부조화’,‘주변지역의 위해발생 등 우려’로 허가기준에 위배됨을 이유로 청구인의 개발행위허가 신청에 대해 불허가처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법성 가) 불허가 처분의 사유인 도시계획위원회 심의에 대하여 피청구인은 이 사건 불허가처분의 사유로 ○○시 도시계획위원회 심의결과가‘부결’되었기 때문이라고 한다. 그런데 국토계획법은 일정한 개발행위허가의 사전절차로 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 다만, 국토계획법상의 도시계획위원회 심의는 절차적인 의미만 있을 뿐, 도시계획위원회 심의결과에 대한 행정청의 기속력을 반드시 인정하고 있지는 않다. 따라서 허가권자인 피청구인은 이 사건 허가 여부를 결정하면서, 도시계획위원회 심의결과는 물론 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무가 있다. 한편 도시계획위원회 심의결과의 부결 사유를 살펴보면, 「첫째 사업대상지가 음지 지역이고, 둘째 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합」이라는 이유를 들고 있다. 그러나 이는 다음과 같이 부결 사유로 전혀 합당하지 않다. 첫째, 이 사건 태양광발전시설 사업부지는 전혀 음지 지역이라고 할 수 없다. 2019. 1. 30. ○○시의 일출시간은 오전 7시 35분이다. 그런데 아래 그림에서와 같이 이 사건 사업부지는 오전 10시 30분이면 음지에서 거의 벗어난다. 즉, 일출 후 약 3시간이 경과하면 일몰까지는 계속해서 햇빛에 노출되는 지역이며, 하절기 ○○시는 오전 5시 16분 일출하여 오후 7시 54분 일몰[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]하기 때문에 이 사건 사업부지도 거의 10시간 가량 햇빛에 노출되므로 음지지역이라고 할 수 없을 뿐만 아니라 태양광발전사업부지는 일평균 3.5시간 이상 햇빛에 노출될 수 있다면 경제적 타당성은 충분하기 때문에 이 사건 사업부지는 태양광발전사업부지로서의 경제성도 충분하다. 따라서 이러한 사실을 외면한 채 이 사건 사업부지가 음지 지역이라고 판단한 도시계획위원회의 심의는 사실 오인을 바탕으로 하고 있으며, 이를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 둘째, ○○시 도시계획위원회는 이 사건 사업부지가‘지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합’하다고 한다. 그러면서 어떠한 이유로 부적합하다는 것인지에 대한 구체적인 설명은 전혀 하고 있지 않다. 그렇기 때문에 청구인으로서는 이 사건 사업부지가 지형상 어떤 문제가 있어 태양광발전시설 대상지로 부적합하다는 것인지 전혀 알 길이 없고, 오히려 현황실측 및 구적도와 공사계획표, 종단면도를 보면, 지반의 경사도도 적합하여 공사 시 성·절토로 인한 소음, 먼지, 진동, 토사유출로 인한 환경의 문제가 여타 다른 태양광발전시설 부지보다 더욱 양호한 지형환경이기 때문에 도시계획위원회의 심의 결과에 의구심만 더해진다. 더욱이 개발행위허가 신청에 대한 불허가처분 역시 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 불허가처분하는 것을 재량권의 남용에 해당한다는 것이 대법원 판례의 일관된 입장임에 비추어 보면, 불허가처분의 근거가 된 도시계획위원회 심의 부결 사유 또한 명백한 이유를 제시해야 하고 이를 근거로 피청구인이 재량권을 행사해야만 적법한 처분이라 할 것이다. 따라서 청구인의 사업대상지가 도대체 어떠한 이유로‘지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합’하다는 것인지 구체적인 이유제시 없이 심의 부결을 하고 그것을 그대로 수용한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 이 사건 도시계획위원회 심의결과는 음지가 아닌 청구인의 사업대상 부지를 음지로 판단하는 오해에서 비롯되어 합리성과 타당성을 결하고 있을 뿐만 아니라‘지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합’하다는 추상적이고 막연한 사유를 부결의 이유로 삼고 있으며, 피청구인은 이처럼 하자 있는 도시계획위원회 심의부결사유를 그대로 받아들여 불허가 사유로 삼았고, 이는 허가권자인 피청구인은 허가 여부를 결정하면서, 도시계획위원회 심의결과는 물론 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무를 해태한 것이 명백하므로 이 사건 불허가처분은 위법한 처분임으로 취소되어야 마땅하다. 나) 불허가처분의 사유인‘공작물이 주변의 자연경관 및 미관 훼손 및 경관과의 부조화’,‘주변지역에 위해발생 등 우려’에 대하여 피청구인은 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가하면서 그 사유에 대해‘공작물이 주변의 자연경관, 미관 훼손 및 경관과의 부조화’와‘주변지역에 위해발생 등 우려’라는 추상적이고 막연한 사유를 들고 있다. 특히‘미관, 경관 훼손이라든지 주변 경관과의 부조화 및 위해발생 우려’라는 검증되지 않은 지극히 주관적인 판단을 기초로 한 이 사건 처분을 청구인으로서는 도저히 납득할 수 없으며, 이와 같은 사유로 개발행위허가 신청을 불허한다면 전국에 과연 개발행위허가가 가능한 부지가 존재하기나 한 것인지 청구인은 묻고 싶다. 더욱이 청구인은 사업허가 신청부지 주변 자연경관을 보호하기 위한 최적의 설계와 시공을 예정하고 있고[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]], 청구인의 사업부지와 밀접한 정온시설도 없다. 따라서 피청구인의 불허가 사유는 「미관·경관 훼손, 주변경관과의 부조화 및 위해발생 우려」라는 합리성과 타당성을 결한 추상적이고 주관적이며 막연한 사유를 부결의 이유로 삼고 있으므로, 이는 사유재산권 행사를 추상적이고 막연한 사유로 제한하는 것으로 재량권의 한계를 벗어난 과도한 제한으로 정당한 사유재산권 행사를 침해하는 것이다. 또한 이미 언급한 바와 같이 「…구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대판 2004. 5. 28. 2004두961).」는 것이 대법원의 일관된 입장임에 비추어 볼 때, 피청구인이 「미관·경관 훼손, 주변경관과의 부조화 및 위해발생 우려」라는 추상적·주관적 판단을 기준으로 합리적인 근거와 객관적인 기준 없이 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 불허가처분한 것은, 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 권리를 지나치게 제약한 위법한 처분임이 명백하다. 한편 이처럼 추상적이고 막연한 사유로 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 불허가처분한 것은, 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」의 이유제시 하자에도 해당한다. 즉, 「행정절차법」 제23조제1항은 「행정청은 처분을 할 때에는 … 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.」고 규정하고 있으며, 또한 「민원 처리에 관한 법률」 제27조제2항은 「행정기관의 장은 … 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다.」고 규정하고 있다. 따라서 행정청이 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어서는 당사자가 그 근거와 사유를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시해야 하며, 이를 하지 않은 경우 또는 이유제시가 제대로 이루어지지 않은 경우에 이것은 독립적인 위법사유로서 취소의 대상이 된다. 그런데 이 사건 처분의 경우 피청구인이 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가하면서, 국토계획법 시행령 별표1의2라는 근거는 제시하고 있지만, 어떠한 이유로 이 사건 개발행위가 「미관과 경관을 훼손하고 주변경관과 부조화되며 어떠한 위해발생의 우려」가 있는지에 대한 구체적인 사유는 전혀 언급하지 않고 있다. 따라서 청구인은 이 사건 개발행위가 무엇 때문에 「미관과 경관을 훼손하고 주변경관과 부조화되며 어떠한 위해발생의 우려」가 있는지 전혀 알 수가 없으며, 이는 이유제시가 제대로 이루어지지 않은 경우에 해당하여, 불허가처분의 이유제시에 하자가 있다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다. 이 사건 처분은 피청구인의 지극히 주관적인 판단에 기초하여 추상적이고 막연한 사유를 이유로 하고 있고, 이처럼 합리적인 근거와 객관적인 기준 없이 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 불허가처분한 것은, 재량권을 일탈·남용하였을 뿐만 아니라 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」의 이유제시 하자에 해당하는 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 다) 기타 사항 피청구인은 청구인이 개발행위허가 신청을 하자 사업대상지 인근 주민들의 사업동의를 받을 것을 요청하였고, 이에 청구인은 충실히 허여된 기한까지 사업대상지 인근 주민들의 사업동의를 받아 피청구인에게 제출하였다. 또한 청구인의 개발행위허가 신청에 대해 ○○시의 각 관련부서가 심의를 하였고, 그 결과 각 관련부서의 관련법규에 모두 저촉되지 않아 별다른 문제없이 관련부서 심의를 통과하였다. 그런데 피청구인은 느닷없이 위에서 언급한 사유로 청구인의 개발행위허가 신청을 거부하는 불허가 통보를 하였다. 이는 성실하게 피청구인의 요청사항을 수행하고, ○○시의 각 관련부서의 심의를 통과하면서 쌓인 청구인의 개발행위허가에 대한 기대와 신뢰에 대한 배신행위로, 가사 행정법의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙상의 신뢰에 대한 요건을 충족할 정도에까지 이르지 못했다 하더라도, 피청구인의 요청을 수용하였고 ○○시의 각 관련부서의 심의를 통과하면서 가지게 된 개발행위허가에 대한 청구인의 신뢰를 전혀 고려하지 않고, 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가처분한 것은 부당하다. 3) 결론 가) 유난히 무더웠던 작년 여름은 전력수요가 역대최고치를 경신하였고, 동절기에는 한파로 인해 전력사용량이 늘어나 전력 수급이 커다란 사회적 문제로 대두되고 있으며, 전력난과 블랙아웃에 대한 우려가 날로 증가하고 있다. 이처럼 우리나라는 매년 동·하절기 전력사용량의 급증에 따른 전력난에 대한 우려가 상존하고 있다. 그러나 환경오염과 자원고갈 등의 문제로 기존의 화석연료나 원자력에 대한 우려가 많아, 신재생 에너지 시장에 대한 관심이 급증했으며, 태양광발전산업이 그 대안으로 떠오르고 있다. 태양광발전시설은 친환경시설[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]로서 환경오염을 유발하지 않고 전력을 효과적으로 생산할 수 있어, 우리나라 전역에서도 현재 관심이 높은 산업이다. 게다가 현 정부 출범 이후 탈원전 정책을 추진하면서 부족한 전력에 대한 대안으로 가장 많은 각광을 받고 있는 것도 태양광발전사업이다. 더욱이 최근 문재인 정부는 재생에너지 3020정책에 따라 오는 2030년까지 전체 발전량 중 신재생에너지의 비중을 20%까지 늘리겠다는 목표를 세운 가운데 태양광발전사업도 지금보다 훨씬 장려할 방침임을 천명했다. 따라서 청구인이 추진하고 있는 태양광발전시설 조성공사는 공익에 적합한 사업이다. 그런데 이와 같은 태양광발전사업의 가장 큰 단점으로는 초기 투자비용이 많이 든다는 점이다. 그러므로 청구인도 이와 같은 태양광발전사업의 추진을 위해 많은 경제적인 부담을 안고 있으며, 개발행위허가가 지연될수록 그 비용부담은 늘어난다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 공익에 적합한 사업을 추진하고 있는 청구인의 이러한 어려움은 외면한 채 청구인의 개발행위허가신청을 불허가처분하였다. 나) 이와 같은 피청구인의 불허가처분은 위에서 살펴본 바와 같이 ① 청구인의 사업대상지를 음지로 판단한 도시계획위원회 심의결과는 사실오인에서 비롯된 하자가 있으며, 도시계획위원회 심의결과뿐만 아니라 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무가 있는 피청구인이 추상적이고 주관적이며, 합리성과 타당성 없는 도시계획위원회 심의 부결을 그대로 받아들여 이 사건 처분의 사유로 삼고 있는 것은 위법하다는 점, ② 불허가처분의 사유인‘공작물이 주변의 자연경관, 미관 훼손 및 경관과의 부조화’와‘주변지역에 위해발생 등 우려’는 추상적이고 막연한 사유로 이는 정당한 이유 없이 과도하게 사유재산권 행사를 침해하는 것이라는 점, ③ 개발행위허가 신청에 대한 불허가처분 역시 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 불허가처분하는 것은 재량권의 남용에 해당한다는 것이 대법원 판례의 일관된 입장임에 비추어 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당한다는 점, ④ 이와 같이 추상적이고 막연한 사유로 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 불허가처분한 것은 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」의 이유제시 하자에도 해당하여 위법하다는 점, ⑤ 또한 청구인의 신청을 불허가한 것은 피청구인의 요청사항을 수행하고 ○○시의 각 관련부서의 심의를 통과하면서 쌓인 청구인의 개발행위허가에 대한 기대와 신뢰에 대한 배신행위에 해당한다는 점 등에 비추어 보면 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법하고 부당한 처분이라 아니할 수 없으므로 마땅히 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 항변 가) 피청구인의 개발행위허가 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는 재량행위이다. 그러나 행정청에 재량권이 부여된 경우에도 재량권은 무한정한 것이 아니며 일정한 한계가 있으며, 이를 일탈·남용한 경우에는 그 재량권 행사는 위법하게 된다. 이처럼 재량권의 한계를 넘은 재량권 행사에는 행정법의 일반원칙을 위반한 재량권의 행사, 절차를 위반한 재량권의 행사 등이 이에 해당하며, 행정처분에 이유를 제시하도록 하는 것 또한 행정청의 재량권 행사가 자의적으로 행사되는 것을 막고 보다 합리적으로 행사되도록 하는 것이며, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 이와 같은 재량권 행사의 한계를 일탈·남용하였기에 그 취소를 구하는 것이다. 나) 피청구인은 ① 도시계획위원회는 심의 전 이 사건 사업부지를 방문해 음지 지역임을 확인하여 태양광발전시설 부지로 부적합하다고 판단하여 심의 부결했으며, 이 사건 처분은 도시계획위원회의 심의 부결을 수용한 것이라고 한다. 그러나 이미 행정심판 청구서에서 밝힌 바와 같이 이 사건 사업부지가 음지인지의 여부는 이 사건 사업부지를 육안으로 확인만 해도 그 여부를 알 수 있는 것인데, 청구인은 피청구인이 이 사건 사업부지가 음지로 부적합하다고 제시한 을 제1호증 및 을 제2호증이 도대체 이 사건 사업부지가 음지라는 것을 어떻게 입증한다는 것인지 알 길이 없다. 청구서에 이미 언급하고 제시한 것처럼 이 사건 사업부지를 육안으로 확인하는 것만으로도 이 사건 사업부지가 음지가 아님은 명백하다. 뿐만 아니라 청구인은 개발행위허가 신청 전 태양광발전시설 시공사와 이 사건 사업부지에 대한 태양광발전시설로서의 경제성에 대한 충분한 사전조사를 하였고, 그 경제성이 충분히 입증되었기 때문에 사업실시를 결정한 것이며, 만약 음영으로 인해 경제성이 없다면 청구인이 무엇 때문에 막대한 비용을 투자하면서까지 태양광발전시설을 조성하고자 하겠는가? 이것만 보더라도 도시계획위원회의 심의가 얼마나 부실하게 이루어졌는지를 반증하는 것이며, 이처럼 합리적인 이유를 흠결한 도시계획위원회의 심의 부결은 위법하다. 도시계획위원회의 심의는 행정청의 개발행위허가를 함에 있어 신중을 기하기 위한 절차적 의미를 두고 고안된 제도로[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]], 허가권자인 피청구인은 본 건 신청 허가 여부를 결정하면서, 도시계획위원회 심의결과는 물론 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무가 있음에도 이를 해태하고, 위법한 도시계획위원회의 심의 부결을 그대로 원용하여 이 사건 처분을 한 것이므로 이는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 취소되어야 마땅하다. 다) 또한 피청구인은 ② 이 사건 사업부지 현장 확인 결과 30m 이격된 곳에 주택(가장 가까운 주택 기준)이 있고, 마을 주민들이 사업부지 옆 도로를 이용하고 있으며, 인근 주민의 반대 민원과 진정서가 접수되었고, 인근 주민으로부터 집중 호우 시 수해가 있었다는 것을 전해 들었기에 수해가 예상되어 이 사건 처분에 이르렀다고 주장한다. 그런데 이와 같은 개발행위를 함에 있어 사업부지와 30m 이격된 곳에 주택이 있으며 마을 주민들이 사업부지 옆 도로를 이용하고 있으면 불허가 사유라는 것은 아무런 법적 근거가 없는 것이다. 이는 법적인 요건이 결코 아니다. 도대체 주택 30m의 거리에 사업부지가 위치해 있고 마을주민들이 단지 사업부지 옆 도로를 이용한다고 해서 태양광발전시설을 설치할 수 없다는 것은 무엇을 근거로 하고 있는 것인지 청구인은 묻고 싶다. 뿐만 아니라‘국토계획법 등 개발행위의 관계 법령은 인근 주민의 동의를 받을 것 또는 인근 주민으로부터 제기된 민원을 해결할 것을 개발행위허가 요건으로 정하여 두지 않았으며, 인근 주민들의 반대나 민원 그 자체가 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수도 없다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1482, 춘천지방법원 2017. 12. 5. 선고 2017구합50940).’는 것이 확고한 판례의 입장이다. 따라서‘인근 주민의 반대 민원과 진정서가 접수되었다.’는 것은 적법한 이 사건 처분 사유가 될 수 없다. 더욱이 피청구인은‘인근 주민으로부터 집중 호우 시 수해가 있었다는 것을 전해 들었기에 수해가 예상되어’이 사건 처분을 했다고 한다. 청구인에게 있어 이 사건 개발행위는 회사의 명운이 걸려 있는 중차대한 일이다. 그런데 피청구인은 청구인에게 있어 존립마저 위태롭게 할 이 사건 처분을 함에 있어 단지 마을주민에게 전해들은 얘기로 수해를 예상해 이와 같은 불허가처분을 했다는 것에 아연실색할 수밖에 없으며, 이처럼 합리성과 타당성을 흠결한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 취소되어야 한다. 라) 피청구인은‘③ 피청구인의 각 부서의 심의 통과로 허가여부가 결정되는 것은 아니다.’라고 한다. 그러나 법치행정은 예측 가능해야 한다. 즉 각 부서의 심의를 통과하게 되면, 별다른 사유가 없다면 허가가 될 것이라는 기대와 예측을 하는 것은 사회통념상 당연하다. 그런데 피청구인의 이 사건 처분의 주된 이유는, 이 사건 사업부지가 음지라는 이유로 도시계획위원회에서 심의 부결한 것이고 이는 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분의 적법한 사유가 될 수 없음에도 불구하고, 피청구인이 이를 그대로 받아들여 이 사건 처분을 한 것으로, 이는 청구인이 피청구인의 각 부서의 심의를 통과하면서 가지게 된 청구인의 개발행위허가에 대한 기대와 신뢰에 대한 배신행위일 뿐만 아니라 법치행정의 예측가능성을 몰각하는 부당한 처분이다. 【보충서면 2】 5) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 항변 가) 피청구인은 도시계획위원이 현장을 방문하여 사업부지가 음지지역이고 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합하다는 것을 확인하였다고 주장한다. 그러면서 을 제1호증을 증거자료로 제출하였다. 그런데 을 제1호증을 살펴보면 당일 오전 10시부터 시작되는 현장방문 사업부지는 무려 11개 사업부지에 달하고 1개 사업부지를 1시간씩만 살펴본다 해도 이동시간 등을 참작한다면 적어도 12시간 이상 소요될 것이 자명한데, 게다가 청구인의 사업부지는 순서상 마지막에 있다. 그렇다면 청구인의 사업부지는 현장방문 일시가 1월인 점을 감안하면 일몰 이후에나 현장방문이 가능할 것이라는 점은 사회통념상 명백하다. 도대체 음지 여부와 지형상 태양광발전시설 대상지로 적합 여부를 확인하겠다는 현장실사를 해가 진 후 한다는 것이 과연 제대로 된 현장실사인지 의문이다. 어두워진 후 사업 부지를 방문해서 둘러본다면 가로등도 없는 지역인데 대체 무엇을 살펴보고 갔다는 것인지 청구인으로서는 알 수 없다. 더욱이 청구인에게 이 사건 태양광발전사업은 전 재산이 투입된 사활을 건 사업이다. 만약 청구인의 이 건 사업이 이와 같은 불합리한 이유로 좌초된다면 청구인에게는 돌이킬 수 없는 커다란 손실에 직면하게 될 것은 명약관화하다. 또한 이미 청구인은 사업이 지연됨으로 인해 각종 금융 압박에 직면해 있다. 따라서 청구인에게는 생존의 문제가 달려있는 중차대한 사안을 일몰 후에 방문하여 단지 십여 분 둘러보고는 음지지역이라고 결론짓고 지형상 부적합하다는 것을 확인했다는 피청구인의 주장을 청구인으로서는 도저히 납득할 수 없다. 나) 이미 행정심판 청구서와 보충서면(1차)에서 밝힌 바와 같이 이 사건 사업부지가 음지인지의 여부는 이 사건 사업부지를 육안으로 확인만 해도 그 여부를 알 수 있는 것이고, 음지가 아님은 명백하다. 따라서 사실 오인을 바탕으로 한 도시계획위원회의 심의 부결은 위법하며, 도시계획위원회 심의결과는 물론 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무가 있음에도 이를 해태하고, 위법한 도시계획위원회의 심의 부결을 그대로 원용한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 마땅히 취소되어야 한다. 다) 또한 국토계획법 등 개발행위 관계 법령은 인근 주민의 동의를 받을 것 또는 인근 주민으로부터 제기된 민원을 해결할 것을 개발행위허가 요건으로 정하여 두지 않았으며, 인근 주민들의 반대나 민원 그 자체가 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수도 없다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1482, 춘천지방법원 2017. 12. 5. 선고 2017구합50940 판결)는 것이 확고한 판례의 입장으로‘인근 주민의 반대 민원과 진정서가 접수되었다.’는 것은 적법한 이 사건 처분사유가 될 수 없으며, 여러 차례 언론에서 보도된 바와 같이 태양광발전시설 설치와 관련된 과도한 주민요구가 사회적 문제로까지 대두되고 있는 실정이다(http://youtu.be/nlDLIV6Zak KBS광주 다큐 시사현장 맥 그늘진 태양광발전소 등 참조). 또한 피청구인은 청구인에게 있어 존립마저 위태롭게 할 이 사건 처분을 함에 있어 과학적이거나 합리적인 근거 없이 단지 마을주민에게 전해들은 얘기로 수해를 예상한 이 사건 처분 역시 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 불허가처분하는 것은 재량권의 남용에 해당한다는 것이 대법원의 일관된 입장임에 비추어, 합리성과 타당성을 흠결하여 재량권을 일칼·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 취소되어야 한다. 라) 태양광발전사업은 신재생에너지 사업으로 거시적으로는 국가의 중·장기 에너지사업의 일환이며, 각 지자체에서도 앞장서서 장려하는 친환경 무공해 사업이다. 따라서 태양광발전소가 조성된 후에도 여타 다른 사업시설과는 달리 주민들에게 미치는 해로움은 전혀 없으며, 날로 증가하는 우리나라의 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이다. 특히 최근 한 언론보도에서 그동안 태양광발전시설이 환경을 오염시킨다는 정보가 허구이며 잘못된 정보라는 것을 실험을 통해, 그리고 각종 자료를 통해 증명하는 방송을 했을 뿐만 아니라, 정부에서도 태양광발전시설과 관련된 잘못된 정보에 대한 보도 해명 및 설명 자료를 지속적으로 내고 있어 태양광발전시설의 무해성과 친환경성을 입증하고 있다. 즉 태양광발전시설은 환경에 무해한 가장 친환경적인 에너지 사업이다. 그러므로 이러한 모든 점들을 종합적으로 고려한다면, 청구인들의 공익에 적합하며 친환경적인 태양광발전사업을 지속할 수 있도록 불허가처분은 취소되어야 마땅할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 2018. 9. 27. 이 사건 토지에 태양광발전시설 부지조성을 위해 개발행위허가 신청서를 제출하였고, 국토계획법 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제57조제1항제1의2호 규정에 따라 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경은 도시계획위원회의 심의를 거치도록 되어 있다. 이에 2019. 1. 18. ○○시도시계획위원회 심의에 따른 부결과 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조제1항의 별표1의2의 개발행위허가 기준에 부적합하여 2019. 1. 24. 이 사건의 개발행위허가신청 불허가처분을 청구인에게 통지하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 관련 법령 (1) 개발행위허가운영지침(국토교통부) 1-2-1 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변 경관과 환경과의 조화 등을 고려하여 허가 여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다. (2) 국토계획법 국토계획법 제56조제1항에 따른 공작물 설치 및 토지의 형질 변경을 수반하는 개발행위에 해당하는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제58조제1항에 따르면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 경우 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하도록 규정하고 있다. 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제1호 라목은 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관과 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루도록 규정하고 있고 개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것으로 규정하고 있다. 국토계획법 제59조제1항은 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고 같은 법 시행령 제57조제1항제1의2호 규정에 따라 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경은 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 제4장 기타사항 1. 시행일 등 기타사항은‘심의기관과 자문기관의 결정은 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 함’이라고 규정하고 있다. 나) 이 사건 처분의 적법성 : 이 사건 처분 사유 (1) 청구인은 도시계획위원회 심의결과의 사유가 사업대상지가 음지 지역이고 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합이라는 것을 인정하지 않고, 해당 사업부지는 전혀 음지 지역이라고 할 수 없고 일평균 3.5시간 이상 햇빛에 노출될 수 있다면 경제성이 충분하기 때문에 도시계획위원회 심의는 사실오인을 바탕으로 하고 있으며, 이를 이유로 수용한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다는 주장과 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합하다는 구체적인 이유제시 없이 심의를 부결한 처분은 위법하며, 도시계획위원회의 심의는 절차적 의미만 있을 뿐 심의결과에 대한 행정청의 기속력을 반드시 인정하지 않는다고 주장하며 피청구인이 수용한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, ○○시도시계획위원회는 이 사건의 도시계획위원회 개최 전 2019. 1. 11. 현장을 방문하여 확인한 결과 임야가 남쪽과 남서쪽에 위치하고 있어 음지 지역이라는 사실을 확인을 하였고 지형상 음지 지역이고 사업부지가 태양광발전시설 부지로 적합하지 않다고 판단하여 2019. 1. 18. 도시계획위원회를 개최하여 심의결과 부결하였다. 피청구인은 도시계획위원회의 심의결과를 수용하여 불허가처분을 하였으며 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 제4장 기타사항 1. 시행일 등 기타사항은‘심의기관과 자문기관의 결정은 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 함’이라고 규정하고 있어 이를 수용하여 이 사건을 처분한 것은 적법·타당할 것이다. (2) 청구인은 불허가처분의 사유인‘공작물이 주변의 자연경관과 미관을 훼손하여 경관과 부조화’와‘주변지역의 위해발생 등 우려’라는 추상적이고 주관적이고 막연한 사유로 불허가처분한 것은 재량권의 일탈·남용에 해당되며 「행정절차법」 및 「민원 처리에 관한 법률」의 구체적인 이유 없이 불허가처분을 한 것은 이유제시 하자에 해당되어 위법한 처분이라고 주장하고 있으나, 피청구인은 태양광발전시설 부지조성 목적의 개발행위허가 신청에 대해 검토 중 현황실측도 및 현장 확인 결과 이 사건의 사업부지는 30m 이격된 곳에 주택(가장 가까운 주택 기준)이 있는 것을 확인하였고, 주택과 주택 사이에 사업부지가 있음을 확인하였고, 안쪽 마을 주민은 사업부지 옆 도로를 이용하고 있는 것을 확인하였다. 피청구인은 태양광발전시설이 인근 주민의 주변 경관과 미관을 훼손하고 주변 건축물과 조화를 이루지 못한다고 판단되어 청구인에게 인근 주민의 의견을 수렴하라고 요청하였는데 인근 주민이 아닌 사업부지와 먼 주민의 동의서를 제출하였고 인근 주민으로부터 반대 민원과 진정서가 접수되었다. 피청구인은 인근 주민으로부터 집중 호우 시 인근 임야에서 사업부지 옆 구거로 우수가 집중하여 수해피해가 있었다는 것을 들었고 사업부지에서 우수가 직접적으로 구거로 배수되면 수해가 예상되었다. 피청구인은 태양광발전사업은 최소 20년 이상 장기간 계속되는 사업으로 사업부지가 인근 주택과 30m 이격된 곳에 있고, 주택과 주택 사이에 위치하고 있으며 안쪽 마을 주민은 사업부지 옆 도로를 이용하여, 장기간 인근 주민 주변의 자연경관과 미관을 훼손하여 주변 환경과 건축물과의 부조화가 명확하고 집중 호우 시 수해피해가 예상되어 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표1의2 제1호 라목에 의거‘공작물이 주변의 자연경관과 미관을 훼손하여 경관과의 부조화’와‘주변지역에 위해발생 등 우려’로 불허가 사유를 제시하여 불허가한 이 사건 처분은 재량권을 일탈하고 남용하지 않은 적법·타당한 처분이라 할 것이다. (3) 청구인은 개발행위허가 신청에 대해 피청구인이 관련부서의 관련법규를 심의하였고 관련법규가 저촉되지 않아 관련부서 심의를 통과하여 가지게 된 개발행위허가에 대한 청구인의 신뢰를 고려하지 않고 이 사건을 불허가처분한 것은 부당하다는 주장과 관련하여, 피청구인은 관련부서의 관련법 심의가 관련법규에 저촉되지 않는지 확인하는 것이고 심의가 통과되었다 하더라도 당연히 개발행위허가 신청이 허가되는 것은 아니며, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 의거 개발행위허가기준에 의거 허가 여부를 결정하는 것으로 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않은 적법한 처분이며 이 사건 처분이 부당하다는 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장에 대한 반론 가) 청구인은 이 사건의 사업부지를 육안으로 확인만 해도 음지지역이 아니라고 주장하고 도시계획위원회의 심의결과 부결은 위법하여 행정청이 도시계획위원회 심의결과 부결을 그대로 원용하여 이 사건 처분을 한 것에 대하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장하고 있으나 국토계획법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 및 같은 법 시행령 제57조제1항에 의해 일정규모 이상의 공작물 설치를 위한 개발행위는 도시계획위원회 심의를 의무적으로 받도록 하고 있으며, 국토계획법 제113조 및 제114조에 다른 지방도시계획위원회의 원활한 운영을 위하여 제정된 국토교통부 훈령인 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」 제4장 기타사항 4-1-4(역할 및 범위)에서“지방도시계획위원회는 국토계획법 제113조에 의한 심의·자문하기 위한 기구로서 시·도지사, 시장·군수·구청장의 결정사항에 대하여 최종 결정이 아닌 전문지식을 통한 의견제시를 목적으로 함”으로 규정하고 또한 4-1-5(구속력 등)에서“심의기관과 자문기관의 결정은 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 함”이라고 규정하고 있다. 도시계획위원이 현장을 방문하여 사업부지가 음지지역이고 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합하다는 것을 확인하였고 부결이라는 의견을 제시하고 청구인이 이를 수용하여 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당할 것이다. 나) 청구인은 사업부지와 30m 이격된 곳에 주택이 있으며 마을 주민들이 사업부지 옆 도로를 이용하고 있어 불허가를 한 사유가 법적 근거가 없고 인근 주민의 동의를 받을 것 또는 인근 주민으로부터 제기된 민원을 해결할 것을 개발행위허가 요건으로 정하여 두지 않았고 인근 주민들의 반대나 민원 그 자체가 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수 없으며 마을 주민으로부터 집중호우 시 수해가 있었다는 것을 듣고 불허가처분한 것은 합리성과 타당성을 흠결한 재량권 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장하고 있으나 피청구인은 태양광발전사업은 최소 20년 이상 장기간 계속되는 사업으로 사업부지와 인근 주택과 30m 인접되어 있고 마을 주민들이 사업부지 옆 도로를 이용하고 있어 인근 주민의 장기간 주변 경관과 미관을 훼손하고 주변 건축물과 부조화와 집중호우 시 수해가 예상되어 개발행위허가기준에 부적합하여 불허가한 처분은 적법·타당할 것이다. 국토계획법 제56조에 따르면 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가권자의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가의 신청내용이 각 호에 정한 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 정하면서 제4호에서‘주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’이라고 정하고 있고, 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]는 주변지역과의 관계에 대한 개발행위허가 기준에 관하여 제1호 라목에서‘(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관과 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 없을 것’이라고 규정하고 있다. 태양광발전시설의 부지조성이 국토계획법상 개발행위에 해당될 경우 그에 대한 개발허가를 하는 허가권자는 개발허가에 배치·저촉되는 관계 법령상 제한 사유의 하나로 국토계획법령의 개발행위허가기준을 확인하여야 하므로 개발허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 판시하고 있고(2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결), 또한 대법원은“국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당되는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이고 재량행위에 대한 사법 심사는 행정청의 재량에 의한 공익적 판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다”라는 판시를 하고 있고(2012. 12. 13. 선고 2011두29025 판결, 2013. 10. 31. 선고 2013두9626 판결), 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 우리 헌법이“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 규정하고 있고,‘수해 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다고 판시하고 있는바(2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결), 위 법리에 비추어보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하지 않은 적법·타당한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028711"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 다. 해당 토지에 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 2) 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 3) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 5) 「건축법 시행령」 별표 1 제10호가목의 학교 중 유치원(부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) 6) 「건축법 시행령」 별표 1 제11호가목의 아동 관련 시설(부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) 7) 「건축법 시행령」 별표 1 제11호나목의 노인복지시설(「노인복지법」 제36조에 따른 노인여가복지시설로서 부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) 8) 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다) 중에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다) 9) 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 라. 해당 토지에 다음의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 1) 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 2) 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 3) 2)의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 4) 1)의 용도지역에서 2) 및 3)의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 규모(제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 5) 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 마. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다) 안에서 다음의 공장 중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하려는 경우. 이 경우 확장하려는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 1) 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 2) 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에 따라 종전의 「국토이용관리법」, 「도시계획법」 또는 「건축법」의 규정을 적용받는 공장 3) 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 따라 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 받은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 19 제2호자목, 별표 20 제1호자목 및 제2호타목에 따른 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」 제21조에 따른 착공신고를 한 공장 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위 허가신청서, ○○시 도시계획위원회 심의의결서, 주민동의서, 반대민원 및 진정서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 9. 3. 경기도지사로부터 「전기사업법」 제7조에 따른 발전 사업 허가를 받았고, 같은 해 9. 27. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○-1, ○○○-2, ○○○번지(신청면적 9,900㎡, 계획관리지역)에 대하여 태양광발전소 부지조성을 목적으로 개발행위허가신청을 하였다. 나) 청구인의 신청서를 접수한 피청구인은 태양광 발전소 사업에 대한 인근 주민의 의견 수렴을 요청하였고, 이에 청구인은 ○○리 주민 11명의 동의서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2018년 10월, 12월경 이 사건 신청지의 태양광발전소 입지를 반대하는 인근 주민들의 민원 및 진정서를 접수하였다. 라) ○○시 도시계획위원회는 2019. 1. 11. 이 사건 신청지를 현장 방문하였고, 청구인의 신청은 같은 해 1. 18. 개최된 제1회 ○○시 도시계획 제2분과위원회 심의 결과,‘사업대상지가 음지 지역이며, 지형상 태양광발전시설 대상지로 적합하지 않음’을 사유로 부결되었다. 마) 이에 피청구인은 2019. 1. 24. 청구인에게 다음의 사유를 들어 개발행위 불허가처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028713"></img> 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항에서는 개발행위허가를 받아야 하는 행위를 각 호로 정하고 있고, 같은 법 제59조제1항에 의하면 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위(건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취) 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 허가하려면 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 같은 법 시행령 제55조제1항제2호 및 제57조제1항제1의2호에 의하면 관리지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 3만 제곱미터 규모 미만인 행위를 허가하려면 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 그리고 같은 법 제58조에서는 허가권자는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 하면서, 그 기준으로 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반기설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]에서는 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준을 정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 불허가 처분의 사유중 하나인 도시계획위원회 심의결과는 사업대상지를 음지로 판단한 사실오인에서 비롯된 하자가 있으며, 또 다른 사유인‘공작물이 주변의 자연경관, 미관훼손 및 경관과의 부조화와 주변지역에 위해 발생 등 우려’는 추상적이고 막연한 사유로 이는 정당한 이유 없이 과도하게 사유재산권 행사를 침해하는 것이라며 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장하고 있다. 대법원은“개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조),‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다.”(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조)라고 판시하고 있고, “이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다.”(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 살피건대, 지방도시계획위원회는 국토계획법 제113조의 규정에 따라 관련 사항을 심의하게 하거나 자문에 응하게 하기 위한 기구로서 이 사건 개발행위는 같은 법 제59조제1항의 규정에 따라 도시계획위원회의 심의대상이므로 ○○시 도시계획위원회는 피청구인의 결정 사항에 대하여 최종 결정이 아닌 전문지식을 통한 의견을 제시한 것으로 사업대상지가 음지 지역이고, 지형상 태양광발전시설 대상지로 부적합하다는 동 위원회의 심의 의견에 대하여 피청구인은 이를 존중하고 수용하여 이 사건 처분을 하였다 할 것이다. 또한 우리 위원회가 이 사건에 대하여 현장 조사한 결과 이 사건 신청지는 구릉 바로 아래쪽에 위치하고 있어 신청지의 상당 면적이 일정 시간 그늘이 질 수밖에 없는 지형임을 확인한바, ○○시 도시계획위원회의 심의결과가 사실오인을 바탕으로 하고 있다는 이 부분 청구인의 주장은 받아들이기 어렵고, 피청구인의 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다는 위 법리에 따라 청구인에게 증명책임이 있으나, 청구인이 제출한 자료만으로는 피청구인이 내세운‘주변의 자연경관 및 미관 훼손, 경관과의 부조화, 개발행위로 인한 주변지역 위해발생 등 우려’라는 사유가 재량권 일탈·남용이라는 점을 인정하기에 부족하므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 지난 2018. 11. 21. jtbc 뉴스는 그동안 인터넷상에서 떠돌던 태양광 패널 등을 포함한 태양광 시설의 환경오염에 대한 루머에 대해, 근거 없는 소문으로 태양광 패널을 비롯한 태양광 시설의 무해성과 친환경성에 대해 보도한 바 있다. 2) 법적 구속력이 없음을 피청구인 또한 알고 있음이 답변서를 통해 명백하게 드러난다. 4) 이미 이와 같은 공사계획에 대해서는 피청구인에게 충분히 설명한 바 있다. 5) 2018년 7월 7일 일출·일몰 기준