개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2015. 4. 16. 피청구인에게 ○○시 ○○○읍 ○리 ○○○번지외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 장례식장부지 조성을 위한 개발행위허가 신청을 하자, 이에 피청구인은 2015. 4. 27. 청구인들에게 이 사건 신청지 주변 여건은 1km 이내에 2개소의 장례식장이 영업 중에 있고, 인근 초등학교 및 공동주택이 입지하고 있어 지역주민의 정서에 반하며, 신청지는 ○○번 고속도로 부지 내 현황도로를 이용하는 계획으로 고속도로 램프 및 ○번 국도가 합류되어 장례식장 설치로 인한 교통량증가 시 기하구조상 교통사고의 위험이 증가되어 교통소통에 지장을 초래한다는 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]제1호마목(1)을 근거로 개발행위허가신청 불허가처분((이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○○읍 ○○면의 ○○협동조합으로 공익성이 강한 비영리단체이고, 피청구인이 불허한 장례식장건축계획도 현재 운영 중인 2곳의 일반장례식장의 장례비용이 너무 높은 현실과 ○○시에서 장례식장을 계획하고 있지 않은 점을 고려하면 공공사업 중의 하나이다. 인근 ○○시에서 직접 운영하는 장례식장의 경우와 같이 행정기관이나 공익단체에서 설립운영 중인 장례식장에 대한 지역주민들의 평가는 매우 긍정적이며 인근 주민의 숙원사업이기도 하다. 청구인은 피청구인과 2010. 7. 1.경부터 수시로 구두와 서면(3회)으로 협의하고 건축에 필요한 사항에 대하여 충분한 검토를 한 후 장례식장 건축에 필요한 부지를 구입하였던 것이다. 청구인은 피청구인과 마지막 협의과정에서 허가 절차상 불허가 사유가 없음을 최종 확인하고 개발허가 신청을 하였던 것인데 이 사건 처분은 납득할 수 없는 행정처분이다. 2) 이 사건 신청지 주변환경으로는 이 사건 신청지 경계로부터 1Km 이내에 2개의 장례식장이 있고, 인근에 초등학교 및 공동주택이 입지하고 있어 지역주민의 정서에 부합하지 않는다고 주장하나, 이 사건 신청지는 「학교보건법」상 상대정화구역이기는 하나, 우리사회의 장례문화가 장례식장 중심으로 변화하고 있는 점에 비추어 보면 같은 법 제6조제1항제5호에서의 학교환경위생정화구역에서 금지되는 시설인 도축장이나 화장장 또는 납골시설과 유사한 시설과는 구별되며 학교위생정화구역에서 금지되는 시설이라 보기 어렵다. 「학교보건법」 제6조제1항제20호, 같은 법 시행령 제6조에 따르면 장례식장을 미풍양속을 해치는 행위 및 시설로 규정하고 있지 아니하며, 또한 장례식장이 학교환경위생정화구역에서 금지되는 시설이라 볼 수 없다는 판례(대전지방법원 2013. 2. 6. 선고2012구합4069판결)도 있다. 이에 대하여 청구인인과 ○○도교육청 ○○도○○○○교육청과의 사전협의에서도 이 사건 신청지가 ○리초등학교의 상대정화구역(학교경계로부터 200m 반경의 지역)에 해당하나 「학교보건법」에서 정한 금지행위가 아니므로 협의대상이 아니라는 통보를 받았다. 3) 피청구인은 초등학교 및 공동주택이 인근에 입지하고 있어 주민정서에도 부합하지 않는다고 하나 이 사건 신청지는 초등학교나 공동주택의 주민들이 육안으로 보이지 않는 곳에 위치하고 있고, 또한 이 사건 신청지는 고속도로부지 내 현황도로를 이용하는 계획으로 고속도로 램프 및 ○번국도가 합류되어 있어 장례식장설치로 인한 교통량의 증가 시 기하구조상 교통사고의 위험이 증가되어 교통소통에 방해가 되어 국토계획법 시행령 제56조제1항[별표1-2]제1호마목(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것에 해당한다고 하나, 현재 이 사건 신청지의 맞은편에 위치한 ○○○장례식장의 경우 ○○번 고속도로 부지 내 현황도로를 이용하고 고속도로 램프 및 ○번국도가 합류되는 지점에서 하행을 이용하고 있는 상황인데, 청구인의 이 사건 신청지는 ○번국도가 합류되는 지점의 상행을 이용하는 계획으로 각기 같은 조건으로 교통흐름에 부정적 영향을 주지 않고 있음에도 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 공평성에 어긋나는 위법한 처분이다. 이 사건 신청지는 ○○번 고속도로 현황도로와 ○번국도 합류지점에서 우합류가 발생하나 고속도로램프와 부채도로의 합류지점이 충분한 길이이며, 분리대가 설치되어 교통체증을 초래한다는 이유는 합리적으로 판단하기 어렵다. 4) 청구인은 이 사건 개발행위허가신청을 하기 전 피청구인과 충분히 협의를 하였고, 이를 확신하고 2013. 4. 23. 이 사건 신청지를 2,836,800,000원에 매입하여 계약금과 중도금 17억2백8십만 원을 지급하였으며, 또한 이 사건 사업은 개인의 이익을 위한 것이 아니라 조합원들의 결정에 의해 추진되어온 사업이어서 피청구인의 부당한 이 사건 처분으로 인하여 발생하는 손실은 매우 막대하여, 이 손실이 모두 조합원들의 손실로 돌아가게 된다. 이 사건 사업에 대하여 청구인들은 행정청을 신뢰하고 법규를 지키며 사업을 계획하고 추진하여 왔으며, 청구인들의 이 사건 개발행위허가신청은 공익적인 목적이 강한 사업인 것을 감안하면 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들은 ○○도 ○○시 ○○○읍 이 사건 신청지상에 장례식장 부지조성을 목적으로 개발행위면적 4,998㎡, 건축규모는 2층에 연면적 1,322㎡를 계획한 개발행위허가 신청하였는바, 신청지 주변여건은 신청지에서 약540m 직선거리에 ○○장례식장, 맞은편 약160m 지점에 ○○○장례식장이 영업중에 있고, 또한150m지점에 ○리초등학교, 280m거리에 ○○○○○아파트 1,154세대, 525m거리에 ○○○○○○○○ 504세대가 위치하고 있다. 이 사건 신청지의 진출입계획도로는 한국도로공사 소유의 ○○번 고속도로 램프구간의 현황도로(폭4미터 이상)이고, 진출입시 고속도로 램프 및 ○번국도와 만나 합류되는 지점에 위치하고 있다. 2) 청구인들은 2015. 4. 20 ○○시 도시관리계획상 용도지역이 자연녹지지역인 이 사건 토지상 장례식장 부지조성을 위한 개발행위허가 신청에 대하여 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2]에 따라 분야별 허가기준을 근거로 검토한바, 이 사건 신청지 주변여건과 기반시설 중 도로에 대하여 검토하여 국토계획법 시행령 제1항[별표1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 가호 공통분야 및 라호 기반시설분야를 종합적으로 검토하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 청구인들은 이 사건 신청지는 학교정화구역 내에 위치하고 있으나, 정화금지시설이 아니고 또한 공동주택 주민들이 다른 장례식장에 비하여 육안으로 보기 어려운 곳에 위치하고 있는데 피청구인의 처분은 막연하고 모호한 규정에 의한 처분이라는 주장하나 이 사건 신청지로부터 1km 이내에 2개소의 장례식장이 영업 중에 있으며, 인근에 공동주택 및 ○리초교가 입지하고 있어, 신청지에 장례식장 입지시 주변경관 및 미관을 훼손하여 지역민원 및 정서에 부합하지 않는다고 판단되며, 또한, 청구인들은 이 사건 신청지는 ○○번 고속도로 현황도로와 ○번국도 합류지점에서 우합류가 발생하나, 고속도로 램프와 부채도로의 합류지점이 충분한 길이이며, 분리대가 설치되어 교통체증이 우려된다는 것은 합리적으로 판단하기 어렵다고 하나 기반시설 도로부분에 대하여 검토한바, 신청지의 진출입 계획도로는 ○○번 고속도로 램프구간의 현황도로이며 피청구인이 한국도로공사에 협의한 결과, 장례식장 설치로 인한 교통량 증가 시 고속도로 램프 및 ○번국도가 합류되어 기하구조상 교통사고 위험이 증가 될 것이며 도로구조상 별도의 대책이 어려울 것으로 판단된다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인은 국토계획법 제56조제1항에 의한 개발행위허가는 기속 재량행위이므로 피청구인이 신청인의 이익과 공공의 이익을 비교형량하여 공공의 이익을 우선하여 한 적법한 처분이므로 청구인들의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④생략 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16.> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16.> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2013.7.16.] [시행일:2012.7.1.] 제58조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270145"></img> ② ~④ 생략 나. 판 단 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 개발행위허가신청서, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역, 자연녹지지역이고, 「산지관리법」상 준보전산지, 「학교보건법」상 상대정화구역이다. 나) 이 사건 신청지는 제2중부고속도로 ○○○톨게이트에서 ○○대로로 진입하는 부근에 인접하고 있고, 이 사건 신청지로부터 동쪽으로 직선거리 150m 반경에 ○리초등학교(150m)가 위치하고 있으며, 같은 방향으로 직선거리 320m 지점에 ○○○○○ 아파트단지가 조성되어 있고, 남쪽으로 ○○대로를 가로질러 150m 지점에 ○○○장례식장이 위치하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270147"></img> 다) 이 사건 신청지에 대하여 청구인들은 2010. 8. 31. 피청구인과 아래와 같이 사전사업타당성검토협의를 하였다. 라) 청구인들이 2014. 6. 10. 피청구인에게 이 사건 신청지에 장례식장 신축가능성에 대한 사전심사청구를 하였고, 피청구인은 2014. 6. 12. ‘가’ 또는 ‘조건부 가’로 통지하였다. 특히 도로관련해서는 중부고속도로 인터체인지 인근토지이므로 진·출입로 개설시 고속도로 경인지사와 재협의를 요구하고 있다. 마) 청구인들은 2015. 4. 16. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하자, 피청구인은 2015. 4. 17. 한국도로공사○○지사장에게 개발행위허가에 따른 업무협의를 하였고, 한국도로공사○○지사장은 2015. 4. 23. 피청구인에게 장례식장 설치로 기하구조상 교통사고 위험이 증가될 것으로 판단되어 별도의 대책이 필요하다는 의견을 통지하자 피청구인은 2015. 4. 27. 청구인들에게 개발행위허가 불허가처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할 등 개발행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항 및 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1의2] 에 따르면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루고 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 하며 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정한다. 3) 피청구인은 초등학교 및 공동주택이 인근에 입지하고 있어 주민정서에 부합하지 않고, 고속도로부지 내 현황도로를 이용하는 계획으로 고속도로 램프 및 ○번국도가 합류되어 있어 장례식장 설치로 인한 교통량의 증가 시 기하구조상 교통사고의 위험이 증가되어 교통소통에 방해가 된다고 하나, 이 사건 신청지는 ○○번 고속도로 현황도로와 ○번국도 합류지점에서 우합류가 발생하나 고속도로램프와 부체도로의 합류지점이 충분한 길이이며, 또한 ○○○장례식장은 이 사건 신청지와 조건이 동일함에도 허가를 한 것과 형평에 맞지 않고, 또한 청구인들은 이 사건 개발행위허가신청을 하기 전 피청구인과 충분히 협의를 하였으며, 이를 확신하고 2013. 4. 23. 이 사건 신청지를 2,836,800,000원에 매입하여 계약금과 중도금(17억2백8십만 원)을 지급하여 이 사건 처분이 유지되는 경우 발생하는 손실은 매우 막대하여 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다고 주장한다. 가) 살피건대, 위 인정사실과 당사자가 제출한 자료들에 따르면, ①이 사건 신청지는 국토계획법상 용도지역이 도시지역의 자연녹지지역이어서 국토계획법상 장례식장 입지가 허용되고, ② 중부고속도로 ○○○ 인터체인지에서 나오는 길목에 접해 있기는 하나 접도구역 적용을 받지 않고, ③이 사건 신청지 동쪽 경계선으로부터 약 150m 지점에 ○리초등학교가 있어 이 사건 신청지가 학교상대정화구역 내에 위치하고 있으나 「학교보건법」 제6조제1항제5호에 따른 학교환경위생 정화구역에서 금지되는 시설이 아니며, ④직선거리 320m 지점에 ○○○○○ 아파트단지가 조성되어 있으나 ○○○인터체인지 진·출입로로 인하여 시야가 확보되지 않고, 또한 장례식장은 반드시 혐오시설이나 기피시설에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라 사회의 장례문화가 점차 장례식장 중심으로 변화함에 따라 인식의 변화가 이루어지고 있고, ⑤남쪽으로 ○번국도인 ○○대로를 가로질러 150m 지점에 이 사건 신청지와 유사한 입지조건인 위치에 ○○○장례식장이 운영되고 있으며, ⑥이 사건 진·출입로로 예정되어 있는 현황도로는 폭이 4m 정도로 이 사건 신청지로 진입로는 ○○○ 인터체인지 진입로와 인접하여 있기는 하나 한국도로공사 경기○○지사에서 차량증가 시 교통사고우려에 대한 별도의 대책이 필요하다고 하고 있을 뿐 달리 불가하다는 의견을 제시하지 않는 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 이 사건 신청지 주변의 1km 이내에 2개소의 장례식장이 영업 중이고, 인근 초등학교 및 공동주택이 지역주민의 정서에 반하며, 신청지는 ○○번 고속도로 부지 내 현황도로를 이용하는 계획으로 고속도로 램프 및 장례식장 설치로 인한 교통량증가 시 기하구조상 교통사고의 위험이 증가되어 교통소통에 지장을 초래하여 개발행위기준에 맞지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분은 납득하기 어렵다. 나) 뿐만 아니라, 청구인들은 이 사건 장례식설치를 위해 2008. 8. 31. 피청구인에게 이 사건 장례식장에 대한 사업의 타당성 검토를 하여 환경보호과에서 배출부하량이 소진되어 할당을 받아야 한다고 불가의견를 낸 이외에는 대부분이 가능하다는 의견을 주었고, 이에 따라 청구인들은 2013. 4. 23. 이 사건 신청지에 대한 매매계약을 체결(매매대금 2,836,800,000원)하고 계약금 및 중도금 1,702,800,000원을 지급하였으며, 그 후 청구인들이 2014. 6. 10. 이 사건 신청지에 장례식장신축에 대한 사전심사청구에 대하여 피청구인은 2014. 6. 12. 타당성 검토당시 제기되었던 배출부하량에 대하여 다른 의견 없이 대부분이 가능하다는 사전심사에 대한 결과를 통지 하였다는 점 등을 종합하여 보면, 청구인들이 이 사건 사업을 위해 들어간 금전과 많은 시간과 노력을 하였음에도 피청구인이 막연히 개발행위허가기준을 이유로 한 이 사건 처분으로 청구인이 입는 피해가 적지 않아 재량권을 일탈·남용이 있는 위법한 처분이거나 청구인들에게 지나치게 불이익한 부당한 처분이라고 할 것이다. 4) 앞서 본바와 같이 이 사건 처분으로 인한 청구인들의 사익의 침해가 이 사건 처분을 할 공익상 필요보다 더 크다고 봄이 상당하므로, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유가 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.