개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○리 ○○○-1번지(답, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 태양광 발전시설을 설치하기 위하여, 2018. 11. 2. 피청구인에게 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 피청구인은 2019. 3. 7. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 의거 이 사건 신청지는 주거 밀집지역과 가까워 입지여건이 부적합하다는 등의 사유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 신청 청구인은 2018. 11. 2. 피청구인에게 이 사건 토지 상에 태양광 발전시설 부지를 조성하기 위하여 개발행위 허가 및 농지전용허가를 각 신청하였다. 피청구인은 청구인의 농지전용허가신청에 대하여 허가해주었고, 육군 X사단은 군사기지 및 군사시설보호구역 협의에 동의하였다. 다만, 육군 X사단은 이 사건 태양광 발전시설의 최고 높이를 2.47m에서 2.3m로 낮추도록 하였다. 그러나 개발행위허가 신청에 대하여는 불가통지하였다. 2) 이 사건 토지의 현황 가) 이 사건 토지는 청구인의 부 김◇◇의 소유이고, 지목은 답이다. 이 사건 토지는 수리시설이 제대로 구비되지 아니하여 논농사를 지을 수 없어, 토지를 빌려 농사를 지으려는 사람도 없는 실정이다. 이 사건 토지 주변의 다른 토지들도 방치되어 있거나 건축자재 야적장 등으로 이용되고 있다. 이에 청구인은 토지를 방치하는 것보다 유휴농지를 활용하여 소규모 태양광발전시설을 설치하여 청정에너지를 생산하기 위하여 이 사건 신청을 하였던 것이다. 나) ○○군 군계획위원회 위원들은 이 사건에 대하여 서면심리하였는바, 서면심리의 한계상 현장조사를 하지 않았기에, 이 사건 토지의 입지현황에 대하여 단편적으로만 파악하고 심리에 임하다보니, 이 사건 신청이 주위에 미치는 영향에 대하여 과다하다고 판단한 것으로 보인다. 3) 지방도시계획위원회의 심의결과는 구속력이 없음 국토계획법 제59조제1항은 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고만 규정할 뿐이고, 심의결과에 행정청이 구속된다는 명문규정은 없다. 지방도시계획위원회의 원활한 운영을 도모하기 위해 제정된 국토교통부 훈령(지방도시계획위원회 가이드라인)을 보면, ‘시장의 결정사항에 대한 최종 결정이 아닌 전문지식을 통한 의견제시를 목적으로 함’, ‘자문기관이 합의제 행정기관에서는 통상 결정이 내려지지 않지만 결정이 있는 경우에도 행정청은 그로부터 전적으로 자유로움’이라고 규정되어 있다. 따라서 행정청이 개발행위허가신청에 대하여 허가여부를 결정함에 있어서, 지방도시계획위원회의 심의결과는 물론 법령과 자치법규, 행정법의 일반원칙 등을 종합적으로 고려하여 적법하고 타당한 결정을 할 의무가 있다. 따라서 도시계획위원회의 심의결과를 따랐다고 하여 처분이 적법하다고 보장할 수 없다. 4) 주민생활 및 도시경관에 악영향을 준다는 처분사유에 대하여 가) 주변지역과의 관계에서 이 사건 신청이 개발행위 허가기준에 저촉된다고 인정하기 위해서는 구체적이고 현실적인 영향을 미치는가를 심사해야 한다. 형식적·단편적으로 판단하거나 막연하고 추상적으로 판단해서는 안된다. 나) 이 사건 토지는 주거밀집지역과 멀리 떨어져있고, 자연적인 지형 등에 의하여 차폐되어 있어 주민들의 주거 등 생활공간은 이 사건 신청지와 분리된 별개의 지역이다. 또한 이 사건 토지에 설치할 시설은 2.3m 높이에 설비용량 153.30kw 정도로서, 소규모 태양광 발전시설이 설치된다 하여도 허가기준에 저촉될 정도로 주민들의 생활에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 또한 남쪽에 위치한 아파트는 남향 아파트이고 이 사건 토지보다 높은 곳에 위치하고 있으며, 숲으로 막혀있다. 이러한 여러 입지상황에 비추어 경관에 악영향을 주지 않는다. 이 사건 토지는 산 밑 외진 곳에 위차하여 있고, 가까이에 영향을 받을 주거지가 없다. 다) 이 사건 토지 주변은 현재 잡풀이 우거져 있고 건축자재들이 무질서하게 적재되어 있는 등 지저분한 상태로 방치되고 있는바, 이 사건 토지에 발전시설을 설치하고 차폐시설까지 갖추어 정돈한다면 오히려 도시경관을 개선할 수 있다. 라) 이 사건 토지 주변에는 농경지, 비닐하우스, 고물상, 경기도 농업기술원 소득자원연구소의 시험농장이 대규모로 분포하고 있다. 마) 태양광 시설에 대한 편견과 부정적 여론 때문에 실상은 주변에 아무런 피해가 없음에도 국민들의 먹고사는 문제를 가로막는다면, 국가활력이 떨어지고 민생경제가 침체될 수 밖에 없다. 청구인은 아무리 생각해도 이해되지 않는다. 이 사건 신청지와 주변 입지를 고려할 때 태양광 발전시설은 마땅히 허용되어야 한다. 5) 도시확장 등 도시개발에 따른 토지이용의 적정성에 부적합하다는 처분사유에 대하여 국토계획법 법령에 따르면, 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전용도지역은 생산녹지지역과 보전녹지지역을 말하는데, 이 사건 토지는 이에 해당하지 않는다. 국토계획법 시행령 별표 17의 “자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물”에 의하면, 자연녹지지역인 이 사건 토지에는 태양광 발전시설을 설치할 수 있는바, 이는 법령에 의해 보장되고, 조례로도 제한이 불가하다. 장래 도시화 가능성이 있다고 하나, 단지 가능성만 있을 뿐, 그 시기가 언제일지 알 수 없다. 전라남도 행정심판위원회에서도 “구체적인 개발계획 수립을 위한 절차에 착수하지 않은 상황에서 추상적인 개발계획이 예정되어 있다는 사유만으로 청구인의 재산권 행사를 제한하는 것은 채량권을 일탈·남용한 것으로 판단된다”고 재결하였다(전남행심 2019-107 참조). 이 사건은 위 재결례와 달리 추상적인 개발계획조차 수립되지 않았다. 6) 결론 유독 태양광 발전시설에 대해서만 과도하고 엄격한 기준을 적용할 아무런 근거가 없는바, 이 사건 처분은 평등원칙에 위반되고, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) ○○군 군계획위원회의 구성은 원활한 심리를 위하여 지역 실정을 잘 아는 지역 공무원, 지방의회의원, 교육청 관계자 등과 대학교수 등 각계 전문인력을 참여시켜 운영하고 있으며, 제출자료만으로 충분히 심리될 수 있는 사안으로서 서면심의로 인한 적정성 논란은 이유 없다. 2) 피청구인은 ○○군 군계획위원회의 심의결과만을 보고 처분한 것이 아니라, 국토계획법 제58조제1항제4호에서 정한 기준에 부합하는지를 종합적으로 검토하여 처분한 것이다. 3) 이 사건 신청지의 면적으로 보아 소규모라 볼 수 없고, 그 부지 경계로부터 약 150m 거리에 1,340세대가 거주하는 아파트가 있고, 외부 방문객 등이 찾는 ○○군 향토문화재인 ◇◇◇ 공원이 있다. 또한 주변에 축협, 산림조합, 농업기술원 소득자원연구소 등이 위치하여 향후 ○○군 내에 도시발전가능성이 큰 지역이다. 또한 이 사건 토지와 주요 도로와의 거리는 약 20m 정도 근거리에 인접하여 있다. 태양광 시설을 권장하는 산업통상자원부에서도 왕복 2차로 이상의 포장도로로부터 100m 이상을 이격하는 기준을 지방자치단체에서 설정·운영할 수 있다는 가이드라인을 마련하였는바, 이에 의하더라도 이 사건 시설은 주민생활, 도시경관 등에 맞지 않다는 것을 알 수 있다. 4) 이 사건 토지는 국토계획법 시행령 제56조제2항에 따라 보전용도는 아니나 군계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 유보 용도지역에 해당한다. 한편 이 사건 토지와 인접한 기존 2차로(○○중1-1호선) 도로를 1.35km 연장하고 도로폭 22m의 4차로로 확장하기 위하여 실시설계 및 보상협의를 완료한 상태다. 또한 이 사건 부지 주변과 아파트를 연결하는 도로(○○소1-15호선)를 480m로 연장하고, 도로폭 10m를 개설하기 위하여 현재 실시설계용역을 진행하고 있다. 타 시군보다 재정 자립도가 낮은 ○○군 입장에서, 이 사건 토지 주변 2개소에 많은 예산을 투입하여 개발사업을 한다는 것은, 향후 이 사건 부지 주변에 도시화 여건을 마련하기 위한 것임을 알 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013. 7. 16.> ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013. 7. 16.> 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028609"></img> 2. 개별행위별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028607"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 군사시설보호구역 협의결과 알림, 현황측량도, 현황사진, ○○군 군계획위원회 심의자료, 산업통상자원부 가이드라인, ○○도시계획도로 계약의뢰 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 11. 2. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 개발행위허가 신청 및 농지전용허가 신청을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028605"></img> 나) 피청구인은 2019. 3. 7. 청구인에게 다음과 같은 사유로 불허가처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028603"></img> 2) 국토계획법 제56조제1항 및 제58조에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 개발행위 허가를 받아야 한다. 개발행위허가 신청을 받은 시장은 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준 제1호 라목 (1)에서는, 주변지역과의 관계에서 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 한다고 규정하며, 같은 호 마목 (1)은 기반시설이 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 않아야 한다고 정하고 있고, 제2호 가목 (2)에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 시 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니하여야 하며, 제3호 나목 (2)에서는 유보용도 지역에서는 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 불허가 처분은, 피청구인에게 구속력이 없는 지방도시계획위원회의 서면심의결과에 따라 이루어진 것으로 적법하다고 보기 어렵고, 청구인의 신청은 주민생활 및 도시경관에 악영향을 주지 않고, 국토계획법 등 관계 법령에 위반되지 아니함에도 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 반하고, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 취지로 주장하므로, 이를 살펴본다. 우리 위원회에 제출된 자료에 의하면, 피청구인은 ○○군 군계획위원회의 심의결과를 참고하여 이 사건 신청이 국토계획법 제58조제1항제4호에서 정한 개발행위허가의 기준을 충족하는지 여부를 종합적으로 검토한 것으로 보인다. 즉, 이 사건 신청지 주변에는 1,340세대가 거주하는 아파트 단지와 도로가 위치하고 있는데, 평지에 태양광 시설이 설치됨으로 인하여 주변 환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵고, 향후 이 사건 신청지 주변 도로의 확장계획 등이 수립되거나 진행되고 있어 입지타당성 등에 부적합한 것으로 보이므로, 피청구인이 위와 같은 이유로 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하고, 청구인의 주장과 같이 평등원칙에 반하거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.