개발행위허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 000에서 축산업에 종사하는 자로, 2013. 12. 13. 같은 면 ○○리 000(전 2,965㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 축사 2동과 퇴비사 1동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축(목적 : 기존 축사 이전)하기 위하여 토지의 형질변경을 수반하는 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 12. 31. 신청서를 검토 및 협의한 결과 이 사건 신청지 및 주변농지는 우량농지로 농업진흥구역 상 보전이 필요하고, 개발 시 이 사건 건축물은 ‘나홀로 축사’가 되어 주변토지의 이용실태 및 토지이용계획과 어울리지 않는다는 이유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56별표1의2에 따라 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 청구외 박○○(청구인의 父)과 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2에서 ‘○○목장’이라는 상호(청구외 박○○ 소유목장, 이하 ‘이 사건 목장’이라 한다)로 축산업을 운영하고 있는 자로, 최근 이 사건 목장 주변에 오피스텔 등이 신축되고 건물과 인구의 밀집도가 높아지는 등 이 사건 목장의 입지가 부적합하게 되었다는 판단이 들어 친환경적인 부지를 물색하게 되었다. 청구인 소유토지인 이 사건 신청지는 축산업이 가능한 농림지역에 위치하고 있기에 이 사건 목장을 이 사건 신청지로 이전 신축하기로 결정하고 2013. 12. 13. 개발행위허가를 신청하였으나 피청구인은 2013. 12. 31. 이 사건 신청지가 이 사건 건축물의 입지로 부적합 하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인의 이 사건 신청에 대한 불허가 사유는 다음과 같은 이유로 부당하다. 가) 첫째, 이 사건 신청지 일대는 토지이용계획 확인원부 상 농업진흥구역으로「농지법」상 축사와 그 부속시설의 설치가 가능하고, 위성사진 상 이 사건 신청지 주변은 주거시설이나 도시지역과 거리를 유지하고 있어 축사 신축에 아무런 지장이 없는 토지이다. 나) 둘째, 피청구인은 국토계획법 제58조에 따라 이 사건 신청지를 개발할 경우 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못한다고 주장하나, 청구인이 제출한 사업계획서를 보면, 이 사건 건축물의 운영형태는 친환경 톱밥으로 운영되는 우사라는 점, 개발 시 이 사건 신청지 주변의 미관을 고려하여 이 사건 건축물 둘레에 벚꽃나무를 식재할 계획이며, 짚과, 쌀겨 및 톱밥으로 이 사건 건축물 내부를 깔아 친환경 축사로 운영하여 주변에 피해가 없도록 만전을 기할 예정인 점 등이 반영된 것을 고려할 때, 이 사건 신청지의 개발이 국토계획법 제58조에 부적합하다고 보는 것은 타당하지 않다. 다) 셋째, 이 사건 신청지는 농림지역으로 축사의 건축이 허가되는 토지임에도 피청구인이 이를 불허가 한다면 청구인으로서는 부득이 다른 토지를 매입하여 이 사건 건축물을 이전하여야 하는 비용의 확대를 초래할 뿐이고, 이는 결국 이 사건 건축물의 이전을 포기하게 되는 원인이 되고 이로 인해 이 사건 목장 인근에 새로이 들어선 오피스텔 주민들에게 불편을 낳는 결과만을 초래하게 된다. 3) 위와 같이 이 사건 신청지로 이 사건 건축물을 이전함이 가장 합리적이고 타당함에도 피청구인이 ‘나홀로 축사’라는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 농업진흥구역에서 축사를 설치하는 하는 것은「농지법 시행령」제29조제1항제4호에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위로 농지전용허가 대상이 아님을 규정한 것일 뿐이므로 이 사건 신청지에 이 사건 건축물을 신축하는 것은 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 대상으로 같은 법 제58조에 따른 개발행위허가 기준에 적합하여야 한다. 또한, 개발행위허가운영지침(국토교통부 훈령 제217호) 공통분야에서는 ‘우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’이라고 규정하고 있으며, 같은 지침 별표1 비도시지역 경관관리기준에서 ‘농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설 시에는 최대한 집단화하도록 하고 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다.’고 규정하고 있다. 2) 이 사건 신청지는 농업진흥구역(면적 : 약 2,700,000㎡) 내에 위치해 있으며, 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반시설이 정비된 집단화된 농지이다. 또한, 국토계획법 제58조제3항제3호에 따르면 이 사건 신청지와 같은 농림지역은 보전용도 허가기준 상 ‘개발보다는 보전이 필요한 지역으로 입지타당성, 기반시설 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려’하도록 규정하고 있는바, 이 사건 신청지는 농업진흥구역 중심부에 위치하고 있고, 그 일대는 주로 농작물의 경작으로만 이루어져 있는 점, 이 사건 신청지 주변에 건축물을 수반한 개발행위허가는 5건(면적 : 6,066㎡)에 불과하고 허가된 지역도 농업진흥구역 경계 또는 외곽부분, 주요도로변 인근으로 한정되어 있는 점, 이 사건 건축물 둘레에 차폐수목을 식재한다고 하나 이 사건 건축물의 높이는 7m로 주변경관과 어울리지 않는 점, 이 사건 신청지 일대는 축사 및 창고 등이 집단화된 곳이 아닌 점, 이 사건 건축물이 개발될 경우 인근 농지로「농지법」상 규정된 토지이용행위에 해당하는 건축물의 연쇄적인 무분별한 개발이 이루어질 가능성이 농후하여 향후 난개발을 초래하는 시발점이 된다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 건축물의 신축이 국토계획법 제58조에 부합한다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 3) 청구외 박○○은 2011. 1. 26. 농업진흥구역 내에 위치한 ○○시 ○○면 ○○리 00에 이 사건과 동일한 목적으로 건축신고(개발행위허가 의제)을 하였으나, 피청구인이 ‘주변의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못한다.’는 이유로 회신하여 청구외 박○○이 2011. 1. 31. 건축신고를 취하한 점, 청구인이 농림지역내에서의 축사건축은 주변의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루어야 한다는 관련규정을 인지하고 있었음에도 개발행위 허가기준에 부적합한 이 사건 신청지를 2012. 10. 11. 매매로 취득한 점, 청구인의 문의에 대하여 피청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2는 이 사건 건축물의 입지가 가능한 지역으로 개발이 가능하다고 회신한 점 등을 감안할 때, 이 사건 처분이 이 사건 목장 인근 주민에게 불편을 낳는 결과를 초래하여 불합리하다는 청구인의 주장도 이유 없다. 4) 따라서 이 사건 신청지는 주변현황 및 여건 등을 고려할 때, 주변 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루도록 규정한 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따라 한 이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토해양부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토해양부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. ④ 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하면 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 1. 제20조제2항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8. 「도로법」 제38조에 따른 도로의 점용허가 9. 「도로법」 제34조와 제64조제2항에 따른 비관리청 공사시행 허가와 도로의 연결허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음ㆍ진동관리법」 제8조에 따른 소음ㆍ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토해양부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. ⑨ 국토해양부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. 【농지법】 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치 2. 어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 4. 국방·군사 시설의 설치 5. 하천, 제방, 그 밖에 이에 준하는 국토 보존 시설의 설치 6. 문화재의 보수·복원·이전, 매장 문화재의 발굴, 비석이나 기념탑, 그 밖에 이와 비슷한 공작물의 설치 7. 도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치 8. 지하자원 개발을 위한 탐사 또는 지하광물 채광(採鑛)과 광석의 선별 및 적치(積置)를 위한 장소로 사용하는 행위 9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 【농지법 시행령】 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.3.23., 2013.12.30.> 1. 농작물의 경작 2. 다년생식물의 재배 3. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 설치 4. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치 5. 간이퇴비장의 설치 6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행 7. 농막·간이저온저장고 및 간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하려면 그 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2012.4.10., 2013.3.23.> 【개발행위허가운영지침】 제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2) 3-2-1 공통분야 (1) 조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것 (2) 역사적·문화적·향토적 가치, 국방상 목적 등에 따른 원형보전의 필요가 없을 것 (3) 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높이, 물의 배수 등을 참작하여 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것. 다만, 골프장, 스키장, 기존 사찰, 풍력을 이용한 발전시설 등 개발행위의 특성, 지형 여건 또는 사업수행상 매우 불합리하다고 인정되는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 개발행위허가권자에게 소속된 도시계획위원회(영 제55조제3항제3호의2 각 목 외의 부분 후단 및 영 제57조제4항에 따라 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의를 거치는 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 3-2-6 그 밖의 사항 (1) 공유수면매립의 경우 매립목적이 도시·군계획에 적합할 것 (2) 토지분할 및 물건을 쌓아놓는 행위에 죽목의 벌채가 수반되지 아니할 것 (3) 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준을 적용함에 있어 지역특성을 감안하여 지방도시계획위원회의 자문을 거쳐 높이·거리·배치·범위 등에 관한 구체적인 기준을 정할 수 있다. (4) 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준에 추가하여 별표 1의 경관관리기준을 참고할 수 있다. (5) 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는 건축법의 규정과 법 및 영에서 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 건축법의 규정에 의한다. 이 경우 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토지분할 또는 토석채취에 관한 개발행위허가는 건축법에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다. 【별표 1】 비도시지역 경관관리기준(3-1-6.(4)관련) 1. 이 기준은 국가, 지방자치단체, 공공기관, 주민, 민간개발사업자 등이 관리지역 등 비도시지역에서 주택·공장·음식점·숙박시설·도로·철탑 등 각종 건축물 또는 구조물을 설치하거나 관련 개발사업을 시행함에 있어 자연경관 및 농촌경관, 역사·문화경관 등을 최대한 보호하고, 토지이용이 이들 경관과 조화를 이룰 수 있도록 하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 2. 적용범위 6-1-4. 농촌지역에 건설되는 건축물등 (1) 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하고, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다. (2) 농촌지역에 분산되어 있는 농가는 최대한 단지화하여 다양한 편익시설을 배치하도록 하고, 단지계획 수립시에는 지붕형태와 색채 등을 조화시켜 전원적인 농촌풍경을 살려야 한다. (3) 가로변의 음식점·숙박시설·소매점 등 상업시설의 높이·외관·색채·광고물 등은 주변 농촌마을의 경관을 저해하지 않도록 설계되어야 한다. (4) 농어촌정비법상 생활환경정비사업 수립시 농어촌지역의 취락에 고층아파트 건설이 제한되도록 하여야 한다. (5) 농촌지역에 건설되는 구조물이나 건축물 등은 그 주변지역의 경작지 및 취락경관과 조화를 이루도록 하여야 하며, 사계절의 경관변화를 고려하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 개발행위허가신청서, 실무종합심의회 심의서, 사업계획서, 토지이용계획확인서, 등기사항전부증명서, 현장사진, 처분서 등의 내용을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 신청지는 국토계획법상 농림지역, 「농지법」상 농업진흥구역으로 지정되어 있다. 나) 청구인은 청구외 박○○(청구인의 父)과 함께 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2에서 ‘○○목장’이라는 상호로 축산업을 운영하고 있는 자이다. 다) 청구인은 2013. 12. 13. 이 사건 신청지(전 2,965㎡)상에 축사 2동과 퇴비사 1동을 신축(목적 : 기존 축사 이전)할 목적으로 토지의 형질을 변경하는 개발행위허가를 신청하였다. 라) 피청구인은 2013. 12. 31. 신청서를 검토 및 협의한 결과 이 사건 신청지 및 주변농지는 우량농지로 농업진흥구역 상 보전이 필요하고, 개발 시 이 사건 건축물은 ‘나홀로 축사’가 되어 주변토지의 이용실태 및 토지이용계획과 어울리지 않는다는 이유로 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56별표1의2에 따라 불허가처분을 하였다. 2)「농지법」제32조에 따르면, 농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서, 다만 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖의 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설을 설치하는 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 한편, 국토계획법 제56조, 제58조 규정에 따르면, 토지의 형질변경, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하면서, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 신청지는 농업진흥구역으로「농지법」상 축사와 그 부속시설의 설치가 가능한 점, 청구인은 개발 시 이 사건 신청지 주변의 미관을 고려하여 이 사건 건축물 둘레에 벚꽃나무를 식재하는 등 친환경 축사로 운영하여 주변에 피해가 없도록 만전을 기할 예정인 점 등을 감안할 때 피청구인이 이 사건 건축물이 ‘나홀로 축사’라는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장한다. 농지전용행위에 대하여 허가관청은「구 농지법 시행령」이 정한 농지전용허가 심사기준에 부적합한 경우에는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가할 수 있다 할 것(대법원 1999. 7. 13. 선고 97누15920 판결 참조)인바, 청구인이 피청구인에게 한 개발행위허가신청은 이 사건 신청지상의 진입로를 개발한 후 이 사건 건축물에 대한 건축허가를 별도로 받을 것으로 예상되므로 비록 건축허가를 신청하지 않았더라도 피청구인은 향우 이 사건 건축물이 신축될 경우를 예상하여 이 사건 신청지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 개발행위 허가여부를 판단하여야 한다. 살피건대, 이 사건 신청지는 토지이용계획확인원에 따르면 국토계획법상 농림지역,「농지법」상 농업진흥구역(면적 약 2,700,000㎡)으로 지정되어 있고, 이 사건 신청지 일대는 집단화된 우량농지로서 농업 생산성 향상을 위해 농지보전이 필요한 점, 이 사건 신청지 일대는「농지법」시행에 따라 농업진흥지역으로 지정된 후 일부 개발행위허가가 있었으나 허가된 기존 건축물도 극소수에 불과하고 주로 농업진흥구역 경계나 외곽의 주요도로변에 위치하고 있는 데 반해 이 사건 신청지는 우량농지 중앙에 위치하고 있는 점,「농지법」제32조에 따르면 이 사건 신청지에 축산업용 시설은 입지가 허용되나, 국토계획법 시행령 제56조별표1의2, 「개발행위허가운영지침」및 비도시지역 경관관리기준에서 “농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설 시에는 최대한 집단화하도록 하고, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있어, 향후 이 사건 건축물이 신축될 경우 주변경관과 조화를 이루기 어렵고 연쇄적인 난개발이 우려된다는 점 등을 고려할 때, 농지전용에 관한 허가여부는 재량행위로서 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가여부를 결정할 수 있다 할 것이므로 피청구인이 주변지역과 조화로운 개발을 주문한 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조별표1의2에서 규정한 개발행위허가기준에 부적합하다는 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.