개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 8. 9. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-2번지(답, 2,274㎡) 중 989㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 교육연구시설(유치원) 부지조성을 목적으로 개발행위허가신청을 하였고, 피청구인은 2013. 10. 14. 청구인에게 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제59조제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의 2호에 따른 도시계획위원회 심의대상으로 심의결과 주변지역의 토지이용실태 및 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획 등을 고려하였을 때 제방도로 이용 및 입지적정성 여부에 관한 조치계획이 미흡하여 부결되었다’라는 사유로 개발행위허가신청 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 이 사건 신청지가 하천제방 도로로 진입하는 막다른 곳에 위치한 부지라고 주장하나, 위 도로는 인근 주민들 모두와 유치원 및 보육시설의 차량이 수시로 운행하는 현황 도로이다. 이 사건 신청지는 ○○시 각 부서의 협의에서 아무런 문제점이 없는 것으로 검토·협의 되었으며, 기반시설의 설치 중 배수를 비롯한 모든 문제들이 이상이 없는 것으로 최종 협의되었고, 단지 진입도로에 대한 문제만이 거론되어 1차적으로 이 사건 신청지 초입 진입부분의 하천부지에 대하여 공유수면점용허가를 득하라는 통보를 받아 ○○시 ○○읍장으로부터 공유수면점용허가를 득하여 이 사건 신청지로의 진입에 이상이 없도록 조치하였다. 2) 이 사건 신청지는 국지도 ○○호선과 연결된 ○○읍 ○○리마을 진입로를 마을주민들과 함께 이용하고 있으며 진입도로는 두 갈래로 나뉘어져 한 방향은 종합운동장 출입문을 통과하여 진입하는 곳과 또 한 방향은 하천변으로 나 있는 하천변 도로(양차선 폭 4.0㎡)를 이용하여 진입하는 곳으로 되어 있다. 당초 피청구인과 ○○리 마을주민들과의 도로이용 문제에 대하여 논의한 끝에 종합운동장내로 형성되어 있던 기존의 마을진입 도로부지는 ○○시 종합운동장이 들어서면서 체육시설부지로 편입되었으니 하천변 제방도로 부지를 이용토록 최종 결론지어진바 있다. 3) 신청인 또한 마을 주민들이 사용하는 하천변 제방도로 부지를 이용하여 진출입하고자 허가신청 하였으며, ○○시 재난안전과 협의 내용에서도 명확히 볼 수 있듯이 ‘불특정 다수인이 사용하는 하천제방을 진출입하는 것은 가능’토록 되어 있다. 또한, 이 사건 제방도로는 당초 ○○2길이 ○○시○○장 조성으로 인해 단절됨으로써 피청구인이 개설한 현황도로로써, 차량의 통행이 매우 수월하며 통행량 역시 적은 곳으로 사고의 위험 역시 전혀 없는 곳이다. 따라서 이 사건 제방도로의 통행은 타 지역의 제방도로와 마찬가지로 누구나 자유로이 이용 가능하도록 해야 하며 특정인만이 사용하도록 제한을 해서도 안 될 것이다. 4) 피청구인은 청구인에게 2013. 6. 28. 개발행위 불허가 처분을 하면서 그 사유로 “가. ○○○○타운 체육시설부지 확장계획과 연계한 개별 시설의 입지 적정성 여부 검토 필요, 나. 개발행위 기준과 연계하여 제방도로 이용에 대한 관련법 저촉 여부 재검토 필요”의 2가지 부결의견을 통보하였다. 이에 청구인은 2013. 8. 9. 개발행위 허가 신청을 다시 함에 있어 피청구인의 주무부서(체육관광과)로부터 청구인의 개발행위 신청부지는 ○○○○타운 2차 체육시설부지와 관련이 없으며 청구인의 개발행위 신청부지가 포함된 추가적인 체육시설 확장계획 또한 없다는 협의내용을 통보받았다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 ‘조치계획 미흡’이라는 사유를 적시하고 있으나 피청구인은 청구인에게 어떠한 보완요구를 한 사실도 없어 보완 조치할 사항이 없었으며, 더욱이 피청구인은 이 사건 신청지 주변지역인 2차 체육시설부지에 밀접해 있는 위치에 2013년도에 개발행위 허가를 하였음에도 불구하고 청구인에게만 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 생각한다. 5) 청구인은 이 사건 신청지와 관련하여 이미 경기도교육청 학교보건위원회 교육환경평가 심의결과, 청구인이 개발행위 목적물로 청구한 ‘교육연구시설(유치원)’설립에 적합하다는 심의 결과를 통보 받았으며, 고등학교 이하 각급학교 설립·운영 규정 시행규칙에 따라 경기도○○○○교육지원청으로부터 유치원 설립계획 승인을 받은 상태이다. 이처럼 이 사건 목적물(교육연구시설-유치원)은 ‘고등학교이하 각급 학교 운영규정’에 근거하여 운영되는 곳으로 사적 이익을 목적으로 할 수 없음이 법률로 명시되어 있고 상대적으로 교육환경이 열악한 지역사회 아동의 교육환경 향상에 이바지할 수 있는 뚜렷한 공공성을 갖고 있다고 판단된다. 6) 그리고 마지막 입지적정성 문제로는 현재 대부분의 유치원들이 도심 속 삭막한 분위기와 탁한 공기 속에서 아이들을 가르치고 있는 것이 현실이다. 그러나 이 사건 신청지는 도심과 그리 멀리 떨어져 있지 않고 부모님들이 안심하고 아이들을 맡길 수 있는 근거리에 위치하면서도 주변이 농경지로 이루어진 공기 맑고 깨끗한 농촌마을과 같은 곳이다. 어린 유아를 가진 부모라면 누구나 깨끗한 환경을 보시고 유아를 믿고 맡길 수 있는 그러한 위치라 여겨진다. 위와 같이 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신청지는 폭 4m의 하천제방도로로 진입하는 막다른 곳에 위치한 곳으로, 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조 규정에 따라 이 사건 신청은 도시계획위원회 심의 대상으로서, 제14회 도시계획(제2분과) 위원회 심의 위원들이 현장 확인 결과 입지 적정성 여부 검토(정책적 판단 포함)와 개발행위 허가기준과 연계하여 제방도로 이용에 대한 공공성 미흡으로 심의 결과 부결되어 불허가 처분 하였으며, 상기 부결 사항에 대하여 ○○시 관련부서 협의를 거쳐 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가 신청이 재접수 되었고, 제24회 도시계획(제2분과) 위원회 심의 결과 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 별표1의2 규정에 따른 사업대장지 주변지역의 토지이용실태 및 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획 등을 고려 시, 당초 부결의견(제방도로 이용 및 입지 적정성 여부)에 관한 치유가 미흡하여 부결(2차)되어 이 사건 처분을 한 것으로 청구인의 주장은 수용할 수 없으나, 향후 청구인이 타 부지에 개발행위허가 신청서를 재접수할 경우 관련부서 협의에 따라 검토 처리하고자 한다. 2) 이 사건 신청지는 ○○○○타운 인근에 위치하고 있고, 주변지역의 토지이용실태는 용도지역상 생산녹지지역, 농업진흥구역으로 청구인은 하천제방도로를 이용하여 이 사건 신청지에 진·출입할 계획이나 겨울철 유치원 차량 운행 시 빙판길 교통사고 등의 위급상황 발생 및 곡선부 교통 소통에 지장을 초래할 우려가 있고, 특정인의 영리 목적으로 이용될 우려가 있다고 판단되어 도시계획위원회에서도 심의결과 부결된 사항으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항 및 같은 법 시행령 별표1의2 규정에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이 등 주변경관과의 조화를 이룰 것의 규정에 부합하지 않고, 또한 개발행위에 따른 기반시설의 설치, 용지의 확보계획이 부적합하여 주변 교통소통에 지장을 초래할 우려가 있어 이 사건 처분한 사항으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 이용과 계획에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25, 2012.4.10> 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541417"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541419"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541421"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541423"></img> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10> ④국토해양부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2012.4.10> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. ④관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2005.9.8, 2008.9.25, 2009.8.5, 2010.4.29, 2011.3.9> 3. 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 다. 삭제 <2008.1.8.> 【○○시 도시계획조례】 제17조(개발행위허가의 규모) ① 시장이 영 제55조제1항에 따라 관리지역 및 농림지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 다음 각 호와 같다. (개정 2009. 4. 30, 2009. 9. 15, 2009. 12. 29) 1. 계획관리지역 : 3만 제곱미터 미만 2. 생산관리지역 : 2만 제곱미터 미만 3. 보전관리지역 : 1만 제곱미터 미만 4. 농림지역 : 2만 제곱미터 미만 5. 관리지역이 세분화되기 전까지의 관리지역 : 1만 제곱미터 미만 제18조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2제1호가목(3)에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한하여 개발행위를 허가할 수 있다.(단 주ㆍ상ㆍ공업지역, 제2종지구단위계획, 자연취락지구안에서는 1호부터 3호를 적용하지 아니한다) (개정 2009. 4. 30, 2010. 11. 11, 2012 . 6. 5) 1. 입목축적의 적용은「산지관리법」을 준용한다. 2. 경사도가 15도 미만인 토지. 다만, 경사도가 15도 이상으로「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조 각 호 어느 하나에 해당하는 사업과 시장이 필요하다고 인정한 개발행위는 시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다. 3. 기준 표고는 시 도시기본계획의 토지이용계획 부분 개발가능지 분석 기준에 따라 개발가능 지역을 아래의 기준범위 안에서 세부적인 기준을 조례 시행규칙에서 따로 정할 수 있다. 가. ○○읍, ○○면, ○○면, ○○면 : 기준표고 해발 0미터 기준으로 50미터 미만에 있는 토지 나. ○○면, ○○면, ○○면, ○○동, ○○동, ○○1동, ○○2동, ○○동, ○○동, ○○동 : 기준표고 해발 25미터 기준으로 50미터 미만에 있는 토지 다. ○○읍, ○○읍, ○○면, ○○면, ○○면, ○○면 : 기준표고 해발 50미터 기준으로 50미터 미만에 있는 토지 4. 환경ㆍ생태적으로 보전가치가 있는 생태자연도 Ⅰ등급권역과 녹지자연도 8급 이상 지역이 아닌 토지 5. 제1항제3호의 규정에 불구하고 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시도시계획위원회 자문을 거쳐 허가할 수 있다. 가. 10호 이상의 자연마을이 형성된 인접지역에서 단독주택을 건축하기 위한 개발행위(단, 단독주택 이라 함은「건축법 시행령」별표 1제1호의 가목에 한하며, 그 부지면적은 660제곱미터 미만) 나.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조 각 호 어느 하나에 해당되는 사업과 시장이 필요하다고 인정한 개발행위 ② 제1항은 같은 조례 제25조제1항에 따라 개발행위를 허가하는 경우에는 적용하지 아니한다. (개정 2009. 4. 30) ③ 제1항제2호의 경사도 산출은「산지관리법」을 준용한다. (개정 2009. 4. 30, 2010. 11. 11) 나. 판 단 1) 인정사실 개발행위허가신청서, 관련부서 협의의견서, 도시계획위원회 개최결과, 지적도 및 토지이용계획확인서, 현장사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 2012. 12. 12. 이 사건 신청지에 교육연구시설 부지조성을 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가 신청 하였고, 피청구인은 위 사항에 대해 ○○시 도시계획위원회에 상정하였으며, 2013. 5. 22. 위 위원회 심의 개최 결과 입지 적정성 여부 등의 판단을 위해 현장검토가 선행해야 한다는 사유로 결정이 유보되었다. 나) ○○시 도시계획 위원회는 2013. 6. 19. 이 사건 신청지에 대해 현장검토 하고, 같은 날 도시계획위원회 심의 개최 결과 ‘○○○○타운 체육시설부지 확장계획과 연계한 개별 시설의 입지 적정성 여부 검토 필요(정책적 판단 포함) 및 개발행위 허가기준과 연계하여 제방도로 이용에 대한 관련법 저촉 여부 재검토 필요’사유로 청구인의 신청안은 부결되었다. 다) 청구인은 2013. 8. 9. 재차 이 사건 신청지에 교육연구시설(유치원) 부지조성을 목적으로 개발행위허가신청을 하였고, 피청구인은 2013. 9. 24. ○○시 도시계획위원회에 이 사건 신청의 심의 안건을 제출하였으며, 도시계획위원회는 2013. 10. 2. 이 사건 신청은 당초 부결의견(제방도로 이용 및 입지 적정성 여부)에 관한 조치계획이 미흡하다며 부결하였다. 라) ○○시 도시계획위원회는 2013. 10. 10. 위 결과를 피청구인에게 통보하였고, 피청구인은 2013. 10. 14. 청구인에게 도시계획위원회의 부결을 사유로 이 사건 처분을 하였다. 마) 이 사건 신청지는 국토계획법에 따른 생산녹지지역이며 「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 인근에 ○○○○타운이 있고, 소하천 지역인 제방도로와 접해 있으며, 청구인이 이 사건 신청을 하면서 제출한 기본시설계획에 따르면 상기 제방도로를 이용하여 이 사건 신청지에 진·출입할 계획임을 명시하고 있다. 2) 국토계획법 제56조, 제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항별표1-2에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청지는 피청구인 소속 관련부서와 협의 시 문제점이 없는 것으로 검토 되었고, 불특정 다수가 사용가능한 하천제방도로를 진·출입로로 하여 이 사건 신청지 진입부분에 공유수면점용허가를 받아 진입에 이상이 없도록 조치하였으며, 교육환경이 열악한 지역사회 아동들에게 교육 참여 기회향상에 이바지할 수 있는 공공성을 갖추어 입지적정성 여부도 문제없는바, 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 국토계획법 제58조제1항제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항별표1-2제1호(가)목(3), (라)목(1), (마)목(1)의 각 규정을 종합하면, 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이다(2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결). 이 사건 신청지 및 주변 토지는 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호와 도시의 무질서한 확산방지를 위하여 개발을 유보할 필요가 있어 지정된 국토계획법상 생산녹지지역, 「농지법」에 따른 농업진흥구역으로 형성 되어 있으며, 이 사건 신청지는 다른 대지 등과 연접해 있지 않고 생산(자연)녹지지역의 중간에 위치하고 있음을 알 수 있다. 따라서 이 사건 개발행위 허가로 인해 연쇄적인 개발행위 신청에 따른 난개발의 우려도 배제 할 수 없는바, 피청구인이 청구인의 개발행위신청에 대해 국토계획법 제58조제1항제4호 등에 근거하여 주변지역의 토지이용실태와 주변 환경, 그리고 기반시설의 설치 등을 고려하여 이 사건 처분을 한 것은 재량권 범위 내에서 적법하게 처분한 것으로 판단된다. 4) 또한 청구인이 이 사건 신청지로의 진입로로 사용하고자 하는 제방도로는 홍수 등 재난상황 발생 시 방재활동 등을 위한 하천관리 목적의 도로로써, 개발행위허가를 위한 진입도로로 일반에게 제공하는 것은 제방도로의 본래의 목적인 하천관리 기능을 상실할 우려가 있다고 보이고, 아울러 청구인은 유치원시설을 설치함으로써 지역사회 아동들에게 교육 참여 기회향상에 이바지할 수 있는 공공성을 갖추었다고 하나, 이 사건 유치원시설의 설치로 지역사회의 교육환경에 긍정적인 효과를 기대할 수 있다는 사실을 인정하더라도, 타인 소유의 토지를 임차하여 이 사건을 신청한 사안임을 고려 할 때 국토계획법 상 개발허가기준에 적절하지 않은 이 사건 토지상에만 유치원시설이 설치되어야 하는 것도 아닌바, 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.