개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 1. 25. 피청구인에게 OO시 OO면 OO리 OOO, OOO-1, OOO-2번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)상에 다음과 같이 태양광 발전소 부지조성을 위한 개발행위허가(농지전용허가 의제) 신청(1호부지) 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271945"></img> 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항제4호 및 국토계획법 시행령 별표 1의2 라목 기준에 부적합하다는 사유로 개발행위허가 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 청구인에 대한 발전사업허가 피청구인은 2018. 1. 6. 이 사건 신청지에 설비용량 98.8kW의 태양광발전사업을 청구인에게 허가하였다. 2) 청구인의 개발행위허가신청 등 복합민원신청 청구인은 2018. 1. 17. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 태양광 발전소 부지조성을 위한 개발행위허가신청 등 복합민원을 신청하였다. <개발행위허가 및 농지전용허가 신청> - 위치 : OO시 OO면 OO리 OOO-2, OOO(농업진흥구역 밖) - 지목 : 전 - 용도지역 : 생산녹지지역, 자연녹지지역 - 신청면적 : 1,500㎡ 3) 피청구인의 3차에 걸친 보완요구와 청구인의 보완이행 가) 피청구인은 2018. 2. 1. 청구인에게 ① 신청지 토지소유자의 인감이 날인된 토지사용승낙서 제출, ② OO리 OOO-OO번지(구거) 부지의 공유수면 점용허가를 득한 후 허가증 첨부, ③ OO리 OOO-O번지(임) 부지의 진·출입로 이용에 대한 사용허가를 득한 후 허가증 첨부, ④ 신청지는 주거밀집지역과 인접하여 태양광설치로 인한 마을경관 훼손으로 민원발생우려가 있으니, 신청부지 주변 2m 이상의 차폐막 설치계획을 검토하고 공사계획서 제출하라는 보완요구 사항에 대하여 이를 모두 이행하였다. 나) 피청구인은 2018. 2. 26. 청구인에게 본 신청지는 민가와 인접하여 개발행위허가 시 주민피해가 우려되니, 주민의견이 반영된 피해방지계획을 제출하도록 보완을 요구함에 따라, 청구인은 2018. 3. 19. 19시 OO리 마을회관에서 마을 이장, 마을개발위원 및 부녀회장 등 마을주민대표 8인이 참석한 가운데 사업설명회 및 협의를 진행하여 청구인과 주민들 간에 다음과 같은 협의가 이루어진 것을 증명하는 태양광발전소 건립 관련 주민설명회의서를 피청구인에게 제출하였고, 위 설명회 및 협의 후 마을주민들과 거의 합의가 이루어 졌었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271943"></img> 다) 위 설명회 및 협의 후 마을주민들과 거의 합의가 이루어졌었으나, 일부 주민들이 언론보도 등에 영향을 받아 태양광발전시설에 대한 잘못된 편견에 사로잡혀 막연하고 근거 없는 우려에 바탕을 둔 반대 때문에 거의 이루어져 가던 합의가 결렬되고 말았다. 그러자 피청구인은 다음과 같은 사항을 보완 요구하였다. 만약 청구인이 마을주민들과 합의를 이루었다면, 피청구인은 3차 보완요구를 하지 않았을 것이고, 이 사건 신청에 대한 허가를 하였을 것이다. 피청구인은 2018. 5. 29. 청구인에게 ① 현장검토결과 허가 신청지 남서측에 차고지가 설치되어 있음을 확인한바, 현황측량도상 이를 표기하여 관련 도면을 재 제출할 것, ② 태양광모듈의 높이, 기초 등 제원을 확인할 수 있는 모듈 상세도를 제출할 것, ③ 기 제출한 공사계획 평면도와 종횡단면도 상 태양광 모듈을 설치하는 개수가 상이하니, 관련 도면을 수정 후 재 제출할 것, ④ 본 신청지는 민가와 인접하여 개발행위허가 시 주민피해가 우려되니 주민의견이 반영된 피해방지 계획을 제출할 것, ⑤ 본 신청지는 OOO리 주거밀집지역인 마을중앙에 위치하고 있어 개발행위허가 기준상에 주변지역과의 관계에 있어서도 주변경관 및 미관을 훼손할 우려가 높은 시설물로 부적합한 입지여건이고, 더욱이 지역주민들의 반대의견이 팽배하고 있는 지역상황으로 주민들의 민원상황에 대한 충분한 의견수렴과 반영을 통해 태양광발전시설로 주변지역에 미칠 피해방지대책에 대한 계획서를 작성하여 제출할 것을 요구하였고, 이에 청구인은 ① 차고지 관련 도면, ② 모듈상세도, ③ 태양광 모듈수정도면, ④ 피해방지계획서를 피청구인에게 제출하였고. 청구인의 보완 사항 중 주민의견을 반영한 피해방지계획서의 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271949"></img> 4) 피청구인의 이 사건 신청에 대한 불허가 처분과 불허가 사유 피청구인은 2018. 6. 28. 이 사건 신청에 대하여 청구인에게 아래와 같은 사유로 개발행위허가신청 불허가처분을 통보하였다. <불허가 사유> - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 별표 1의2 라목에 부적합 동 개발행위허가 신청지는 사업부지 서측의 주거밀집지역(약 25호 이상 단독주택)에 인접한 부지이며, 사업부지 경계로부터 300m 이내 농지는 약 15ha 이상 조성되어 있는바, 이처럼 전형적인 농촌 주거밀집지역에 태양광발전시설의 설치는 주변지역의 토지이용실태와 부조화되며, 농촌지역의 경관을 훼손할 것으로 판단됨. 아울러 사업부지는 마을 주 진입도로 가시권 내에 위치하고 있어 도로 주행 환경에 부정적인 영향이 있을 것으로 판단되며, - 아울러 사업부지 인근에는 OO시에서 지역주민들의 의견을 수렴하여 다양한 휴식 공간의 제공 및 건강증진 등을 위한 주민편익시설인 소규모 쉼터(OOOO공원) 공사가 진행 중이며, 더욱이 태양광 발전시설에 대해 지역주민들의 민원이 빈발하고 있는 지역상황으로 개인사익과 비교할 때 보호되어야 할 공익의 성질이 중대하다고 할 것으로 판단되는 부적합한 입지로 불허가 처분함. 5) 피청구인의 이 사건 불허가 처분의 위법·부당성 가) 2017. 12. 27. 개정한 「OO시 도시계획 조례」 제20조의2 태양광발전시설에 대한 개발행위허가의 기준은 이 사건 신청에는 적용되지 않는다. 피청구인은 청구인이 발전사업을 신청할 당시 주거밀집지역이나 도로 등으로부터의 이격거리규제를 하지 않았다. 다만, 피청구인은 2017. 12. 27. 이격거리허가기준을 새롭게 신설하는 내용의 「OO시 도시계획 조례」 제20조의2(태양광발전시설에 대한 개발행위허가 기준)를 신설하였으나, 위 태양광발전시설에 대한 개발행위허가 기준은 부칙에 공포일인 2017년 12월 27일로부터 1개월 후부터 적용한다고 규정하여, 2018. 1. 17. 신청한 이 사건 신청에는 적용되지 않았다. 따라서 이 사건 신청에 대하여는 개발행위허가 기준으로서의 이격거리 허가기준이 존재하지 않는 것이 된다. 이에 따라 청구인은 발전사업허가를 신청할 당시 이 사건 신청지는 이격거리규제가 없어 발전사업이 가능하다는 것을 신뢰하여 발전사업허가 신청을 하였던 것이고, 더 나아가 이 사건 개발행위 허가신청 당시에도 이 사건 신청에는 이격거리 허가기준이 적용되지 않는다는 것을 역시 신뢰하여 이 사건 신청을 하였던 것이다. 그렇다면 이 사건 신청에 대하여는 청구인의 이러한 신뢰를 강하게 반영하여 이 사건 허가여부를 결정하였어야 한다. 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 따라 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제36조(민원실무심의회의 설치·운영 등) 및 「OO시 민원 처리 규정」 제12조(민원실무심의회의 설치·운영) 내지 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제61조의2(개발행위복합민원 일괄협의회) 및 같은 법 시행령 제59조의2(개발행위복합민원 일괄협의회) 규정에 의하여 5일(3일) 내지 10일 이내에 개최하기로 되어 있는 이 사건 신청에 대한 민원실무종합심의회를 개최하였다. 위 민원실무종합심의회 회의록의“주관부서 처리방향”에 의하면, 청구인의 이 사건 신청에 대한 주무부서인 허가담당관 개발민원 1팀은 민원실무종합심의회에서“타 법령에 저촉 없을 시 허가 예정”이라고 심의 의견을 제시하였다. 이러한 이 사건 신청 주무부서의 심의 의견은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등의 개발행위 허가기준, 특히 개정 「OO시 도시계획 조례」상의 태양광발전시설에 대한 개발행위허가 기준이 적용되지 않아, 이 사건 신청이 개발행위 허가기준에 저촉되지 않는다고 판단하였던 것이다. 따라서 타 부서 관할 타 법령에 저촉 사항이 없을 시에는 이 사건 개발행위 허가신청을 하려고 하였던 것이다. 하지만, 피청구인은 위 민원실무종합심의회 후 주민들의 반대민원이 있자, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 별표 1의2 라목의 개발행위허가 기준에 저촉된다는 사유로 불허가처분을 하였지만, 이는 주민의 반대민원 때문에 사실상 개정 「OO시 도시계획 조례」 상의 이격거리 허가기준을 적용하여 이 사건 불허가처분을 한 것이라고 보아야 한다. 나) 마을안쪽에 있는 민가에서는 이 사건 부지와 시설이 보이지 않아, 이 사건 신청부지와 대부분 마을주민들의 생활공간은 사실상 분리되어 있어, 이 사건 시설의 설치로 마을의 주거환경이나 주민들의 평온, 경관이나 미관 등에 피해를 미치지 않는다. 이 사건 신청지의 부지는 낮고 평탄한 부지다. 그리고 태양광 발전시설도 그 높이가 낮은 시설이다. 따라서 보다 높은 위치에 위치하여 있는 부지들에 비하여 주위 환경이나 경관에 미치는 영향이 경미하다. 이 사건 신청지의 서쪽 지역에 약 25가구의 소규모 마을이 위치해 있는 것은 사실이다. 하지만, 이 사건 신청 부지와 마을의 대부분의 가옥이 밀집되어 있는 주거 밀집지역은 약 150~300m 떨어져 있다. 또한 이 사건 신청 부지와 마을의 대부분의 가옥이 밀집되어 있는 주거 밀집지역은 두 채의 가옥과 비닐하우스로 차폐되어 있다. 이러한 입지의 특성으로 위 주거 밀집지역에서 이 사건 부지와 앞으로 설치될 태양광 발전시설은 보이지 않는다. 이러한 입지상황은 평면적인 지도가 아닌 직접 현장에서 보아야 제대로 파악할 수 있다. 앞으로 청구인은 현장 조사 및 검증을 신청하여 이를 입증하겠다. 그리고 위 주거 밀집지역에 거주하는 주민들도 이 사건 신청지 앞에 있는 도로만을 이용하여 외부에 출입하는 것이 아니고, 마을 서쪽에서 37번 국도로 연결되는 도로를 이용하여 출입을 하기도 한다. 위 마을 서쪽 출입도로가 주된 이용 출입 도로다. 또한 이 사건 신청지와 가장 밀접해 있어, 이 사건 신청으로 가장 큰 영향을 받는 주택에 거주하는 주민(신OO)은 처음부터 이 사건 신청에 반대하지 않았고, 청구인에게 동의서까지 써주었다. 위 주민이 청구인에게 동의서까지 써준 것은 태양광발전시설의 설치로 인하여 사실상 피해를 볼 일이 없기 때문인 것이다. 이처럼 이 사건 신청지와 대부분 마을 주민들의 생활공간은 사실상 분리되어 있어, 이 사건 신청으로 태양광발전시설이 설치된다고 하여 마을주민들의 생활이나 주거의 평온, 마을경관 등에 피해를 미치지 않는다. 다) 이 사건 신청지 주위에는 10여 곳의 축사가 존재하고 있는 축사밀집지역으로서 축산악취가 진동하는 곳이다. 이 사건 신청지 주위에는 10여 곳의 크고 작은 축사가 존재하고 있다. 이 중 2곳의 축사는 이 사건 신청지로부터 80~100m밖에 떨어져 있지 않는다. 또한 이 사건 신청지와 가까운 곳에 OO축산이라는 상호의 축사사료사업소도 존재한다. 그리고 이 사건 신청지 주위의 농지들도 축산용 사료인 옥수수를 재배하는 곳이 많다. 이 사건 신청지는 늘 축산 악취가 진동하는 곳이다. 축산 악취로 인하여 이 사건 신청지에서 농작물을 경작하기도 어렵다. 청구인이 이 사건 신청지에 태양광발전사업을 하려던 주된 이유 중 하나도 축산악취로 이 사건 신청지에서 농작물 경작을 한다는 것이 매우 고통스러운 일이기 때문이었다. 따라서 이 사건 신청지 주위가 10여 곳의 축사밀집지역으로 악취가 진동하는 곳임에도 피청구인은 이러한 사실은 고려하지 않고, 태양광발전시설의 설치가 주변지역의 토지이용실태와 부조화되며, 농촌지역의 경관을 훼손할 것이라는 사유로 불허가처분을 한 것은 그 판단에서 고려해야할 중요한 사실을 간과 내지 제외하고 재량 판단한 것으로, 타당성이 없는 처분이다. 라) 이 사건 신청지 앞 도로는 차량 한 대가 매우 낮은 속도로 겨우 다닐 수 있을 정도의 좁은 도로이고, 한 시간에 차량 한 대만이 통행하는 교통량이 거의 없는 한적한 도로로서, 도로주행에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 것은 그야말로 과장된 주장일 뿐이다. 피청구인은 이 사건 사업부지는 마을 주 진입도로 가시권 내에 위치하고 있어 도로 주행 환경에 부정적인 영향이 있을 것으로 판단된다는 것을 불허가처분 사유의 하나로 제시하고 있다. 하지만, 이 사건 신청지 앞 도로는 차량 한 대가 겨우 다닐 수 있는 도로로서, 교행도 불가능할 정도로 매우 좁은 도로다. 따라서 그 앞을 지나가는 차량들은 매우 낮은 속도로 천천히 운행 할 수밖에 없다. 또한 이 사건 신청지 앞 도로는 한 시간에 차량 한 대가 지나갈 정도로 교통량이 거의 없는 매우 한가한 도로다. 그리고 이 사건 신청지 앞 도로는 마을에 출입하는 2개의 도로 중 하나다. 단순히 도로와 발전시설 부지가 근접해 있다는 것만으로 도로주행환경에 부정적인 영향을 준다고 단정할 수 없다. 빠르게 운전하는 중 갑자기 태양광시설이 눈에 들어오는 등으로 운전자의 주행안전에 악영향을 주는 도로구조상 등의 사정이 있는 경우라야 도로주행환경에 부정적인 영향을 미친다고 할 것이다. 그런데 이 사건 신청지 앞 도로는 차량들이 낮은 속도로 주행하고 차량통행이 매우 적은 한가한 도로일 뿐인데, 단순히 도로 옆에 사업부지가 존재한다는 이유로 도로주행환경에 저해 요인이 생긴다고 단정하고 이를 불허가처분의 사유로 삼은 것은 그 객관적 합리성이 없는 사유를 불허가처분사유로 한 과잉 처분이라 할 것이다. 마) 이 사건 신청지 주위에는 인력과 채산성 부족으로 방치되고 있는 농지들이 많고, 옥수수 등 경제성이 없고 손이 가지 않는 작물을 재배하고 있는 농지가 많아, 효율적으로 활용되고 있지 못하는 농지들이 많다. 피청구인은 불허가처분 사유에서 이 사건 사업부지 경계로부터 300m 이내 농지는 약 15ha 이상 조성되어 있다는 것을 들고 있다. 이 사건 신청지 주위에는 일부 비닐하우스 시설 농업을 하는 곳을 제외하고는 경작하지 않고 방치되고 있는 농지들도 많고, 옥수수 등 경제성이 없고 손이 가지 않는 작물들을 재배하고 있는 농지들도 많다. 이처럼 이 사건 신청지 주위 농지들이 효율적으로 활용되지 못하고 있는 것은 농촌의 고령화 등으로 농사지을 인력의 부족과 경작의 경제성이 떨어지기 때문이다. 이러한 사정은 이 사건 신청 토지도 마찬가지다. 이 사건 토지는 청구인들이 이곳이 고향인 부모님들로부터 상속받은 토지다. 청구인들은 물론이고 현지 거주 주민들도 갈수록 이 사건 신청 토지에서 농사짓는 것이 어려위지고 있는 실정이다. 그래서 이 사건 신청 토지도 근래 몇 년간 방치되었다. 청구인들은 방치되고 있는 이 사건 신청 토지들을 더 이상 방치할 수 없어, 이 사건 토지를 효율적으로 활용하고자 이 사건 신청을 하였던 것이다. 정부도 농지의 효율적 활용과 농가소득의 증대 및 기후변화에 대비하기 위하여 유휴 농지를 활용한 농촌태양광사업을 장려하고 있다. 그리고 특히, 피청구인 농지부서는 이 사건 신청지의 농지전용을 허가하였다. 피청구인 농지부서는 이 사건 신청지는 다음과 같은 농지법과 농지법 시행령의 농지전용허가기준에 저촉되는 사항이 없다고 판단하였다. 즉,“전용하려는 농지가 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우”,“해당 농지를 전용하면 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우, 해당 농지를 전용하면 인근 농지를 훼손할 우려가 있는 경우, 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것”,“해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부, 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부”,“해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地藥)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부”,“해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것”등의 여러 농지전용 허가기준에 저촉되지 않는다고 판단한 것이다. 여러 까다로운 농지전용 허가기준에 저촉되지 않는다고 판단한 이 사건 신청지에 대하여 이 사건 신청지 주위가 농지라는 이유로 불허가 처분을 한 것은 그 타당성이 떨어진다고 보아야 한다. 바) 청구인은 부지 둘레에 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재하는 주위 경관 보호시설 설치 계획을 제출하여 주위 경관에 미치는 부정적인 영향을 이중으로 방지하였다. 청구인은 주위 경관보호를 더욱 강화하기 위하여 부지 둘레에 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재하는 주위 경관 보호시설 설치 계획을 제출하였다. 이러한 경관보호시설의 설치계획은 피청구인의 보완요구에 의한 것이었다. 피청구인도 이러한 경관보호조치로 주위 경관보호가 충분하다고 판단하여 보완요구를 하였던 것이다. 이렇게 부지 둘레에 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재하게 되면 주위 경관에 미치는 부정적인 영향을 또다시 이중으로 방지할 수 있게 되는 것이다. 사) 사업부지 인근에는 OO시에서 지역주민들의 의견을 수렴하여 다양한 휴식 공간의 제공 및 건강증진 등을 위한 주민편익시설인 소규모 쉼터(OOOO공원) 공사가 진행 중이라는 불허가 처분 사유에 대하여 피청구인의 이 사건 불허가처분 사유도 전혀 타당성이 없다. 피청구인이 들고 있는 소규모 쉼터(OOOO공원)은 OO면 OO리 OO-O번지 토지를 가리키는 것으로 이 사건 불허가 처분 당시 계획만 되어있고, 아직 공사를 착수한 상태가 아니었다. 위 소규모 쉼터 예정지는 이 사건 신청지로부터 남동쪽으로 약 300m 정도 떨어져 있고, 이 사건 신청지와는 숲으로 가려져 있어 서로 보이지도 않는다. 따라서 이 사건 신청지에 태양광발전시설이 들어선다고 하더라도 위 계획된 소규모 쉼터에 그 어떤 영향을 줄 일이 없다. 아) 이 사건 개발행위허가 신청은 OO시 도시계획위원회의 필수적 심의대상이지만, 피청구인은 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」 제3조(허가절차) 별표 2, 개발행위허가 처리절차 상의 명백한 허가금지대상이 아님에도 주민민원을 의식하여 불허가처분하기로 마음먹고, 법령에 위반하여 OO시 도시계획위원회의 심의 절차 내지 과정을 거치지 않은 하자 있는 판단으로 이 사건 불허가처분을 하였다. 이 사건 신청지는 용도지역상 생산녹지지역, 자연녹지지역인 녹지지역으로서 개발행위 허가규모가 5,984㎡(개발행위허가 신청 면적) 내지 7,394㎡(개발행위허가 신청 전체필지 면적)로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조(개발행위에 대한 도시계획심의위원회의 심의) 제1항, 같은 법 시행령 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 제1항제1의2 및 제55조(개발행위허가규모) 제1항제1호가목(자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만 제곱미터 미만)에 의하여, 공작물의 설치를 목적으로 하는 형질변경허가신청인 이 사건 개발행위허가신청은 반드시 OO시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 또한 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」 제3조(허가절차) 별표 2에는 필수적인 심의 대상임에도 예외적으로 명백한 허가금지대상에 해당하는 경우에는 도시계획위원회의 심의에 회부하지 아니하고 불허가처분을 할 수 있다고 규정하고, 그 명백한 허가금지 대상으로는 입목축적, 경사도 기준 초과 등 누구나 알 수 있는 객관적인 개발행위 허가기준에 저촉되는 경우를 들고 있다. 하지만 이 사건 불허가처분 사유는 용도지역 저촉이나 입목축적, 경사도, 50년 이상의 활엽수립의 비율, 표고 등 객관적으로 명백한 개발행위 허가기준에 저촉되는 사유가 아니고, 주위토지이용실태나 주위 경관과의 부조화 여부라는 도시계획위원회의 심도 있는 심의를 거쳐 비로소 확정될 수 있는 사유들인 것이다. 따라서 이 사건 개발행위허가신청은 반드시 OO시 도시계획위원회의 심의에 회부하여 그 심의결과를 존중하여 이 사건 불허가처분을 하였어야 한다. 하지만, 피청구인은 법령에 위반하여 필수적인 OO시 도시계획위원회의 심의 절차 내지 과정을 거치지 않은 판단으로 이 사건 불허가처분을 하였다. 피청구인이 법령에 위반하여 필수적인 OO시 도시계획위원회 심의 절차 내지 과정을 거치지 않은 채 이 사건 불허가처분을 한 것은 주민들의 민원 때문이었다고 볼 수밖에 없다. 재량권의 일탈·남용이 있었는가에 대한 판단기준으로 대법원이 제시하는 것들로는 사실오인 여부, 비례의 원칙이나 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙 등 행정법의 일반원칙에 위배되었는지 여부, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등이 있다. 위와 같이 추상적인 기준에 위배되어 재량권을 행사하였는지를 판단하는 구체적인 방법은 재량판단이 전문성이나 객관성을 담보할 수 있는 절차 또는 조직체계에 따라 공정하고 합리적인 판단이 이루어졌는가의 여부 또는 고려하여야 할 사항을 모두 고려하여 합리적인 판단과정을 거쳐 판단이 이루어졌는가의 여부를 심사하는 것이 핵심이라고 할 수 있다. 법령에 규정된 필수적인 절차 또는 조직체계 내지 판단과정인 OO시 도시계획위원회의 심의 절차 내지 과정을 거치지 않은 채 이 사건 불허가처분을 한 것은 공정하고 합리적이고 충실한 판단과정을 거치지 않고 한 처분으로써, 사실관계의 오인에 기하여, 그리고 비례의 원칙 등에 반하여, 또한 허가기준과 관계없는 주민민원에 의한 주관적 동기 내지 목적에 좌우되어 처분을 한 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분으로 보아야 한다. 자) 이 사건 불허가처분의 실질적 사유가 된 일부 주민들의 반대민원은 그 합리성과 타당성이 없으며, 일부 주민들이 언론 보도 등에 영향을 받아 태양광발전시설에 대한 잘못된 편견에 사로잡혀 반대한 것이다. 위에서 여러 차례 언급한 바와 같이 이 사건 불허가처분의 실질적 사유는 일부 주민들의 반대민원 때문인 것이다. 그런데 일부주민들이 반대한 근본 원인은 근래 언론 보도 등에 영향을 받은 태양광발전시설에 대한 잘못된 편견 때문이다. 즉 태양광발전시설을 유해시설로 인식하여 혹시 피해를 볼 수 있는 것이 아닌가하는 우려 때문이다. 하지만, 태양광 발전시설로부터 빛 반사, 주변 온도상승, 전자파 발생 등의 우려는 여러 실험과 기술검증 결과 문제가 없는 것으로 밝혀졌다. 따라서 주민 반대사유 내지 우려는 그 합리성과 타당성이 없으며, 객관적이고 구체적인 근거가 없는 사유 내지 우려인 것이다. 또한 이 사건 태양광발전시설의 설치로 청구인은 단순히 사익만 추구하는 것이 아니라, 인류의 절박한 과제인 기후변화로부터 인류와 지구환경을 지키고, 유휴농지를 효율적으로 활용한다는 공익에 기여하는 것이기도 하다. 따라서 객관적이고 합리적인 근거가 없는 마을주민들의 이익이 청구인이 추구하는 사익과 기여하는 공익에 비하여 더 보호되어야 하고 중대한 공익이라고 단정할 수 없는 것이다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 불허가처분은 사실오인에 기하여, 그리고 비례의 원칙 등에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분인 것이다. 6) 결론 청구인은 위와 같은 이유로 귀 행정심판위원회에 이 건 행정심판청구를 하기에 이른 것이니, 부디 청구인의 주장을 세심히 살피어 인용하여 주기 바란다. 【보충서면】 7) OO시 도시계획위원회의 심의 절차 내지 과정을 거치지 않고 불허가 처분한 하자에 대한 청구인의 반박 가) 피청구인은 자신에 제정하여 시행하고 있고, 자신에게 구속력이 있는 「OO시 도시계획 조례」와 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」에 위반하여 위법·부당하게 OO시 도시계획위원회의 심의를 거치지 않은 것으로, 피청구인의 주장은 타당성이 없다. 국토계획법 및 국토계획법 시행령 그리고 「OO시 도시계획 조례」의 위임에 따라 제정·시행되고 있는 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」 제3조제1항 및 별표 2 개발행위허가 처리절차에 의하면 입목축적, 경사도 기준 초과 등 객관적으로 명백한 개발행위 허가기준에 저촉되는 사유가 있는 경우에만 도시계획위원회의 심의에 회부하지 아니하고 불허가차분을 할 수 있다고 명백히 규정하고 있다. 나) 피청구인이 제시하고 있는 개발행위기준에 저촉된다는 사유인 주변 환경이나 경관과의 부조화 사유는 위 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」에서 규정하고 있는 객관적으로 명백한 개발행위 허가기준에 저촉되는 사유에 해당하지 않고, 피청구인이 주장하는 바대로 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해 무분별한 난개발을 방지하여 국토의 효율적인 이용·개발 보전을 하기 위해 신중히 의사결정을 하고자하는 도시계획심의제도의 취지에 따른, 가장 전형적인 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사유에 해당 한다. 다) 피청구인이 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 이 사건 불허가처분을 한 것이 절차상 하자 있는 것인지 여부에 대한 대법원 판례 등의 법리를 적용하기 전에 이 사건의 경우는 법령의 위임에 따라 자신이 제정하여 시행하고 있는 규범에 명백히 위반한 것으로 이 자체로 위법·부당한 처분인 것이다. 이 점을 주목하여 주시기를 간절히 요청 드린다. 라)) 피청구인은 청구인 외 이OO와 이OO이 이 사건 신청지와 약 400미터 떨어진 OO면 OO리 OOOO-3 l,259㎡에 신청한 태양광발전시설 부지조성을 위한 개발행위허가 신청에 대하여는 이 사건 신청과 달리 OO시 도시계획위원회의 심의에 상정하였다. 위 사건 신청에 대하여도 주민들의 반대민원이 있었고, 주위에 주택들이 존재하고 바로 도로의 옆에 존재하는 부지여서 이 사건 신청지와 다른 특별한 사정이 없었음에도 피청구인은 이 사건 불허가 처분이 있기 약 1달 20일 전에 행해진 위 신청에 대한 처분에 대하여는 OO시 도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 심의 결과에 따라 처분을 하였던 것이다. 따라서 위 사건 신청과 달리 이 사건 신청에 대하여는 도시계획위원회의 심의에 상정하여 심사를 받을 기회를 박탈한 것은 평등의 원칙에 반하는 위법·부당한 처분이기도한 것이다. 8) 이 사건 태양광발전시설물은 마을경관 및 미관에 부정적인 영향을 준다는 피청구인 주장에 대한 반박 가) 피청구인과 일부 마을주민들은 태양광발전시설은 혐오시설이나 위해시설이고 경관을 해치는 시설이라는 잘못된 편견을 바탕으로 반대를 하고 불허가처분을 하였던 것이다. 태양광발전시설은 결코 혐오시설이나 위해시설도 아니다. 또한 경관을 해치는 시설도 아니다. 오히려 태양광 발전시설은 대기에 이산화탄소 등 온실가스 배출의 누적으로 인한 지구온난화라는 절박한 위기에서 우리 세대, 특히 앞으로 이 지구에서 살아갈 미래 세대의 삶의 터전을 지키기 위한 재생에너지로의 전환이라는 긴급한 과제를 이행함에 있어서 핵심적인 수단이다. 전 세계는 지금 재생에너지로의 전환에 속도를 내고 있다. 하지만 우리는 아직도 태양광에 대한 부정적인 인식과 오해가 팽배해있다. 허가 행정기관조차도 이러한 영향을 받아 태양광발전시설에 대한 매우 부정적인 인식을 가지고 있다. 그 결과 개발행위허가 등의 기준을 그 범위를 넘어 과도하게 적용하여 태양광발전시설에 대한 불허가를 남발하고 있는 실정이다. 태양광에 대한 부정적인 인식을 거두고, 공적인 분야와 민간 분야 모두에서 재생에너지 확대가 인류의 절박한 과제라는 높은 공익성의 관점, 이 사건 토지의 상황에 대한 객관적인 관점 및 토지이용의 효율성의 관점 등에서 접근한다면, 이 사건 신청지는 개발행위 허가기준에 저촉되는 토지로 볼 수 없는 토지다. 나) 최근 2018. 10. 6. 인천 송도에서 열린 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC) 총회에서 「지구온난화 1.5℃ 특별보고서」가 만장일치로 승인되었다. 「지구온난화 1.5℃ 특별보고서」에 의하면, 산업화 이전 수준 대비 현재 전 지구온도는 이미 약 1℃ 상승하였다고 한다. 그리고 현재의 속도로 지구온난화가 지속되면 2030~2052년 사이에 1.5℃ 초과하게 될 것이라고 한다. 특별보고서는 지구 평균온도 상승을 1.5℃로 제한하기 위해서는, 2030년까지 이산화탄소배출량을 45%감축해야 하며, 2050년까지 순 제로 배출이 달성되어야 한다고 한다. 이 말의 의미는 2030년까지 화석연료의 사용을 지금보다 45% 줄여야하고, 2050년까지는 거의 화석연료사용을 안하는 사회로 바뀌어야 한다는 것이다. 특히, 특별보고서는 이산화탄소배출량의 적극적 감축을 위해서는 재생에너지 비중을 거의 85% 수준까지 늘려야한다고 하고 있다. 「지구온난화 1.5℃ 특별보고서」는 수많은 과학자들의 객관적인 연구결과에 기초하고 있는 것이고, 무수한 검증과 평가를 통과한 것들이다. 즉, 인류과학이 집대성이 된 연구결과다. IPCC 총회에서 「지구온난화 1.5℃ 특별보고서」 승인의 의미는 전 세계는 재생에너지로의 에너지시스템의 혁신적 변화를 위한 즉각적인 실천이 필요하다는 것이다. 또한 정부와 민간 양 영역에서 지구온난화에 대처하기 위한 에너지전환이 최우선적인 관심과 과제가 되어야 한다는 의미다. 특히, 허가행정기관인 각 시·군은 개발행위허가 등에서 태양광발전시설에 대한 부정적인 인식을 거두고 또한 그 동안 비합리적인 과잉 법적용의 태도를 버리는 것이 절실히 필요하다. 이 사건의 경우도 허가에 특별한 저촉 사항이 없음에도 불구하고 단지 일부 주민들의 전혀 타당성이 없는 님비(Not in my backyard)현상에 대해 피청구인은 설득하고 중재하는 대신에 실질적으로 주민민원을 이유로 행정편의에 따라 이 사건 불허가처분을 한 것이다. 다) 산업통상자원부의 태양광발전시설 유해성 Q&amp;A에 의하면, 태양광발전시설로 인한 빛 반사, 전자파, 온도 상승 등으로 인한 유해성은 전혀 근거가 없다. 라) 행정심판청구서에서 이미 주장하였듯이, 이 사건 신청 부지와 마을의 대부분의 가옥이 밀집되어 있는 주거 밀집지역은 가옥과 비닐하우스로 차폐되어 있다. 이러한 입지의 특성으로 위 주거 밀집지역에서 이 사건 부지와 앞으로 설치될 태양광발전시설은 보이지 않는다. 마) 그리고 청구인은 주위 경관보호를 위하여 부지 전체 둘레에 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재할 계획이다. 피청구인은 공사계획도에 따르면, 정작 도로 인접부에는 차폐 계획이 수립되지 않았음을 확인할 수 있다고 주장하고 있으나, 새롭게 제출하는 갑 제17호증과 같이 도로인접부에 대한 차폐 및 조경 수목 식재계획도 수립되어 있었으나, 갑작스럽게 도시계획심의위원회에 심의하지 않고 불허가 처분을 하는 바람에 제출할 기회조차 없었다. 위와 같이 부지 전체 둘레에 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재하게 되면 주위 경관에 미치는 부정적인 영향을 충분히 방지할 수 있다. 피청구인이 제출한 을 제3호증 하천 건너편 촬영 사진에서도 알 수 있는 것과 같이, 현재 자연스럽게 자란 잡초만으로도 통행인과 차량이 울타리 안쪽에 설치 예정인 태양광발전시설을 전혀 볼 수가 없다. 앞으로 2미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목까지 도로 쪽에도 식재할 계획인데, 차량과 통행인에게 부정적인 영향을 미친다는 것은 그 타당성이 현저히 떨어지는 주장이다. 바) 주민들의 반대 사유 내지 우려는 그 합리성과 타당성이 없으며, 객관적이고 구체적인 근거가 없는 사유 내지 우려인 것이다. 그리고 설사 이 사건 태양광발전시설이 설치로 어느 정도 영향을 받는다 하더라도 그 것은 수인한도 내의 것이라고 보아야 한다. 또한 피청구인이 제출한 주민반대의견서에는 마을주민 전체가 반대한다고 기재되어 있지만, 청구인이 마을주민들과 직접 면담을 해본 결과 극히 일부 주민만이 반대 의견이었고, 반대하는 이유를 도저히 알 수 없고 반대주민들을 도저히 이해할 수 없다는 주민들도 있었다. 이처럼 반대하는 주민들은 전체 주민이 아니며, 일부 주민들의 격렬한 반대로 인하여 대다수의 주민은 침묵을 지키고 있는 것이다, 격렬하게 반대하는 주민들은 이 사건 신청지와 멀리 떨어진 거리에 위치한 OO리 OO0번지 주변에 거주하는 주민들이다. 특히, 이 사건 신청지 바로 옆에 위치하여 있고, 마을과 차폐하는 주택과 비닐하우스가 소재한 OO리 OOO-1 전과 OO6 대의 소유자가 이 사건 시설의 설치에 전혀 반대하지 않는 다는 동의서를 작성하여 주기까지 한 것을 비추어 보아도, 잘못된 편견에 사로잡힌 그것도 이 사건 신청과 별 이해관계가 없는 극히 일부 주민들의 반대일 뿐이라는 것을 알 수 있다. 사) 마지막으로 청구인은 행정심판 청구서에서 소규모쉼터는 이 사건 신청지로부터 남동쪽으로 약 300m 정도 떨어져 있고, 이 사건 신청지와는 숲으로 가려져 있어 서로 보이지도 않는다고 주장하였다. 이에 대하여 피청구인은 마을 주민들이 하전 제방도로 겸 산책로를 따라 동 시설을 이용할 것이며 그 가시권내에 위치한 태양광발전시설이 부정적인 영향을 주지 않을 것이라는 주장은 타당성이 없다는 도저히 이해할 수 없는 주장을 하고 있다. 이에 대하여는 위에서 이미 주장을 충분히 하였다. 그리고 피청구인의 논리대로 라면 도대체 OO리에서 할 수 있는 개발행위는 무엇인지가 심히 의문이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 2018. 1. 25. 개발행위허가(공작물의 설치 및 토지형질변경) 신청에 대하여, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 별표 1의2, 라목 기준에 개발행위로 설치하는 공작물이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경과 조화를 이루어야 하나, 허가신청지(이하“이 사건 토지”라 한다)는 전형적인 농촌지역의 일원으로 태양광 발전 시설 입지 시 토지이용실태와 부조화가 예상되어 태양광발전 사업부지로 입지가 부적합하여 불허가 처분 하였다. 2) 청구인 주장 가) 2017. 12. 27.자로 개정된 「OO시 도시계획 조례」 제20조의2 태양광발전시설에 대한 개발행위허가의 기준은 동 건에 대해 적용되지 않는다고 주장하고 있다. 나) 이 사건 토지와 대부분 마을주민들의 생활공간은 사실 상 분리되어 있어, 이 사건 시설의 설치로 마을의 주거환경이나 주민들의 평온, 경관이나 미관 등에 피해를 미치지 않는다고 주장하고 있다. 다) 이 사건 토지 인접도로는 차량 한 대가 매우 낮은 속도로 겨우 다닐 수 있을 정도의 좁은 도로이고, 한 시간에 차량 한 대만이 통행하는 교통량이 거의 없는 한적한 도로로서, 태양광 발전시설 입지 시 도로주행에 부정적인 영향을 주지 않는다고 주장하고 있다. 라) 이 사건 토지 주위에는 인력과 채산성 부족으로 방치되고 있는 농지들이 많고, 옥수수 등 경제성이 없고 손이 가지 않는 작물을 재배하고 있는 농지가 많아, 효율적으로 활용되지 않는 농지들이라 불허가처분 사유로는 부당하다고 주장하고 있다. 마) 이 사건 토지 외곽으로 2.0미터 이상 높이의 차폐 및 조경 수목을 식재하는 주위 경관 보호시설 설치 계획을 제출하여 주위 경관에 미치는 부정적인 영향을 방지하였다고 주장하고 있다. 바) 이 사건 토지 인근에 OO시에서 소규모 쉼터(OOOO공원) 공사가 진행 중이라 불허가 처분 사유에 대하여 타당성이 없다고 주장하고 있다. 사) 이 사건 개발행위허가 신청은 OO시 도시계획위원회의 필수적 심의대상이나, 피청구인은 「OO시 도시계획 조례 시행규칙」 제3조(허가절차) 별표 2 개발행위허가 처리절차 상의 명백한 허가금지대상이 아님에도 주민민원을 의식하여 불허가 처분하기로 마음먹고, 법령에 위반하여 OO시 도시계획위원회의 심의 절차 내지 과정을 거치지 않은 하자 있는 판단으로 불허가처분을 하였음을 주장하고 있다. 아) 이 사건 불허가처분의 실질적 사유가 된 일부 주민들의 반대민원은 그 합리성과 타당성이 없으며, 일부 주민들이 언론 보도 등에 영향을 받아 태양광발전시설에 대한 잘못된 편견에 사로잡혀 반대하고 있다고 주장하고 있다. 3) 피청구인 답변 가) 불허가 통보 시 불허가 사유 내용으로 이 사건 토지 서측의 주거 밀집지역(약 25호 이상 단독주택)에 인접한 부지이며, 사업부지 경계로부터 300m 이내 농지는 약 15ha 이상 조성 등의 내용은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 별표 1의2 라목 기준에 부적합함을 설명하는 내용으로 청구인 주장하는 바와 달리 피청구인은 「OO시 도시계획 조례」 제20조의2 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준은 동 사건에 적용한 사항은 아니다. 아울러, OO시 도시계획 조례(시행 2017. 12. 27) 제20조의2는 적용례를 두어 공포 후 1월이 경과한 날(2018. 1. 28.)부터 적용하나 개정 취지가 주변환경에 영향을 주는 시설의 개발행위허가 기준을 마련하여 지역 주거환경을 보호하며 무분별한 개발로 주변에 미치는 영향을 최소화 하고자 하는 취지로 동 사항을 간과할 수 없다. 또한 청구인이 제시한 민원실무종합심의회의록은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 저촉이 없으며, 타 법령 또한 저촉이 없을 시 최종 허가가 수리 되는 것이지, 타 법령에 저촉이 없다고 개발행위허가를 득하는 사항이 아니다. 나) 청구인은 이 사건 토지가 두 채의 가옥과 비닐하우스로 차폐되어 마을주민들의 생활공간은 사실 상 분리되어 있어, 경관이나 미관 등에 피해를 미치지 않는다고 주장하고 있으나, 해당 시설물은 차량 진출입시 또는 소하천 맞은편 제방도로 및 산책로 이용 시 마을 경관 및 미관을 충분히 저해시킬 수 있는 시설물임을 예상할 수 있다. 다) 불허가 사유 중 이 사건 토지는 마을 주 진입도로 가시권 내 위치하고 있어 도로 주행 환경에 부정적 영향이 있을 것으로 판단되는 근거는, 교통사고 유발 등의 안전에 대한 근거가 아닌, 가시권 내 기피 시설이 입지함에 따른 부정적인 영향을 미치는 사항을 설명하는 내용이다. 아울러, 공사계획도에 따르면 정작 도로 인접부에는 차폐 계획이 수립되지 않았음을 확인할 수 있다. 라) 불허가 사유 중 이사건 토지 300m 이내에 약 15ha 이상 농지와 25호 이상의 단독주택이 있는 전형적인 농촌 주거밀집지역으로 「OO시 도시계획 조례」 제20조의2 적용을 하지 않더라도, 법 제58조제1항제4호 및 같은 법 시행령 별표 1의2 라목 기준에 부적합한 사항이다. 또한 사업부지가 마을 주진입로 인접 토지로 주민들의 반대 여론도 거센 지역이다. 마) 불허가 처분 당시 우리시에서는 지역주민들의 의견을 수렴하여 OO리 OOO-OO, OO-O번지 일원에 소규모쉼터(OOOO공원)을 공사 계획 중에 있었으며, 현재는 착공 후 부지조성공사를 하고 있다. 아울러, 청구인은 이 사건 토지로부터 소규모쉼터가 숲으로 가려져 있어 태양광발전시설이 입지한다 하더라도 부정적 영향을 주지 않을 거라 주장하고 있으나, 소규모 쉼터는 주로 마을 주민들이 하천 제방도로 겸 산책로를 따라 동 시설을 이용할 것이며 그 가시권 내에 위치한 태양광 발전시설이 부정적 영향을 주지 않을 것이라는 주장은 타당성이 없다. 바) 개발행위에 대한 도시계획위원회 심의제도 취지는 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해 무분별한 난개발을 방지하여 국토의 효율적인 이용·개발·보전을 하기 위해 신중히 의사결정을 하고자 하는 제도로, 심의상정 이전 서류 및 현장 검토결과 허가 신청지는 법 제58조제1항제4호 및 시행령 별표 1의2 라목 기준에 부적합하여 심의를 상정하지 않은 상황이다. 사) 이 사건 토지는 양문 3리 주거밀집지역에 인접하여 위치하고 있고 주변 지역과의 관계에 있어서 주변경관 및 미관을 훼손할 우려가 높은 부지로, 현재 지역주민들이 반대의견이 팽배하고 있는 지역상황이다. 4) 결론 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량의 여지가 있으므로 그에 관한 판단 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하고, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만 한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다. 이에 따라, 이 사건 개발행위 허가신청은 국토계획법 제58조제1항제4호 및 시행령 별표 1의2 라목 허가기준에 적합하지 않는 입지지역으로 개발행위 불허가처분은 적법한 절차에 의한 행정행위로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가「농어촌정비법」제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하“성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013. 7. 16.> ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013. 7. 16.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 7. 24.> 1. 제8조, 제9조 또는 다른 법률에 따라 도시계획위원회의 심의를 받는 구역에서 하는 개발행위 2. 지구단위계획 또는 성장관리방안을 수립한 지역에서 하는 개발행위 3. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에서 시행하는 개발행위 중 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 규모ㆍ위치 등에 해당하지 아니하는 개발행위 4.「환경영향평가법」에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위 5.「도시교통정비 촉진법」에 따라 교통영향평가에 대한 검토를 받은 개발행위 6.「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 위한 개발행위 7.「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림사업 및「사방사업법」에 따른 사방사업을 위한 개발행위 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시ㆍ군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> [전문개정 2009. 2. 6.] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 1. 건축물의 건축 :「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나.「건축법」제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서“대통령령이 정하는 기간”이라 함은 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. <개정 2006. 8. 17., 2012. 4. 10.> 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서“대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각 호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ② 제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ② 법 제58조제3항제2호에서“대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서“대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271947"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서“대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시ㆍ군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시ㆍ도도시계획위원회 또는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 【OO시 도시계획 조례】<조례 제1051호, 2017. 12. 27., 일부개정> 제20조의2(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준) ① 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 영 별표 1의2에 따라 주변 경관, 환경, 산림, 재해 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다. 1.「도로법」에 따른 도로, 법 제2조제4호에 따른 도시·군 관리계획으로 결정된 시설 중 도로에서 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것 2. 신청부지 경계로부터 직선거리 300미터 안에 10호 이상 주거밀집지역(부지 경계로부터 지정 반경안에 포함된 주택수의 합계로 한다.), 공공시설(학교, 병원, 연수시설 등)이 입지하지 아니할 것 3. 임야의 경우 제20조제1항제2호의 경사도를 적용하고 산지의 형상 변경이 없어야 한다. 4. 신청부지 경계로부터 2미터 이상 이격하여 완충 공간을 확보할 것 ② 경관상 차폐가 필요한 신청부지 경계에는 2미터 이상의 차폐수를 식재하거나 차폐막을 설치하게 할 수 있다. ③ 제1항 각 호 외의 사항은 도시계획위원회 심의 시 입지여건, 방재 및 안전, 주변 경관 등을 종합적으로 고려하여 결정한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 않는다. 1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상 필요에 따라 설치하는 경우 2. 건축물 위에 설치하는 경우 [본조신설 2017. 12. 27.] 부칙 <2017. 12. 27. 조례 제1051호> 제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 제2조(개발행위허가의 기준 적용례) 제20조의2, 제20조의3의 경우는 공포후 1월이 경과한 날부터 적용한다. 제3조(일반적 적용례) 별표19 제3호를 제외한 개정규정은 이 조례 시행일 이전에 허가(신고 및 변경사항 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받았거나 허가를 받기위해 신청서를 접수한 민원은 종전조례를 적용한다, 다만, 종전 조례를 적용하는 것이 민원인에게 불리한 경우에는 이 조례를 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가신청서, 발전사업 허가증, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 1. 25. 피청구인에게 OO시 OO면 OO리 OOO, OOO-1, OOO-2번지 상에 다음과 같이 태양광 발전소 부지조성을 위한 개발행위허가(농지전용허가 의제) 신청(1호부지) 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271951"></img> 나) 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인에게 이 사건 토지는 국토계획법 제58조제1항제4호 및 국토계획법 시행령 별표 1의2 라목 기준에 부적합하다는 사유로 개발행위허가 불허가처분 하였고, 구체적 불허가사유는 다음과 같다. - 개발행위허가 신청지는 서측의 주거 밀집지역(약 25호 이상 단독주택)에 인접한 부지이며, 사업부지 경계로부터 300m 이내 농지는 약 15ha 이상 조성되어 있는바, 이처럼 전형적인 농촌 주거밀집지역에 태양광 발전 시설의 설치는 주변지역의 토지이용실태와 부조화되며, 농촌지역의 경관을 훼손할 것으로 판단됨. 아울러 사업부지는 마을 주 진입도로 가시권 내 위치하고 있어 도로 주행 환경에 부정적 영향이 있을 것으로 판단되며, - 아울러 사업부지 인근에는 OO시에서 지역주민들의 의견을 수렴하여 다양한 휴식공간 제공 및 건강 증진 등을 위한 주민편익시설인 소규모쉼터(OOOO공원) 공사가 진행 중이며, 더욱이 태양광 발전시설에 대해 지역주민들의 민원이 빈발하고 있는 지역상황으로 개인 사익과 비교할 때 보호되어야 할 공익의 성질이 중대하다고 할 것으로 판단되는 부적합한 입지로 불허가 처분함. 다) 청구인은 2018. 1. 16. 피청구인으로부터 다음과 같이 전기(발전) 사업허가를 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271953"></img> 라) 이 사건 토지는 생산녹지지역, 자연녹지지역, 농업진흥구역 밖에 위치하고 있다. 2) 국토계획법 제56조제1항, 제58조, 제59조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경을 하려는 자는 시장의 허가(개발행위 허가)를 받아야 하며, 시장은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제58조제1항제4호)의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하며, 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표 1의2 제1호라목)에 따르면, (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것(환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 제외), (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것을 개발행위허가기준으로 규정하고 있다. 3) 국토계획법령의 입법 목적과 규정내용을 고려하면, 국토계획법 제56조제1항제2호의 규정에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 같은 법에 의한 토지의 형질변경행위는 재량행위에 속한다. 먼저, 피청구인이 이 사건을 도시계획위원회의 심의에 회부하지 않은 것이 절차적 위법이 있는지를 살펴본다. 국토계획법 제58조, 제59조 및 같은 법 시행령 제55조제1항, 제57조에 따르면 이 사건 개발행위허가는 도시계획위원회의 심의를 거치게 되어있다. 국토계획법 제59조제1항이 일정한 개발행위의 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있다고 할 것이다. 다만, 행정기관의 장이 도시계획위원회의 심의를 거쳤다고 하더라도, 반드시 도시계획위원회의 심의 결과대로 개발행위허가 여부를 결정하여야 한다고 볼 수 없다. 위와 같은 사정들을 종합하여 볼 때, 개발행위허가에 관한 사무를 처리하는 행정기관의 장이 일정한 개발행위를 허가하는 경우에는 국토계획법 제59조제1항에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 할 것이나, 개발행위허가의 신청 내용이 허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 개발행위허가신청을 불허가하였다면 이에 앞서 도시계획위원회의 심의를 거치지 않았다고 하여 이러한 사정만으로 곧바로 그 불허가처분에 취소사유에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 보기는 어렵다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결). 다음으로, 이 사건 처분의 적용 법조는 국토계획법 시행령 제56조제1항 별표 1의2 제1호라목이라고 할 수 있고, 피청구인이 개발행위 불허가처분을 함에 있어서 마땅히 고려해야 할 사정을 참작하지 않은 재량의 일탈·남용이 있는 것인지가 문제된다