개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지 토지(전, 1,640㎡, 개발제한구역) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2014. 7. 14. 개발제한구역 내 행위허가(토지형질변경) 신청을 제출하여 피청구인은 유관부서 등과의 업무협의 등을 거친 후 불허가 처리할 것을 검토보고 하였으나 청구인은 7. 29. 민원을 취하하였다. 이후 2014. 10. 14. 청구인이 이 사건 토지에 토지형질변경 및 공작물 설치를 내용으로 개발행위허가를 재신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항제4호, 같은 조 제8항, 같은 법 시행령 제14조제5호, 같은 법 시행규칙 제22조 〔별표2〕및 「농지법 시행규칙」 제4조의2〔별표1〕, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조 〔별표4〕및 〔별표4-2〕 위반을 사유로 2014. 10. 30. 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 204. 5. 하순경 ○○시 ○동 ○○○번지(전, 1640㎡)를 화훼 및 약초재배 농사를 위하여 설계사무소에 토지형질변경 가능여부를 의뢰하였는데 설계사무소 소장이 ‘담당과장이 가능하다’고 했으며, 허가가 문제없다는 말을 듣고 이 사건 토지를 매수하고, 2014. 7. 14. 개발제한구역 내 행위허가 신청을 하였다가 보완을 위해 7. 29. 취하원을 제출하였다가 10.14. 다시 개발행위(토질변경) 허가 신청을 하였으나, 피청구인은, ①이 사건 허가신청지는 주변 농토들과의 관계에서 중앙부에 위치하고 있으며, 형질변경(1.5~2.7m 성토) 나 공작물설치(옹벽 H=2.5m) 시 타 농지와 단절되고 연접토지와의 관개, 배수 문제로 민원발생 우려 및 「농지법」 성토 기준에 저촉되고, ②도로부지를 형질변경 함은 적절하지 않으며, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 별표4 및 별표 4-2의 도로연결 연결(허용)허가 금지구간에 속하며, ③개발제한구역법 시행령 제14조제5호의 규정에 근거, 이 사건 토지가 인접 도로(대로2류, 10호선)보다는 약 2m 낮은 상황이나, 연접한 농토(주변의 타 경작지) 보다 낮아졌다고 볼 수 없다는 사유로 2014. 10. 30. 불허가 처분하였다. 2) 이 사건 토지는 일대는 지정이전에 답으로 용수로가 있고 농로가 있어, 농사짓는데 지장이 없었으나 이주단지와 도로가 설치되며 용수로가 차단되고, 농로가 없어졌고, 도로를 농지보다 2m정도 높게 설치되어 신생 도로와 농지는 법면(비탈면)으로 처리되었으며, 인도 변에 위험방지 가드레일을 설치하여 토지로의 진입(통행권)을 완전 봉쇄하여 오늘날의 일반적인 영농방식인 기계화 영농이 사실상 매우 어려워졌으며, 농기계나 차량이 진, 출입할 수 없는 맹지가 되어, 구시대적 농경작 방법 외에는 더 이상 현대식으로는 불가능하다. 농로나 성토가 허용되지 아니하여 토지를 사용, 수익할 수 없다면, 청구인에게 재산권 제한을 수인해야 할 의무를 과도하게 부과하는 결과로 헌법(제 11조제1항 평등권, 제37조 제2항, 제123조제1항)에 위배되며, 개발제한구역 지정이 이미 목적을 달성 하였고, 보존가치가 전혀 없는 단절된 농지를 사용, 수익할 수 없도록 불허가 처분은, 토지와 청구인과의 귀속관계가 단절되는 것이므로, 국민 누구나가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 과도하게 넘었다. 따라서 법은 이러한 모순을 해결하기 위하여 개발제한구역법에서 ‘영농을 위한 경우’ 허가를 받아 토지형질변경(성토, 절토, 공작물설치 등)을 할 수 있도록 하였음에도 피청구인은 불허가 처분으로 얻어지는 공익과, 사익의 침해정도를 비교형량 하지 아니하여, 합리적인 비례관계를 벗어났으며, 청구인의 허가 신청은 피청구인의 재량행위가 아닌 기속행위 위반으로 불허가 처분은 취소되어야 한다. 3) 이 사건 토지가 개발제한구역법 상 허가대상인데도 불구하고, 주변 농토들과의 관계에서 중앙에 위치, 성토와 옹벽설치로 타 농지와 단절되고, 연접토지와의 관계, 배수문제로 민원발생 우려를 들어 불허가 처분을 한 것은, 법령에도 없는 담당의 기속행위일탈, 남용으로 위법하고 부당한 바, 이 사건 토지는 토지 뒤쪽에 실개천이 형성되어 단절되어 있고, 이곳에 관을 매설하여 정리하면 오히려 우수시 주변 토지로 침범하지 않고, 우수로가 정리되어 주변의 토지이용 상황이 개선될 것이다. 또한 이 사건 토지 인접지 농지인 ○○○-○번지 등은 개발제한구역법 시행 이전부터 이 사건 토지와는 용수로와 토지로의 진입로가 다르고 단절되어 있다. 그런데도 현재 있지도 아니한 이 사건 토지 내 관개, 배수 문제 및 민원발생 운운은 어떤 근거인지 알 수 없으며, 성토와 웅벽 설치로 인한 타 토지와의 단절이 농로가 단절되는 것인지, 또는 용·배수로가 단절되는 것인지, 그 근거와 명시가 없다. 반면 개발제한구역법 (별표2) ‘허가와 신고의 세부기준’ 제3번 ‘토지의 형질변경 및 물건의 적치’ ‘바’항을 보면 ‘토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 웅벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 한다’라고 하여 옹벽 설치를 허가의 기준으로 삼고 있다. 피청구인는 청구인의 허가를 들어주면, 주변 토지주들에게도 해주지 않을 수 없다는 궁색한 논리와 불허가 처분의 이유가 불명확한 불허가 처분사유는 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시)제1항을 위반하여 위법하다. 또한 적어도 피청구인은 청구인에게 대안 및 극복할 수 있는 방법을 구체적으로 인식할 수 있게 불허가의 그 근거와 이유를 설명하여야 한다. 4) 국토계획법 제56조제1항제2호, 같은 법 시행령 제51조제1항제3호 및 국토부 훈령 제315호(2013. 12. 23.) 개발행위허가 운영지침 제4절(개발행위허가의 대상) (2) 토지의 형질변경(경작은 위한 토지형질 변경 제외) 항목에 의하면, 인접토지의 관개배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 및 2m 이상의 성토, 옹벽의 설치가 수반되는 경우 등은 허가를 받아야 한다고 하고 있다. 5) 또한 「도로와 다른 도로 등과의 연결」제6조, 제4호 〔별표 4〕에서 교차로 ‘영양권’길이는 40m(반경20m)이고, 〔별표 4의2〕에서 설치 제한거리는 4차로 이상은 60m이므로, 20m+60m=80m이므로 교차로 안쪽 차선에서 80m 이상이면 진입로 개설에 영양을 받지 않는데, 이 사건 토지는 교차로 안쪽지점에서 신청지 끝 경계선까지의 길이가 약 117m 이므로 도로연결점용허가 금지구간이 아니므로 진입로 개설의 부적합 판정은 피청구인이 법리를 오해 했거나 잘못 판단하였으므로 위법하여 취소되어야 한다. 6) 「농지법」 시행규칙 제4조외2(농지의 개량의 범위) 〔별표1〕제3호에서 농지의 성토는 연접토지보다 높거나 해당농지의 관개에 이용하는 용수로보다 높게 성토하지 아니할 것으로 되어 있는바, 이 사건 토지는 용수로가 없어 해당사항이 아니고, 성토할 경우 옆의 토지보다 높게 되는 것은 사실이지만, 인근 토지들도 성토를 하면 아무런 문제가 없을 것이며, 설계도면에 법면 처리를 하여 옆 농토의 영농에 지장이 없도록 설계하였다. 7) 법령이 아닌 업무지침 등의 이유로 특별법 상의 허가까지 불허가 처분할 수는 없다고 보며, 훈령, 업무지침, 별표, 등은 허가를 위한 조문이 아니고, 도와주는 참작조문이지 법 자체를 무효화시키는 목적 법령이 아니며, 특별법은 다른 일반법에 대하여 우선적용 원칙에 따라, 일반법의 허가나 신고사항 등 일체가 특별법에 따른 허가에 배제되거나 의제되는 것으로, 국토계획법 제80조에 의한 개발제한구역이므로 개발제한구역법을 적용해야 함으로, 농지법은 배제되거나 의제되어야 한다. 8) ○동 ○○○-○번지(답), ○○○번지(전), 산○○-○번지(임) 등은 이 사건 토지의 인근 토지들로, 같은 개발제한구역인데도, 진입로와 성토가 허가되어 경작을 하는데, 아무런 장애를 받고 있지 않다. 헌법상 평등의 원칙은, 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻한다(92○○○○). ○동 ○○○-○번지(답), ○○○번지(전) 의 도로 개설 과정에서 토지주의 요청에 의하여 진입로와 성토가 이루어졌다면, 개발제한구역법 상 도로개설 후에는 안 된다는 근거가 없으며, 산○○-○번지(임)의 경우 도로개설 몇 년 이후 진입로와 성토가 이루어진 것은 허가 없이는 불가능한 바, 같은 것은 같게 다른 것은 다르게 해야 하는 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위배된다. 9) 헌법재판소 결정요지(1998.12.24. 89헌법마214, 헌법불합치 결정)에 따르면 ‘구 도시계획법 제21조에 의한 재산권 제한 관련, 종래의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따른 토지의 사용도 할 수 없거나 실질적으로 사용 수익을 전혀 할 수 없는 경우 아무런 보상 없이 이를 감수하도록 하는 것은 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로 헌번에 위배된다’고 하고, 2000. 1. 28. 제정된 구 개발제한구역법 제11조제1항제4호에서 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경’은 허가를 받아 할 수 있도록 하였다. 10) 개발제한구역법 시행령 제14조제5호의 규정에는‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위’로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위라고 하고 있어, 토지형질변경을 허용하라는 명령이다. 또한 이 규정 관련 입법자의 의도는 현실적으로 금전보상은 불가능하며, 제한구역을 해제하여 주거나 세금 감면 등 제한을 완화하는 정책임에도 청구인의 허가 신청과 관련하여서는 피청구인은 제3자의 보호를 위해 인접지를 신청지의 가까운 토지(도로)는 배제하고 경계지만 한정함으로써 법률을 좁게 해석하였다고 보며, 물론 피청구인의 입장에서 제3자 보호 의무는 있으나, 권리 침해를 당하는 청구인의 손해를 비교 형량하여야 함에도 민원이 두려워 불허가 처분함은 온당치 않다. 또한 위에서 열거했듯 이 사건 허가는 청구인에게 수익적인 재량행위가 아니라, 헌재의 판단처럼 보상차원으로 기속행위로 보는 법령이라 판단한다.(대구고법 1996.6.21. 선고 95구7209판결, 개발제한구역 내 행위허가신청 반려처분취소). 한편, 피청구인이 허가 시 우려되는 민원에 대하여 인접지 토지주들의 ‘민원을 발생하지 않겠다’는 확인각서를 제출한다. 11) 피청구인이 도로법 관련, 신청지는 별표 4에 의거, 연접한 도로의 영향권 및 제한거리가 (반경길이20m +제한거리60m=80m) 임에도 피청구인이 100m 라고 하는 것은 감속차로 시작지점에서부터 계산했을 경우이고, 신청지의 경우 교차로(○동 4거리 테이퍼 끝지점) 이 맞고, 신청지 경계시작까지 거리가 80m, 끝 경계선까지는 115m이 이므로, 80m 이상이면 금지구간이 아니다. 설령 금지구간이 100m라 하더라도 15m 여유가 있으니, 진입로 개설은 문제가 없을 텐데, 내부적인 경찰서 협의 공문에 60m 지점이라 하여 담당자의 판단에 오류를 발생하게 했고, 신청지 진입로에는 어린이 보호구역 팻말이 없고, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」은 2014. 12. 29. 일부 삭제, 완화되어 도시관리계획이 수립된 지역의 연결금지 구간의 길이가 40m, 그 밖의 지역은 20m이고, 반경의 길이는 10m 이므로 40m+10m= 50m로 완화되었음을 참고하기 바란다. 12) 피청구인은 공익사업으로 침해당한 청구인의 권리는 완전 무시하고 오로지 제3자의 입장만 줄기차게 대변하고 있고, 피청구인이 제시한 배수로(사진)는 연접토지주가 본인 토지의 우수 시 고인 물을 흐르게 하거나 경계를 표시하는 야트막한 지형으로 전형적인 배수로라 할 수 없고, 청구인의 신청을 허가해 준다고 해도 차단할 수도, 차단되지도 않으며, 또한 신청지 일대는 근본적으로 오래전에 용수로가 차단되어 없으며, 신청지 주변의 토지들은 개발제한구역법 제3조 및 시행령 제2조제3항제5호, 제6호에 의한 단절토지 및 관통대지로 개발제한구역이 해제되어 개발을 이루고 있으며, 신청지 뒤쪽의 또랑은 과거부터 있던 것이라 차단할 수 없어 토관을 매설하고자 하니 피청구인이 제시한 주변상황을 볼 때 불허가 처분사유가 될 수 없다. 13) 또한 신청지 주변 토지 답○○○-○번지, 전○○○번지, 산○○-○번지 등은 성토와 진입로를 허가하여 주어 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 성토는 연차적으로 1년간 50cm씩 하여 왔다고 주장하며, 진입로에 대하여는 말이 없으며, 청구인의 토지 인근을 중시으로 ○동 개발제한구역내 진입로를 확인해 본 결과, ○동 ○○○-○(답), 산○○-○(임), ○○○-○(전), ○○○-○(전), ○○○-○(전) 등에 진입로가 개설되어 있는 바, 청구인에게 한 불허가 처분은 형평성에 어긋나 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 개발제한구역내 행위허가 내역은 아래와 같다. < 행위허가 신청현황 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270607"></img> 2) 청구인이 신청지는 개발제한구역법령상 허가의 대상이나 법령을 좁게 해석하거나 잘못 판단하여 불허가 처분한 것은 기속행위 위반으로 위법하다고 주장에 대하여, 가) 개발제한구역법 제12조제1항 규정에 의거 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 단서 조항에서 일부행위에 대하여 시장의 허가를 받아 할 수 있도록 명시하고 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제5호 규정에 의거 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다.)」제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위는 시장의 허가를 받아 할 수 있도록 명시하고 있다. 나) 하지만, 이 사건 토지는 2009. 11. 9. 도로개설시 일부 도로에 편입되고 일부는 현재와 같은 농지로 존치되어 행위허가 신청일 당시까지 영농목적으로 이용되어 왔으며, 이 사건 토지의 지표면은 도로보다 약1.3미터(지형도 상) 낮게 위치하고 있으나, 이 사건 토지와 인접한 농지들과는 약 20센티미터 내외의 근소한 표고차를 보이고 있을 뿐 대체로 동일한 지표면의 높이를 가지고 일단의 농지로 형성되어 있다. 다) 따라서, 이 사건 토지는 도로개설로 인하여 특별히 인접한 농지에 비하여 현저히 지면이 낮아져 영농을 지속하는 것이 어렵다고 판단할 수 없을 뿐만 아니라, 개발제한구역법 시행령 제22조〔별표 2〕제1호 가목 및 나목에 따르면 개발제한구역의 훼손을 최소화 할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하며, 해당 지역과 그 주변지역에 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하나, 이 사건 신청은 개설된 도로의 지표면 높이에 맞추어 농지를 성토하는 것으로 계획하여 토사유출, 배수, 관개, 통풍 등 인접농지의 농작업에 문제를 발생시킬 우려가 크다. 라) 한편, 「농지법」 시행규칙 제4조2 〔별표 1〕에서는 객토·성토·절토의 기준 상 농지개량시설의 폐지·변경, 토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않아야 하며, 연접 토지 보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 아니하여야 하나 이 사건 토지는 종전 지표면에서 높이 약1.5m 성토하는 것으로 대체로 지표면 높이를 동일하게 형성하고 있는 인접농지보다 높이 약1.5m 높아지게 되므로 기준에 저촉된다. 마) 또한, 청구인은 국토계획법에 따르면 경작을 위한 경우 허가없이 2m미만의 성토행위를 할 수 있으며, 다만 이 사건 토지가 개발제한구역이므로 토지의 형질변경허가의 대상에 해당한다고 주장하나, 국토계획법 제56조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제3호 규정에 의거 경작을 위한 토지 형질변경의 경우 개발행위허가 대상에 해당하지 않으나, 개발행위허가 운영지침(국토교통부 훈령 제456호) 1-4-1(2)①㉮에 따르면 경작을 위한 토지형질변경에 해당하더라도 인접토지의 관개·배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우는 개발행위허가를 받아야하며, 2m이상의 성토나 절토를 하고자하는 때에는 농지조성행위로 보아 허가 대상에 포함하고, 경작을 위한 형질변경을 함에 있어 옹벽의 설치(1-5-4(2)에 해당하는 경미한 행위는 제외)가 수반되는 경우에도 개발행위허가를 받도록 명시하고 있으므로, 이 사건 신청은 유사한 높이로 조성이 되어 있는 일단의 토지 중 1개 필지에 대하여만 높이 1.5m 성토하게 될 경우 토사유출, 배수, 통풍 등 인접농지의 농작업에 영향을 미칠 수밖에 없다. 바) 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하여 개발제한구역법 제12조 규정에 의거 건축물의 건축, 토지형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되나 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 행위를 할 수 있게 되며, 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이다.(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결, 대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조) 사) 따라서 이 사건 개발행위는 개발제한구역법 제12조 제14조, 국토계획법 시행령 제51조 및 「농지법」 시행령 제3조의2에 의거 개발행위허가 대상에 포함되며, 개발제한구역법 시행규칙 제22조 별표2 및 「농지법」 시행규칙 제4조의2의 규정에 위반되는 바, 개발제한구역 내 행위허가는 관계 법령에 따라 처리하여야 할 재량행위이므로 피청구인이 법령을 좁게 해석하거나 잘못 판단하여 불허가 처분은 기속행위 위반으로 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 도로법 적용에 구체적인 설명도 없이 막연히 점용허가 금지구간에 속한다는 이유로 불허가 처분은 법령을 잘못 판단하여 위법부당하다는 주장에 대하여, 가) 청구인은 피청구인이 도로법 적용을 구체적인 설명도 없이 막연히 점용허가 금지구간이라 판단하였다 주장하고 있으나, 2014. 10. 30. 행위허가 불허가 처분시 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조 〔별표4〕 및 〔별표4의2〕의 규정에 의거 불허가함을 구체적으로 명시하였다. 나) 이는 2014. 7. 14. 최초 행위허가 접수시 도로 관리부서인 ○○구청 건설과 협의결과, 다른 공유재산과 달리 추후 도로로 활용하기 위한 도로부지를 형질 변경함은 적절하지 않으며, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 별표4 및 별표4의2의 도로연결(점용)허가 금지구간에 속하므로 점용허가 불가하다는 회신에 따른 것이다. 다) 또한, ○○구청 건설과로 청구인이 여러차례 도로점용허가(차량진출입로) 가능여부를 문의해 옴에 따라 ○○구청 건설과에서는 교통안전에 관하여 ○○○○경찰서와 협의하였는데, ○○○○경찰서에서는 이 사건 신청부지는 최근 「○○택지~○○○○도로간 ○○도로(편도4차선)」개통으로 인해 기존3거리에서 4거리로 변경된 ○동교차로에서 약50m 인접한 곳으로 ○○방향에서 ○○동 방향으로 직진하는 차량의 교통량이 지속적으로 증가될 것으로 예상되며, ○○ 고개에서 내려와 ○○동 방향으로 우회전하는 차량과 위 진입로 개설시 진출입하는 차량과의 교통사고 우려 및 인근 ○○ 초등학교가 어린이 보호구역으로 지정되어 있어 등하교길 어린이 교통사고 위험 등 여러 사정을 종합 검토할 때, 도로교통법이 도로상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 하고 기타 도로법 등 관련법규에 의거 진출입로 개설은 적정치 않다고 협의하였다. 라) 한편, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조 제3호에 따라 연결허가의 금지구간을 규정하고 있으며, 동 규칙 〔별표4〕에서 정하고 있는 교차로 영향권 길이 ‘도시지역 설계속도 60킬로미터/시간 경우’는 40미터이며, 〔별표4의2〕에서 정하고 있는 교차로 주변의 변속차로 등 설치제한거리 ‘4차로 이상 경우’는 60미터이다. 연결허가 금지구간은 교차로 영향권 길이와 변속차로 등의 설치제한거리를 포함하므로 교차로 정지선으로부터 100미터 구간까지는 도로연결 금지구간으로 볼 수 있으며, 사건토지에서 교차로 측정기준선(정지선)까지 거리를 측정해 본 결과 80미터~115미터까지 측정되어 일부구간이 도로연결 금지구간에 저촉된다. 마) 그러므로 이 사건 신청은 청구인 소유 토지뿐만 아니라 도로부지에 대한 성토(높이 약 2.71m)를 수반하여 원예재배를 위한 진출입로로 사용하는 계획을 포함하고 있어, 도로관련 협의기관(부서)의 겸토 의견을 반영하여 불허가 처분한 것으로 구체적인 설명도 없이 막연히 점용허가 금지구간에 속한다는 이유로 불허가하여 위법부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 특별법(개발제한구역법)은 다른 일반법(농지법)보다 우선적용 원칙에 따라 일반법의 허가나 신고 사항 등 일체가 특별법에 따른 허가에 배제되거나 의제되어야 한다는 주장에 대하여, 가) 개발제한구역법 제12조 규정은 개발제한구역내 행위는 원칙적으로 제한하나 국토계획법, 건축법, 산림자원법 등 개별법령에서 정하고 있는 사항 중 일부 행위에 대하여 단서조항으로 허가를 득하여 행위할 수 있도록 개발제한구역내 허용행위를 열거해 놓은 것으로, 개발제한구역내 행위허가를 위해서는 개발제한구역법 뿐만 아니라 관계법령의 기준을 따를 수밖에 없으며, 이 사건 토지는 지목이 전인 농지에 대한 토지형질변경으로 농지법의 기준을 배제할 수 없다. 나) 피청구인이 녹색농정과 협의결과, 「농지법」 시행규칙 제4조의2, 〔별표1〕에서는 객토·성토·절토의 기준에 적절할 경우 농지개량의 범위에 해당하며, 이 경우 농지전용허가나 신고 절차를 거치지 않고 형질을 변경할 수 있는 바, 성토 및 절토 시에는 객토·성토·절토의 기준을 준수하여야 하며, 객토·성토·절토의 기준상 농지개량시설의 폐지·변경, 토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않아야 하고, 연접 토지보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 아니하여야 하나 이 사건 허가신청은 종전 지표면에서 높이 약1.5m 성토하는 것으로 계획하여 대체로 동일한 지표면 높이를 형성하고 있는 인접농지보다 높이 약1.5m 높아지게 되므로 기준에 저촉된다. 다) 한편, 개발제한구역법 시행령 제22조〔별표2〕 ‘허가 또는 신고의 세부기준’제1호 가목 및 나목에 따르면 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 하며, 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 하나, 이 사건 허가신청은 토사유출 등 위해발생과 인접 농지의 영농상 문제가 발생할 우려가 있다. 라) 따라서, 이 사건 허가신청은 개발제한구역법에서 규정하는 허가 또는 신고 세부기준과 「농지법」 상 농지개량행위 범위에도 저촉되므로 이 사건 허가신청과 관련하여 농지법이 배제되거나 의제되어야 한다는 주장은 이유 없다. 5) ○동 ○○○-○, ○○○, 산○○-○번지 외에 다수의 타 토지는 형질변경을 허가 처분하고, 본 신청지의 불허가 처분은 평등의 원칙을 위반하였다는 주장에 대하여, 가) 청구인은 ○동 ○○○-○번지, ○동 ○○○번지, ○동 산○○-○번지 토지에 대하여 피청구인이 토지형질변경 허가 처분을 하였다고 주장하나 상기 세 필지에 대하여 개발제한구역 내 행위허가를 처리한 사실은 없으며, 영농을 위하여 높이 50센티미터 미만(최근 1년간 성토한 높이를 합산한 것)으로 성토하는 행위는 허가 또는 신고 없이 할 수 있다. 나) ○동 ○○○번지 토지와 연결되어 있는 현황도로는 ○○○번지 토지의 영농을 목적으로 특별히 연결한 도로가 아니라 도로 안쪽 기존 건축물의 진출입도로로 사용되어 오던 도로의 현황을 존치시킨 것에 불과하며, ○동 산○○-○번지 토지 진출입로 역시 ○○구청 건설과로 유선 확인한 결과 별도의 도로점용허가 등 처리사실이 없는 것으로 확인되었다. 다) 따라서, 청구인이 주장하는 이 사건 토지 이외의 토지에 대하여 토지형질변경을 허가하고 진입로를 연결하여 준 사실이 없으므로, 신청인에 대하여만 불허가 처분하여 평등의 원칙, 비례의 원칙에 위배된다는 주장 역시 이유 없다. 6) 지금까지 살펴본 바와 같이, 청구인이 1) 신청지는 개발제한구역법령상 허가의 대상이나 법령을 좁게 해석하거나 잘못 판단하여 불허가 처분한 것은 기속행위 위반으로 위법하다는 주장, 2) 구체적인 설명도 없이 막연히 점용허가 금지구간에 속한다는 이유로 불허가 처분은 법령을 잘못 판단하여 위법 부당하다는 주장, 3) 이 사건 허가신청과 관련하여 농지법이 배제되거나 의제되어야 한다는 주장, 4) 신청인에 대하여만 불허가 처분하여 평등의 원칙, 비례의 원칙에 위배된다는 주장 등은 모두 이유 없고, 청구인의 사업계획은 개발제한구역법 제12조, 같은 법 시행령 제14조 제5호에 규정에 저촉되는 바, 개발제한구역내 행위허가 불허가처분 취소를 구하는 청구인의 행정심판 청구를 기각하여 주시기 바란다. 7) 청구인은 피청구인이 행위허가가 가능할 것이라고 공적 견해를 표명하였기에, 불허가 처분한 것이 신뢰보호원칙에 위배된다는 주장하나, 피청구인의 이 사건 허가 신청과 관련, 내부 검토과정이 완료된 시점 (2014. 7. 28.불허가 처분 예정)에 청구인이 취하원을 제출하였으며, 그 이후 2014.10.14. 재차 같은 내용으로 개발제한구역 내 행위허가를 신청한 것이며, 피청구인은 검토과정 중 검토의견을 달리하거나 번복한 일이 없고, 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 하나, 피청구인(개발제한구역 내 행위허가 담당자)는 청구인이 신뢰할만한 언동 또는 구체적인 경위를 표현한 사실이 없으므로, 청구인이 신뢰보호원칙을 위배 주장은 이유 없다. 8) 청구인은 이 사건 토지와 연접지만을 비교하고, 법령을 좁게 해석하였으며, 제3자의 민원 제기를 염려하여 불허가 처분한 것은 부당하다고 주장하나, 이 사건 토지의 지표면과 연접한 도로면의 표고 수치를 비교해 보면 이 사건 토지의 지표면이 지향도 상 약1.3미터 낮게 위치하므로 형질변경(성토)을 통하여 도로면과 비슷한 표고로 조성할 수도 있겠으나, 사건 토지 일대의 농지와 비슷한 표고로 형성되어 있기 때문에 이 사건 토지의 성토를 통하여 주변 농지의 농작업에 영향을 끼칠 수 있을 뿐 아니라, 설사 농작업에 지장이 없다 볼지라도 추후 도로로 활용하기 위한 도로부지를 형질변경하고자 하는 계획은 타당하지 않다. 9) 또한, 이 사건 허가 신청과 관련하여, ○○○○경찰서에서는 교통량의 증가 및 인근 초등학교 어린이 등하교길 교통사고 위험 등을 고려 진출입로 개설은 적정치 않다는 회신을 받은 바 있고, 따라서 이 사건 신청의 불허가 처분으로 청구인이 받게 되는 불이익과 공익상의 필요를 비교·교량하여 불허가 처분한 것이다. 10) 이 사건 신청지 진입로 설치와 관련, 도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙은 불허가 당시의 법령(규칙)을 적용함이 옳고, 청구인이 주장하는 개정 법령(국토교통부령 제159호, 2014. 12. 29.)을 적용은 불가하며, 여기에서 연결허가 금지구간은 교차로 영향권 길이와 변속차로 등의 설치 제한거리를 포함하므로 교차로 정지선으로부터 100미터 구간까지로 볼 수 있고, 이 사건 토지는 교차로측정기준선(정지선)까지 거리를 측정해 본 결과 80미터~115미터까지로 일부구간이 도로연결 금지구간에 저촉된다. 11) 이 사건 토지 인근에 진입로가 개설되어 성토가 이루어진 사례에 대하여는, ○동 ○○○-○번지, ○○○-○번지 일원 진출입로는 도로 개설 당시 민원인의 요구에 의해 보도부분 경계석 턱낮춤과 배수로 덮개 2면이 시공된 사항이며, 별도의 도로점용허가 등 사실은 없는 것으로 확인되었고, 마찬가지로 ○동 산○○-○번지 및 ○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○번지 진출입로 또한 별도의 도로점용허가 등 사실이 없는 것으로 확인되었다. 따라서 이 사건 토지의 불허가 처분한 것은 형평성의 원칙을 위배한 것이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계 법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 】 [시행 2014.5.21.] [법률 제12633호, 2014.5.21., 일부개정] 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 】 [시행 2014.10.8.] [대통령령 제25650호, 2014.10.8., 일부개정] 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23.> 5. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 [시행 2013.10.30.] [국토교통부령 제33호, 2013.10.30., 일부개정] 제12조(허가 또는 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위) 법 제12조제4항에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 행위"란 별표 4에 따른 행위를 말한다. <개정 2013.3.23., 2013.10.30.> [별표 4] <개정 2013.10.30.> 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위(제12조 관련) 1. 농림수산업을 하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 머. 영농을 위하여 높이 50센티미터 미만(최근 1년간 성토한 높이를 합산한 것을 말한다)으로 성토하는 행위 제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2012.5.14., 2013.10.30.> [제목개정 2012.5.14.] [별표 2] <개정 2014.1.28> 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련) 1. 일반적 기준 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다. 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니하여야 한다. 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 라. 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 한다. 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 바. 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토(切土)에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 한다. 【국토의 계획과 이용에 관한 법률】 [시행 2014.7.15.] [법률 제12248호, 2014.1.14., 타법개정 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 【국토의 계획과 이용에 관한 법률 시행령】 [시행 2014.10.15.] [대통령령 제25661호, 2014.10.15., 일부개정] 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우의 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 인접 토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. <개정 2005.9.8., 2006.8.17., 2008.9.25., 2009.7.7., 2009.7.27., 2010.4.29., 2012.4.10., 2014.10.14.> 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 【농지법】 [시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호 나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 【농지법 시행령】 제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에 따른 농지개량의 범위는 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하는 것으로 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위 2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계 이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위 【농지법 시행규칙】 제4조의2(농지개량의 범위) 영 제3조의2제2호에 따른 객토, 성토 및 절토의 기준은 별표 1과 같다. [본조신설 2009.11.27.] [별표 1] <개정 2009.11.27> 객토·성토·절토의 기준(제4조의2 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270509"></img> 【도로법】 제52조(도로와 다른 시설의 연결) ① 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 이 경우 고속국도나 자동차전용도로에는 도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제60조제1항 각 호에 따른 개발행위로 설치하는 시설 또는 해당 시설을 연결하는 통로 외에는 연결시키지 못한다. ② 제1항에 따라 도로에 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로에 연결시키려는 해당 시설을 소유하거나 임대하는 등의 방법으로 해당 시설을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다. ③ 제1항에 따른 허가(이하 "연결허가"라 한다)의 기준·절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외한다)에 관하여는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 해당 도로관리청이 속해 있는 지방자치단체의 조례로 정한다. ④ 도로관리청은 연결허가를 할 때 도로와 다른 도로, 통로나 그 밖의 시설을 연결하면 대량의 교통수요가 발생할 우려가 있거나 교통체계상 다른 시설의 설치가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 연결허가를 받는 자에게 원활한 교통 소통을 위한 시설의 설치·관리 등 필요한 조치를 하도록 할 수 있다. ⑤ 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 본다. 【도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 】 [시행 2014.7.15.] [국토교통부령 제111호, 2014.7.15., 타법개정 제1조(목적) 이 규칙은 「도로법」 제52조에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 한다. <개정 2014.7.15.> 제2조(정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. "변속차로"란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 가속차로, 감속차로 및 테이퍼를 말한다. 2. "테이퍼"란 주행하는 자동차의 차로 변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분을 말한다. 3. "부대시설"이란 주행하는 자동차의 안전을 위하여 도로에 설치하는 가드레일, 낙석방지시설, 사설(私設) 안내표지, 노면표시 및 분리대 등을 말한다. 4. "부가차로"란 변속차로로 연결되는 사업부지 사이에 설치하는 차로를 말한다. 5. "교차로"란 세갈래교차로, 네갈래교차로, 회전교차로, 입체교차로 등 둘 이상의 도로가 교차되거나 접속되는 공간을 말한다. 6. "교차로 영향권"이란 교차로 부근에서 교차로로 인하여 차량 운행이 영향을 받는 구간을 말한다. 제3조(적용 범위) ① 이 규칙은 「도로법」(이하 "법"이라 한다) 제12조제1항에 따른 일반국도(법 제23조제2항이 적용되는 일반국도는 제외한다. 이하 "일반국도"라 한다)의 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하 "다른 도로등"이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다. <개정 2014.7.15.> ② 제1항에 따라 연결하는 경우 외에는 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 바에 따른다. 다만, 이 경우에도 연결허가의 신청은 제4조제1항 및 제2항에 따른다. 제6조(연결허가의 금지구간) 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 일반국도의 구간에 대해서는 다른 도로등의 연결을 허가해서는 아니된다. 다만, 제1호, 제2호, 제4호, 제5호 및 제6호는 도시지역에 있는 일반국도로서 도시ㆍ군관리계획에 따라 이미 정비되어 있거나 다른 도로등의 연결허가신청일 당시 집행계획이 수립되어 있는 경우에는 적용하지 아니한다. <개정 2012.4.13.> 3. 일반국도와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 영향권 산정기준에서 정한 영향권 이내의 구간 가. 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 나. 「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 면도(面道) 중 2차로 이상으로 설치된 면도 다. 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 라. 관할 경찰서장 등 교통안전 관련 기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 것으로 인정되는 도로 [별표 4] <개정 2010.9.15> 교차로 영향권 산정 기준(제6조제3호 관련) 1. 변속차로가 설치되었거나 설치예정인 평면교차로의 영향권은 본선 또는 교차도로에서 교차로로 진입하는 감속차로 테이퍼의 시작점부터 교차로를 지나 교차도로 또는 본선에 진입하는 가속차로 테이퍼의 종점까지의 범위로 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270507"></img> 2. 변속차로가 설치되지 않은 평면교차로의 영향권의 산정기준은 다음 각 목과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270501"></img> 가. 교차로 영향권의 최소길이는 다음 표와 같다. 나. 교차로 영향권의 길이 측정기준은 아래 예시도와 같이 차량의 정지선에서부터 적용하며, 세갈래교차로의 직진 차로부에는 교차로 중심에서부터 적용한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270499"></img> [별표 4의2] <개정 2010.9.15.> 교차로 주변의 변속차로 등의 설치 제한거리 (제6조제4호 관련) (단위: 미터) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270503"></img> 1. 평면교차로 주변의 영향권 및 설치제한거리 예시도 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270505"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 행위허가 신청서, 사업계획서, 행위허가 불허가 알림서, 위치도 및 현장사진, 협의기관 검토 회신서 등을 살펴본 바, 아래와 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지 토지(전, 1,640㎡, 개발제한구역)의 소유자로서, 2014. 10. 14. 청구인이 이 사건 토지에 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인이 개발제한구역 내 농지인 이 사건 토지에 대하여 「개발제한구역법」 제12조제1항제4호, 같은 법 시행령 제14조제5호, 같은 법 시행규칙 제22조〔별표 2〕 및 「농지법시행령」 제4조의2〔별표1〕, 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조〔별표4〕,〔별표4의2〕의 위반을 사유로 2014. 10. 30. 불허가 처분하였다. ※ 개발행위허가 신청 내용 :성토=1.5～2.71m, 옹벽, H=2.5m, L=36.60m 나) 이 사건 토지는 2009. 11. 9. 도로 개설시(○동 ○○○-○번지) 일부 도로에 편입되고 일부는 현재와 같이 농지로 존치되어 영농목적으로 이용되고 있으며, 도로보다 약2m 낮게 위치하고 있으나, 인접한 농지들과는 20cm 내외의 표고차로 동일한 지표면의 높이를 갖는 일단의 농지로 형성되어 있다. 다) 이 사건 토지는 대로2류(32m)의 사거리 교차로에서 80~115m 지점에 위치하고 있고, 인근에 초등학교가 있으나, 이 사건 토지 앞에서 어린이보호구역이 해제되고, 인근 주변 500m 이내에 소재하는 6개 필지(○동 ○○○-○번지(답), ○○○-○번지(답), 산○○-○번지(임), ○○○-○번지(전), ○○○-○번지(전), ○○○-○번지(전))의 농지가 성토한 사실이 있고, 도로 경계턱이 낮춰져 도로에서 차마의 진입이 가능하지만, 이들 토지(주)가 피청구인에게 개발행위허가 또는 도로점용 허가를 받은 사실은 없다. 라) 이 사건 개발행위허가 신청과 관련하여 피청구인이 각 관련부서와의 협의 결과는 아래와 같다. a. ○○○○경찰서장은 2015. 3. 23. 회신서에서 이 사건 토지가 2014. 7. 개통한 ○○택지~ ○○○○도로간 ○○도로(편도 4차로) 개통구간과 ○동교차로와 인접한 ○○로 상의 지점이며, 교차로 중심에서부터 신청지 진입로 중심까지는 약 90m, 우회전 진입로 끝단에서 신청지 중심까지는 약70m 지점에 위치하며, 교통량 증가가 예상되고, 과속이나 신호위반 차량이 많아 교통사고 위험이 상존하는 지역이라고 회신하였으며, b. ○○구청 건설과장은 진입로 설치를 위한 도로점용 허가는 추후 도로로 활용하기 위한 도로부지의 형질변경이 적절하지 않고, 이 사건 토지가 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제6조 제3호, 제4호에 따라 연결금지구간에 위치한다는 해당된다는 이유로 불가 검토하였고, c. 녹색농정과장은 「농지법」 시행규칙 제4조의2 [별표 1]의 규정에 의거, 농지개량의 경우, 객토·성토 및 절토시 「객토·성토·절토의 기준」을 준수하여야 하며, 농지의 생산성을 높이기 위한 농지개량은 인근 농지의 관개·배수·통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하여야 하고, 토사의 유출 등 인근 농지 및 가옥 등에 피해가 발생하지 않도록 피해방지시설을 설치하여야 하고, 피해 발생 시에는 사업시행자가 책임 처리해야 한다고 회신하였다. 2) 「개발제한구역법」 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토계획법」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 하면서 ‘건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경’등의 경우를 들고 있으며, 같은 법 시행령 제14조제 5호의 규정에서 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위에서 법 제12조제1항제4호에서 ‘영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경’의 경우로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제2조제2호에 따른 공익사업의 시행이나 재해로 인하여 인접지 보다 지면이 낮아진 논밭의 영농을 위하여 50센티미터 이상 성토(盛土)하는 행위를 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행규칙 제22조에서는 법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준으로 가. 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치할 것, 나. 해당 지역과 그 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음·진동·분진 등에 따른 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 예상되지 아니할 것, 다만, 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다고 하고 있고, 그 외, 토지의 형질을 변경하거나 죽목을 벌채하는 경우에는 표고, 경사도, 숲의 상태, 인근 도로의 높이와 배수 등을 고려하여야 하고, 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토(切土)에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 할 것 등을 제시하고 있다. 「농지법」 시행령 제3조의2에서는 농지의 생산성을 높이기 위한 농지개량의 범위로 ‘농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위’및 ‘해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계 이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위’를 규정하고, 농지개량의 행위로 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니할 것을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제4조의2 [별표 1]에서는 성토의 기준으로‘연접토지 보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 아니할 것’, ‘농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것’을 명시하고 있다. 한편 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조 제3호, 제4호의 규정에 의하면 일반국도와 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로, 「농어촌도로 정비법」제4조에 따른 면도(面道) 중 2차로 이상으로 설치된 면도, 2차로 이상이며 그 차도의 폭이 6미터 이상이 되는 도로 및 관할 경찰서장 등 교통안전 관련 기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 것으로 인정되는 도로 등을 연결하는 교차로에 대하여는 〔별표4〕에 따른 교차로 영향권 산정기준에서 정한 영향권 이내의 구간과 〔별표4의2〕에 따른 교차로 주변의 변속차로 등의 설치 제한저리 이내의 구간에서는 다른 도로 등의 연결을 허가해서는 아니 된다고 하고 있으며, 도시지역의 설계 속도가 60km 인 도로에서 변속차로가 설치되지 않은 평면교차로의 영향권의 길이는 40m 이고, 4차로 이상의 도로에서 교차로 주변의 변속차로 등의 설치제한 거리는 60m이다. 3) 청구인은 공익사업으로 도로에 비해 지표면의 높이가 낮아져 접근 가능성을 상실하고 맹지로 전락한 농지에 대한 개발행위 허가는 기속행위이며, 이 사건 토지에 대한 개발행위 신청에 대한 피청구인이 불허가 처분함 것은 청구인이 부담해야 할 재산권 제한의 수인해야 할 정도를 넘는 일이고, 인근 토지 현황과 비교하여 청구인에 대하여만 진입로를 개설을 막는 것은 평등의 원칙, 비례의 원칙에 위배된다고 주장하는 바, 살피건대, 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 개발행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이러한 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문헌상 분명하고 이러한 예외적인 개발행위의 허가는 상대방에게 수익적인 것이 틀림이 없으므로 그 법률적 성질은 재량행위 내지 자유재량행위에 속하는 것이다.(대법원 2003.3.28. 선고, 2002두11905 판결 참조) 따라서 청구인이 부담해야 할 어려운 사정에도 불구하고, 이 사건 토지가 공익사업으로 인해 연접한 도로 와의 표고차가 발생하였다고 하나, 인근 농지들과는 표고차가 없이 일단의 농지를 이루고 있고 기존의 업을 계속 영위함이 불가능한 상태에 이른 것이 아니므로 감내하기 어려운 손해를 감수하고 있다고 보기는 어려운 점, 무엇보다 이 사건 농지가 주변 농지들의 중앙에 위치하며 단독으로 성토하여 지면을 높이는 일이 농지법시행규칙 제4조의2 별표1의 객토 성토 절토의 기준 ‘연접 토지보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 아니할 것’에 저촉되며, 인근 토지주들도 모두 개발행위를 신청하여 성토한다고 했을 경우 이웃한 토지마다 진입로를 개설해 주어야 하는지 하는 점, 이 사건 토지의 일부가 ‘도로의 연결 제한구역’에 위치하는 등 대로의 교차로에서 가까운 곳에 위치하므로 피청구인은 향후 증가할 교통량에 따른 교통사고 유발의 우려를 살펴야 마땅한 점, 인근 토지들이 성토 후 도로턱을 낮추어 진입로를 개설하였다고 하나, 피청구인이 이 사건 개발행위와 같은 내용으로 허가를 한 사실은 없는 점 등을 고려하면 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 이 사건 토지의 개발행위로 인한 주변 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 개발제한구역법 제12조, 같은 법 시행령 제14조 제5호, 농지법시행규칙 제4조의2의 규정에 의거한 불허가 처분이 피청구인의 재량권의 한계를 넘어 위법하다 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.