개별공시지가 이의신청 기각결정 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로 00 ‘○○대학교 제2캠퍼스’를 설치 운영 중인 학교법인으로서 ○○대학교 제2캠퍼스를 신축하기 위하여 2017. 12. 6. ○○시 ○○동 000번지 152,758㎡(이하 ‘쟁점 토지’라 한다)의 소유권보존등기를 마친 후 쟁점 토지에 대한 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 산정에 오류가 있다고 판단하여 2022. 12. 20. 피청구인에게 국민신문고를 통하여 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제11조제1항에 따라 쟁점 토지에 대한 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 결정에 대한 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 부동산가격공시위원회의 개별공시지가 정정 심의를 거쳐 2023. 2. 27. 쟁점 토지에 대한 개별공시지가 정정 결정을 공시하고 청구인에게 개별공시지가 정정 처리 결과를 통지하였다. 청구인은 위 개별공시지가 정정 결정에 불복하여 2023. 3. 27. 쟁점 토지에 대한 개별공시지가 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 부동산가격공시위원회의 개별공시지가 심의를 거쳐 같은 해 4. 20. 청구인에게 기각 결정을 통지하고, 같은 해 4. 28. 쟁점 토지의 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가를 1,131,000원으로 공시하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기초적 사실관계 가) 청구인의 지위 청구인은 학교법인으로, ○○대학교(이하 ‘쟁점 학교’라 한다)를 설치 및 경영하고 있다. 쟁점 학교는 ○○시 신흥로00번길 25에 위치한 ‘○○대학교 본캠퍼스’와 ○○시 ○○로 00 ‘○○대학교 ○○캠퍼스’(○○대학교 제2캠퍼스라고도 하며, 이하 ○○캠퍼스 또는 제2캠퍼스를 ‘쟁점 캠퍼스’라 한다)를 설치 운영 중이며, 이 건은 쟁점 캠퍼스 부지에 관한 사안이다. 나) 쟁점 캠퍼스 신축 경위 청구인은 쟁점 캠퍼스를 2017년 8월경 준공하여 2018년 3월에 개교하였는데, 그 경위는 다음과 같다. [청구인의 쟁점 캠퍼스 신축 연혁] 다) 쟁점 녹지를 포함한 쟁점 토지의 취득 (1) 청구인은 쟁점 캠퍼스를 신축하기 위하여 취득한 쟁점 토지를 현재까지 소유하고 있다. (2) 우선, 쟁점 토지의 경사도는 평균 경사도 기준으로 19.6도이고, 15도 이상인 토지의 비율은 85.2%에 해당한다. 이처럼 쟁점 토지는 대부분의 구성이 경사도가 높은 녹지에 해당하고, 자연녹지지역에 해당함에 따라 건폐율이 낮기 때문에 학교용지로서 활용하기에는 적합하지 않은 측면이 있다. 그런데, 피청구인이 ‘청구인이 쟁점 토지 중 녹지 부분(이하 ‘쟁점 녹지’라 한다)[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]을 취득 후 이를 보전 및 관리하도록 하여 지역 주민들에게 지속적인 편익을 제공’할 것을 요구하였기 때문에, 청구인은 쟁점 캠퍼스 신축 과정에서 쟁점 녹지를 포함하여 쟁점 토지를 매입할 수밖에 없었다. (3) 구체적으로 피청구인은 2009. 9. 14. 쟁점 캠퍼스 신축 관련 청구인과의 업무협약 체결 당시부터 ‘청구인이 쟁점 토지에 문화·체육환경 조성하고 기존에 존재하던 녹지를 보존하거나 공원으로 만들어 관리하는 방향으로 협력할 것’을 요구하였다. (4) 따라서 청구인은 쟁점 녹지가 학교용지로 활용하기에는 다소 부적합한 측면이 있음에도 불구하고, 쟁점 캠퍼스 신축을 위해 피청구인의 요구사항을 받아들여 쟁점 녹지를 포함한 쟁점 토지를 취득하게 된 것이다. 라) 쟁점 토지의 이용 현황 (1) 한편 피청구인은 청구인이 쟁점 토지를 취득한 이후인 2009. 12. 1. 쟁점 캠퍼스 신축과 관련한 도시관리계획(대학) 결정 과정에서도 청구인에게 쟁점 토지에서 녹지 면적의 비율을 일정 수준 이상 유지하도록 요청하였다. (2) 또한 피청구인은 2017. 8. 28. 도시계획시설(학교) 사업 공사완료 공고를 통해 쟁점 토지 중 96,928㎡(전체 면적의 63.5%)를 녹지로 사용하도록 고시하였다. (3) 이에 청구인은 피청구인의 위와 같은 요구에 따라 쟁점 캠퍼스의 준공일로부터 현재까지 쟁점 녹지를 그대로 유지하고 있으며, 피청구인과 체결한 ○○대학 제2캠퍼스 조성을 위한 업무협약서에 따라 쟁점 녹지를 ○○시민들에게 개방하고 있다. 2) 쟁점 처분의 경위 가) 비교표준지의 적용 피청구인은 쟁점 토지의 개별공시지가를 조사·산정함에 있어서 비교표준지를 2018 ~ 2019년까지는 ○○시 ○○동 28-14를 적용하였고, 2020년부터는 ○○시 ○○본동 007-4를 적용하였다. 나) 2018년 ~ 2022년 각 1월 1일 기준 개별공시지가 관련 (1) 청구인은 2022. 12. 14. 쟁점 토지에 대한 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 산정에 오류가 있다고 판단하여 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 결정에 대한 이의신청서를 제출하였다(이하 ‘1차 이의신청’이라 한다). 이에 대하여 청구인은 2023. 2. 27. 피청구인으로부터 개별공시지가 정정 처리 결과 통보를 받았고, 그에 따라 쟁점 토지의 개별공시지가는 아래(별지)와 같이 정정되었다. [증 제6호증 ‘개별공시지가 정정 처리 결과 알림’ 발췌] <삭제> (2) 이후 청구인은 정정된 개별공시지가 역시 산정에 오류가 있다고 2023. 3. 29. 재차 개별공시지가 이의신청서를 제출하였다(이하 ‘2차 이의신청’이라 한다). 이에 대하여 피청구인은 2023. 4. 20. 기각 결정을 하였다(이하 ‘쟁점 이의신청 결과 통지’라 한다). (3) 한편, 쟁점 이의신청 결과 통지 제1쪽에는 피청구인의 관인과 함께 “이 결정에 이의가 있는 경우에는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 알려 드리며”라는 내용이 명시되어 있다. 다) 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가 관련 피청구인은 2023. 4. 28. ○○시 ○○동 000번지 152,758㎡에 관한 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가를 1㎡당 1,131,000원으로 결정하였다(이하 2018년부터 2023년까지의 각 개별공시지가 결정을 이하 ‘쟁점 처분’이라고 한다). 3) [쟁점 처분의 위법·부당성] 쟁점 토지의 개별공시지가에는 비교표준지 선정의 오류가 있다. 가) 쟁점의 정리 청구인은 2차 개별공시지가 이의신청 단계에서, 쟁점 토지의 개별공시지가 산정에 특정조사사항 관련 위법 및 부당 사유가 있다는 점과 비교표준지의 선정 관련 위법 및 부당 사유가 있다는 점을 주장하였다. 그러나 본 심판청구 단계에서는 쟁점 토지의 개별공시지가 산정과 관련하여 비교표준지의 선정 관련 위법 및 부당 사유가 있다는 점에 대하여만 다투겠다. 결국 이 사건의 쟁점은 쟁점 토지의 2020년도 ~ 2023년도 개별공시지가산정 과정에서 비교표준지가 적법하게 선정되었는지 여부이다. 나) 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지의 개별공시지가 산정을 위한 적합한 비교표준지가 될 수 없다. (1) 쟁점 토지의 비교표준지 변경 피청구인은 쟁점 토지의 비교표준지를 2018년까지는 ○○시 ○○동 28-4로 선정하였으나, 2020년부터는 ○○시 ○○본동 007-4(이하 ‘쟁점 비교표준지’라 한다)로 선정하였다. (2) 개별공시지가 조사산정지침 개별공시지가 조사산정지침에 따르면, 표준지 선정의 일반적 기준은 “비교표준지는 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지를 선정”하는 것이 원칙이다. 한편 인근에 동일한 토지이용상황(주용도 포함)의 표준지가 없거나 혹은 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 가격불균형이 발생하는 경우라면 도로접면이 유사한 표준지를 선정할 수 있다. (3) 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지와의 유사가격권을 형성하는 ‘지역적 범위 밖’에 있으므로, 적합한 비교표준지가 될 수 없다. 유사가격권을 적용하는 데에는 지리적으로 인접한 지역이 우선되고, 공간적으로 떨어져 있어도 지가형성요인(주변여건 등)이 비슷하여 유사한 가격대를 형성하는 지역적 범위 내일 것을 요구한다. 그런데 피청구인이 선정한 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지와 직선 거리상 약 2.4km 정도 떨어져 있는바, 지리적으로 인접한 지역이 아니다. (4) 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지와 지가형성요인(주변여건 등)이 전혀 유사하지 않으므로, 적합한 비교표준지가 될 수 없다. 또한 쟁점 비교표준지의 토지특성자료를 보면, 쟁점 비교표준지는 ① 주위환경이 ‘기존 주택지대’라는 점, ② 용도지역이 ‘자연녹지지역’이라는 점, 그리고 ③ 완경사지에 해당한다는 점을 그 특성으로 가지고 있다. 그러나 쟁점 토지는 63.5%가 녹지 부분으로 이루어져 있고, 경사도는 평균 경사도 기준으로 19.6도이고, 15도 이상인 토지의 비율은 85.2%에 해당한다. 따라서 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지와 전혀 다른 성질을 가진 토지로서, 지가형성요인(주변여건 등)이 전혀 비슷하지 않다. (5) 오히려 인근 ○○시 ○○동에 적정한 다른 비교표준지가 있음에도 불구하고, 쟁점 비교표준지를 선정한 잘못이 있다. (가) 한편, 쟁점 토지가 속한 행정구역은 경기도 ‘○○시’ ○○동이고, 2020년 이후 경기도 ○○시 ○○동 내의 비교표준지는 아래와 같이 ○○시 ○○동 377 한 곳만 공시되어 있다. 이에 피청구인으로서는 과수원으로 이용되고 있는 ○○동 337을 쟁점 토지의 비교표준지로 선정하기에는 적합하지 않다고 판단하여, 경기도 ○○시 내에 소재하고 있는 쟁점 비교표준지를 임의로 선정한 것으로 보인다. (나) 그러나 쟁점 토지와 경계가 맞닿아 있는 경기도 ‘○○시’ ○○동의 경우, 비교표준지가 2020년에는 45개, 2021년과 2022년에는 46개나 공시되어 있다. 이 중 쟁점 토지와 유사한 비교표준지는 아래와 같다(이하 아래의 비교표준지들을 통칭하여 ‘○○시 ○○동 비교표준지’라 한다). [경기도 ○○시 ○○동 비교표준지 공시 중 일부] <삭제> (다) ○○시 ○○동 내 비교표준지는 1곳이고, ○○시 ○○동 내 비교표준지는 46곳이나 되는 이유는 간단하다. 본래 ‘○○동’은 ○○군 ○○면 관할이었는데, 1973년 ○○군 ○○면이 ‘○○군’에 편입되었고, 이후 1983년 ○○리 중 일부만이 ○○시에 편입되었다. 즉, ○○시의 ○○동과 ○○시의 ○○동은 본래 하나였지만, 그 일부만이 ○○시로 편입되면서 ○○동 대부분 면적은 ○○시 ○○동으로 남게 되었다. 청구인이 파악한 바로는 ○○시 ○○동 면적은 0.41㎢이고, ○○시 ○○동 면적은 5.12㎢이다. (라) 위와 같은 ○○동의 특수성 때문에, ○○시 ○○동 내의 비교표준지는 1곳에 불과한 반면, ○○시 ○○동 내 비교표준지는 46곳에 달한다. 즉, ○○시와 ○○시를 구별하지 않았을 때 ○○동 내 비교표준지는 47곳에 달하기 때문에, ○○동 내의 어느 비교표준지를 선택해야 하는지를 정해야 한다. (마) 특히, 아래에서 볼 수 있는 것처럼, ○○시 ○○동 비교표준지들은 쟁점 토지와 매우 가까이에 위치하고 있어 지리적으로 인접한 지역이다. ○○시 ○○동 비교표준지들과 쟁점 토지 사이의 직선거리는 아래와 같다. [쟁점 토지와 ○○시 ○○동 비교표준지들 사이의 직선거리] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828061"></img> (바) 따라서 ① ○○시 ○○동 비교표준지가 쟁점 비교표준지보다 쟁점 토지와 더 가까워 훨씬 더 지리적으로 인접하였다는 점, ② 과거 ○○리(현재의 ○○동)의 일부가 1983년 경기도 ○○시에 편입됨에 따라 현재와 같이 ○○시 ○○동과 ○○시 ○○동으로 나누어진 것일 뿐, ○○동은 원래 하나의 행정구역이었다는 점 등을 고려할 때 쟁점 토지의 비교표준지는 쟁점 비교표준지가 아니라 오히려 ○○시 ○○동 비교표준지 중에서 선정되어야 한다. (사) 따라서 어느모로 보나 쟁점 비교표준지는 쟁점 토지의 개별공시지가 산정의 적합한 비교표준지가 아니다. 다) 소결 피청구인이 선정한 쟁점 비교표준지는 위와 같은 이유로 쟁점 토지의 비교표준지가 될 수 없다. 따라서 쟁점 토지의 개별공시지가는 비교표준지 선정의 오류가 있는바, 피청구인의 쟁점 처분은 위법·부당하다. 【보충서면】 4) 피청구인은 청구인의 심판청구 대상에 대하여 오해하고 있다. 피청구인 답변서 표지를 보면, 아래와 같이 본건 심판청구의 대상이 되는 처분내용으로 ‘2023. 2. 27. 자로 정정 결정·공시된 개별공시지가에 대한 이의신청 기각 결정’만이 기재되어 있다. 그러나 청구인은 이 사건 심판청구를 통해 ① 2023. 4. 20.자 ‘2023. 2. 27.자로 정정 결정·공시된 개별공시지가’에 대한 이의신청 기각 결정, ② 2023. 4. 28.자 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정의 취소를 구한다는 점을 이 사건 행정심판청구서 표지 및 청구이유서 청구취지란에 명확하게 기재하였다. 이에 청구인으로서는 피청구인이 청구인의 심판청구 대상에 대하여 오해를 하고 있다고 판단하여, 본 항변서를 통해 이 사건 심판청구의 대상에 대하여 다시 한 번 명확하게 밝히고자 한다. 5) 이 사건 심판청구는 행정심판 제기 기간을 도과하지 않았으므로, 본안에 대한 판단이 이루어져야 한다. 가) 선행 처분에 대한 본건 심판청구는 행정심판 제기 기간이 도과하지 않았다. 피청구인은 표준지공시지가 결정 취소 청구가 문제된 하급심 판결(서울행정법원 2023. 5. 11. 선고 2022구합71001 판결)을 근거로 하여, 개별공시지가 결정 취소 청구가 문제된 이 사건에서 행정심판 제기 기간의 기산일은 이의신청 기각 결정일이 아닌 최초 개별공시지가 결정일이 되어야 하므로 청구인의 2023. 4. 20.자 ‘2023. 2. 27.자로 정정 결정·공시된 개별공시지가’에 대한 이의신청 기각 결정(이하 ‘선행 처분’이라 한다)에 대한 이 사건 심판청구는 행정심판 제기 기간을 도과하였으므로 각하되어야 한다고 주장한다. 그러나 피청구인이 근거로 삼고 있는 하급심 판결은 이 사건과 같은 개별공시지가 결정 취소 청구가 아닌 표준지공시지가 결정 취소 청구가 문제된 사안에 대한 것으로서, 이 사건에 직접 적용될 수 있을지 여부가 의문이다. 또한 개별공시지가 결정 취소 청구에 대하여도 동일한 법리가 적용되어 최초 개별공시지가 결정일부터 심판청구 제기 기간을 기산해야 한다고 명시적으로 판단한 대법원 판례는 없는 것으로 확인된다. 또한 피청구인의 주장처럼 개별공시지가 결정에 대한 이의신청 기각 결정을 별도의 처분으로 다툴 수 없도록 하는 것은, 국민의 권익 보호에 미흡할 뿐만 아니라, 이의신청 제도를 둔 취지 자체를 몰각시키는 것이라고밖에 볼 수 없다. 따라서 선행 처분에 대한 이 사건 심판청구는 행정심판 제기 기간을 도과하지 않았다고 보아야 한다. 나) 후행 처분(2023년 개별공시지가 결정)에 대한 이 사건 심판청구는 행정심판 제기기간이 도과하지 않았음이 명백하다. 청구인의 기본적인 입장은 선행 처분에 대한 이 사건 심판청구가 행정심판 제기 기간을 도과하지 않았다는 것이지만, 설사 이와 달리 보더라도, 피청구인의 2023. 4. 28.자 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정(이하 ‘후행처분’이라 한다)에 대한 이 사건 심판청구는 해당 처분이 있은 날로부터 90일 이내에 이루어진 것이 역수상 명백하므로 행정심판 제기 기간을 도과하지 않았다. 따라서 어느모로 보나 본건 심판청구에 대하여는 본안 판단이 이루어져야 할 것이다. 6) 결론 이상과 같이 피청구인의 행정심판 제기 기간 도과 주장에 대하여 항변서를 제출하는바, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 가) 피청구인은 부동산공시법 제12조의 규정에 의거 2023. 2. 27.자로 개별공시지가 정정 결정·공시하였으며 같은 법 제11조 규정에 의거 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일부터 30일 이내에 (2023. 3. 29.까지) 피청구인에게 이의를 신청할 수 있도록 통지하였다. 나) 이에 대하여 청구인은 2023. 3. 29. 개별공시지가 이의신청을 하였고, 이의신청 건에 대하여 피청구인은 재조사 및 감정평가사의 검증을 거쳐 같은 해 4. 18. 부동산가격공시위원회에 안건을 상정하였으며, 부동산가격공시위원회에서 당초 결정지가가 적정하다고 의결되었다. 다) 2023. 4. 20. 결정내용과 아울러 ‘본 처분에 이의가 있을 경우 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시(원래의 처분)가 있음을 안 날로부터 90일 이내에 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시(원래의 처분)을 대상으로 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음’을 청구인에게 통지하였다. 2) 청구인 주장에 대한 피청구인의 답변 가) 행정심판 제기 기한 경과에 대하여 청구인은 2023. 3. 29. 개별공시지가 정정에 따른 이의신청을 제기하였고, 같은 해 4. 20. 이의신청은 기각결정이 되었다. 청구인에게 통지한 이의신청 처리통지문은 「2023년 개별공시지가 조사산정지침」의 이의신청에 대한 처리결과 통지문 중 별지 제13호 이의신청 결과‘가격이 조정되지 않았을 경우’의 양식으로, 같은 해 4. 20. 이의신청 처리통지문 내용에 “본 처분에 이의가 있을 경우 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시(원래의 처분)가 있음을 안 날로부터 90일 이내에 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시(원래의 처분)을 대상으로 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드립니다.”라고 명시되어 있다. 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시는 청구인의 개별공시지가 정정 의견서 제출로 인한 2023. 2. 27.자 개별공시지가 정정 결정·공시이며, ‘국민신문고 민원에 대한 개별공시지가 정정 처리 결과 알림(부동산과-3244, 2023. 2. 27.)’ 공문을 2023. 2. 27. 전자발송하여 당일 청구인에게 수신되었다. 그러므로 기존의 개별공시지가 정정 결정·공시(원래의 처분)가 있음을 안 날은 2023. 2. 27.이며, 이때부터 90일 이내에 행정심판을 제기했어야 하므로 청구인의 행정심판은 각하되어야 한다. 나) 쟁점 비교표준지가 쟁점 토지의 적합한 비교표준지가 될 수 없다는 주장에 대하여 2023. 2. 20. 2023년 제1회 ○○시 부동산가격공시위원회에서 쟁점 토지의 과년도 개별공시지가 정정 안건을 심의하였고, 위원회 심의 결과 비교표준지 변경에 대하여‘해당 토지는 북동쪽으로 범박지구 내 아파트단지, 남동쪽으로 ○○·범박지구 및 옥길지구 아파트단지, 북서쪽으로 소새울역 주변 주택단지로 둘러싸인 주거지대로, 비교표준지 선정 지침에 따라 해당토지와 이용상황이 동일한 주거용 표준지 선정이 적정함’으로 불수용 하였으며, 같은 해 4. 18. 2023년 제2회 ○○시 부동산가격공시위원회 심의 결과‘학교시설의 녹지부분은 학교의 기능발휘를 위하여 설치된 중요한 세부시설로, 용도를 구분하여 비교표준지를 선정하는 것은 「개별공시지가 조사·산정지침」에 맞지 않으며, 자연녹지지역 내 토지이용상황의 대분류가 주거용으로 동일하고 지리적으로 제일 근접한 ○○본동 007-4번지 표준지 선정은 적정하며 토지가격비준표 적용 또한 적정하다는 의견으로 불수용하였다. 「개별공시지가 조사·산정지침」에서 비교표준지의 의의를‘행정구역(시·군·구) 단위별로 용도지역, 지목, 토지이용 상황, 토지의 공적규제정도와 가격수준 등을 고려하여 선정된 전국 00만 필지의 대표성이 있는 토지’라고 정의하고 있다. 또한 비교표준지 일반적 기준은‘비교표준지는 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지를 선정한다’라고 명시하고 있다. 쟁점 비교표준지는 용도지역이 자연녹지지역이면서 주거지대이므로 쟁점 토지와 토지이용상황이 동일하며, 거리가 떨어져 있어도 동일한 시군구내(舊 ○○구)의 유사가격권(토지이용규제 등 지가형성요인이 비슷하여 유사한 가격대)이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 청구인은 ○○시 ○○동과 ○○시 ○○동이 과거 하나의 행정구역이었으며 ○○시 ○○동의 비교표준지가 지리적으로 인접하여 ○○시 ○○동 비교표준지 중에서 비교표준지를 선정해야 한다고 하지만, ○○시 ○○동은 쟁점 토지와 동일한 행정구역이 아니므로, 행정구역 단위로 고려하여 선정된 비교표준지의 의의와 맞지 않으며 향후 개별공시지가 산정 및 관리에 있어서 불필요하게 타 시군의 비교표준지를 선정할 이유가 없다. 3) 결론 이와 같이 청구인의 행정심판 제기는 기한을 경과하여 요건을 갖추지 못하였고, 쟁점 비교표준지가 적합하지 않다는 주장도 이유 없으므로, 2023. 4. 20. 피청구인에 의한 개별공시지가 이의신청 기각처분은 적법한 처분으로 이 사건 심판청구는 각하되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ② ~ ③ (생략) ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 해당 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가를 결정ㆍ공시하기 위하여 개별토지의 가격을 산정할 때에는 그 타당성에 대하여 감정평가법인등의 검증을 받고 토지소유자, 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 감정평가법인등의 검증이 필요 없다고 인정되는 때에는 지가의 변동상황 등 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 감정평가법인등의 검증을 생략할 수 있다. ⑥ ~ ⑦ (생략) ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가법인등의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제12조(개별공시지가의 정정) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 개별공시지가에 틀린 계산, 오기, 표준지 선정의 착오, 그 밖에 대통령령으로 정하는 명백한 오류가 있음을 발견한 때에는 지체 없이 이를 정정하여야 한다. 제25조(시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회) ① 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시장ㆍ군수 또는 구청장 소속으로 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회를 둔다. 1. 제10조에 따른 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 제11조에 따른 개별공시지가에 대한 이의신청에 관한 사항 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제17조(개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준) ① 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사ㆍ산정하여야 한다. ② 제1항에 따른 기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 지가형성에 영향을 미치는 토지 특성조사에 관한 사항 2. 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지(이하 “비교표준지”라 한다)의 선정에 관한 사항 3. 법 제3조제8항에 따른 토지가격비준표(이하 “토지가격비준표”라 한다)의 사용에 관한 사항 4. 그 밖에 개별공시지가의 조사ㆍ산정에 필요한 사항 제18조(개별공시지가의 검증) ① ~ ③ (생략) ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 개별토지 가격의 검증에 필요한 세부적인 사항은 국토교통부장관이 정한다. 이 경우 검증의 생략에 대해서는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가법인등에게 검증을 의뢰할 수 있다. 제23조(개별공시지가의 정정사유) ① 법 제12조에서 “대통령령으로 정하는 명백한 오류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제10조에 따른 공시절차를 완전하게 이행하지 아니한 경우 2. 용도지역ㆍ용도지구 등 토지가격에 영향을 미치는 주요 요인의 조사를 잘못한 경우 3. 토지가격비준표의 적용에 오류가 있는 경우 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제12조에 따라 개별공시지가의 오류를 정정하려는 경우에는 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 정정사항을 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 틀린 계산 또는 오기(誤記)의 경우에는 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. 【개별공시지가의 검증업무 처리지침】 제1조(목적) 이 지침은 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조제5항, 같은 법 시행령 제18조 및 같은 법 시행규칙 제6조에 따른 검증업무의 시행에 필요한 세부사항을 정함으로써 개별공시지가의 적정성 제고를 도모함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 지침에서 "검증"이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 표준지 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가에 대하여 감정평가법인등이 비교표준지의 선정, 토지특성조사의 내용 및 토지가격비준표 적용 등의 타당성을 검토하여 산정지가의 적정성을 판별하고, 표준지공시지가, 인근 개별공시지가와의 균형유지, 지가변동률 등을 종합적으로 참작하여 적정한 가격을 제시하는 것을 말한다. 제3조(검증의 구분) 검증은 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. "산정지가검증"이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 산정한 지가에 대하여 지가현황도면 및 지가조사자료를 기준으로 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제10조제5항 및 「부동산 가격공시에 관한 법률 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제18조제1항ㆍ제2항에 따라 실시하는 검증을 말한다. 2. "의견제출지가검증"이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 산정한 지가에 대하여 법 제10조제5항 및 영 제19조에 따른 토지소유자 및 그 밖의 이해관계인(이하 "개별토지소유자등"이라 한다)이 지가열람 및 의견제출기간 중에 의견을 제출한 경우에 실시하는 검증을 말한다. 3. "이의신청지가검증"이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 개별공시지가를 결정ㆍ공시한 후 법 제11조 및 영 제22조에 따라 개별공시지가에 이의가 있는 자가 이의신청을 제기한 경우에 실시하는 검증을 말한다. 제10조(산정지가검증의 실시) ① 산정지가검증을 의뢰받은 감정평가법인등은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 작성하여 제공하는 지가현황도면 및 지가조사자료를 기준으로 개별토지가격 산정 등의 적정성 여부를 검토하여야 한다. 다만, 감정평가법인등이 필요하다고 인정하는 경우에는 현지조사를 실시할 수 있다. ② 지가현황도면을 작성한 공무원과 검증을 실시한 감정평가법인등은 지가현황도면의 여백에 그 작성과 검증의 정확성을 확인한 후 서명날인하여야 한다. 다만, 지가현황도면을 전자도면으로 제공하는 경우에는 서명날인을 생략할 수 있다. 제11조(산정지가검증 시 확인사항) ① 감정평가법인등이 제10조제1항에 따라 산정지가검증을 실시할 때에는 다음 각 호의 사항을 충실히 검토ㆍ확인하여야 한다. 1. 비교표준지의 선정에 관한 사항 2. 개별토지의 가격산정의 적정성에 관한 사항 3. 산정한 개별토지의 가격과 표준지공시지가의 균형유지에 관한 사항 4. 산정한 개별토지의 가격과 인근토지의 지가와의 균형유지에 관한 사항 5. 산정한 개별토지의 특성이 표준주택가격, 개별주택가격, 비주거용 표준부동산가격 및 비주거용 개별부동산가격 산정 시 고려된 토지특성과 일치하는지 여부 6. 개별토지가격 산정 시 적용된 용도지역, 토지이용상황 등 주요 특성이 공부(公簿)와 일치하는지 여부 7. 그 밖에 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 검토를 의뢰한 사항 ② 감정평가법인등이 제1항에 따라 지가의 적정성을 검토한 결과 산정된 개별토지의 가격이 인근지가 등과 균형을 이루고 있지 않다고 판단될 경우에는 적정한 가격과 이에 관한 의견을 제시하여야 한다. 제18조(이의신청지가검증의 의뢰) 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 법 제11조제1항 및 영 제22조제1항에 따라 개별공시지가에 이의가 있는 자가 제출한 이의신청에 대해 검증을 의뢰하고자 할 경우에는 제5조에 따라 지정된 감정평가법인등에게 별지 제1호서식으로 이를 통지하여야 한다. 다만, 해당 개별토지의 산정가격 및 의견제출가격 검증을 담당한 감정평가법인등은 제외한다. 제20조(준용규정) 제6조제2항, 제9조, 제11조, 제13조 및 제15조의 규정은 이의신청지가검증의 경우에 이를 준용한다. 【2023년 개별공시지가조사·산정지침】 Ⅱ. 토지특성조사 3. 토지특성 항목별 조사요령 ⑭ 토지이용상황 ㉮ 토지의 실제이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사하여 해당번호를 기재하되, 일시적인 이용상황은 고려하지 아니한다. Ⅲ. 비교표준지 선정 1. 비교표준지의 의의 가. 표준지는 행정구역(시·군·구) 단위별로 용도지역, 지목, 토지이용 상황, 토지의 공적규제정도와 가격수준 등을 고려하여 선정된 전국 00만 필지의 대표성이 있는 토지로서 조사대상 필지수와 비율은 약 1: 63이나 도시지역의 상업지역에서는 밀도가 보도 높고 농촌지역은 밀도가 낮다. 나. 비교표준지란 개별공시지가를 산정하고자 하는 필지주변의 여러 표준지 중에서 직접 비교의 기준이 되는 표준지(행정구역 경계지역에서는 인접지역 비교표준지 선정가능)로서 해당필지와 토지특성비교를 통하여 비준율을 적용하게 되는 표준지를 말한다. 3. 비교표준지 선정기준 가. 조사대상 토지가 일반토지인 경우 1) 일반적 기준 비교표준지는 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황(주용도 포함)이 동일한 표준지를 선정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828059"></img> ※ 토지이용상황 주용도는 주거용, 상업·업무용, 주상복합용, 공업용, 전, 답, 임야 등 토지이용상황의 대분류를 의미함 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 1차 및 2차 개별공시지가 이의신청서, 제1회 및 제2회 ○○시 부동산가격공시위원회 심의자료, 개별공시지가 정정처리 알림, 개별공시지가 이의신청에 대한 처리결과 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로 00 ‘○○대학교 제2캠퍼스’를 설치 운영 중인 학교법인으로서 2017년 8월경 ○○대학교 제2캠퍼스를 신축하기 위한 도시계획시설(학교 : ○○대학교 제2캠퍼스)사업 공사완료 후 준공검사를 받고, 같은 해 12. 6. ○○시 ○○동 000번지 152,758㎡의 소유권 보존등기를 마쳤다. 나) 청구인은 쟁점 토지에 대한 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 산정에 오류가 있다고 판단하여 2022. 12. 20. 피청구인에게 국민신문고를 통하여 쟁점 토지에 대한 2018년부터 2022년까지의 개별공시지가 결정에 대한 이의신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 부동산가격공시위원회의 개별공시지가 정정 심의를 거쳐 2023. 2. 27. 쟁점 토지에 대한 개별공시지가 정정 결정을 공시하고 청구인에게 개별공시지가 정정 처리 결과를 통지하였다. 라) 청구인은 위 개별공시지가 정정 결정에 불복하여 2023. 3. 29. 쟁점 토지에 대한 개별공시지가 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 부동산가격공시위원회의 개별공시지가 심의를 거쳐 같은 해 4. 20. 청구인에게 이의신청 기각 결정을 통지하였다. 마) 피청구인은 2023. 4. 28. 쟁점 토지의 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가를 1,131,000원/㎡으로 공시하였다. 2) 본안전 항변에 관한 판단 피청구인은, 이 사건 청구 중 피청구인이 청구인에게 쟁점 부동산에 관하여 한 2023. 4. 20.자 별지 기재 개별공시지가에 관한 이의신청 기각 결정 취소 청구가 심판청구기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다. 부동산가격공시법이 이의신청에 관하여 규정하고 있다고 하여 이를 「행정심판법」 제3조제1항에서 행정심판의 제기를 배제하는 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 곧바로 행정소송을 제기하거나 부동산가격공시법에 따른 이의신청과 「행정심판법」에 따른 행정심판청구 중 어느 하나만을 거쳐 행정소송을 제기할 수 있을 뿐 아니라, 이의신청을 하여 그 결과 통지를 받은 후 다시 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기할 수도 있다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2008두19987 판결). 이의신청을 거친 경우, ‘공시지가 자체’에 대한 행정심판의 청구기간 내지 행정소송의 제소기간이 이의신청 결과를 통지받은 날로부터 기산된다는 것은 아니고, 위와 같이 이의신청을 거친 경우 그 결과 통지(반려 내지 불승인 처분 등)가 별개의 행정처분에 해당한다면 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 보장하고 있는 이상, 이의신청 절차에 의하여 국민의 권익의 보호가 소홀하게 된다거나 헌법 제27조에서 정한 재판청구권이 침해된다고 볼 수도 없다(서울행정법원 2023. 5. 11. 선고 2022구합71001 판결 참조). 피청구인이 청구인에게 쟁점 부동산에 관하여 한 2023. 4. 20.자 별지 기재 개별공시지가에 관한 이의신청 기각 결정은, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로서 2023. 2. 27. 피청구인의 쟁점 토지에 대한 2018년 내지 2022년의 각 개별공시지가 정정 결정 공시와는 별개의 행정처분이고, 2023. 2. 27. 정정 결정 공시된 쟁점 토지에 대하여 2018년 내지 2022년의 각 개별공시지가 자체와는 구별되어 그 기산점이 같지 아니하다. 따라서 이 사건 심판청구가 청구인이 위 이의신청 기각 결정을 안 날인 2023. 4. 20.로부터 90일 이내에 제기되었음이 역수상 명백하므로, 이 부분 심판 청구가 행정심판청구기간을 도과하여 부적법하다는 피청구인 주장은 받아들이지 않는다. 3) 비교표준지 선정의 위법 여부 등 청구인은, 피청구인이 쟁점 토지의 비교표준지로 선정한 쟁점 비교표준지인 ○○본동 007-4인 쟁점 토지와 2.4km나 떨어져 있는 반면, 과거 ○○시 ○○면의 같은 행정구역이었다가 1983년 ○○시 ○○면 중 일부가 ○○시로 나머지가 ○○시로 편입되어 각‘○○시 ○○동’, ‘○○시 ○○동’이 되었는데 ○○시 ○○동에는 표준지가 1개인 반면 ○○시 ○○동에는 표준지가 해에 따라 46 내지 47곳이나 되고, ○○시 ○○동에는 쟁점 토지와 직전거리가 2.4km에 이르지 않는 거리상 가까운 표준지가 다수 있는데, 그럼에도 불구하고 쟁점 토지의 비교표준지로 ○○시 ○○동 소재 표준지를 선정하지 않고, ○○시 ○○동 소재 표준지를 선정한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 부동산공시법 제10조제4항, 같은 법 시행령 제17조제1항 및 개별공시지가 조사·산정지침에 따르면, 비교표준지는 행정구역 단위별로 용도지역, 지목, 토지이용 상황, 토지의 공적 규제정도와 가격수준 등 고려하여 선정된 대표성이 있는 토지이고, 비교표준지의 선정은 조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 토지이용상황이 동일한 표준지를 선정하여야 하며, 토지이용상황에 따라 표준지를 선정하여 인접토지와 가격불균형이 발생하는 경우에는 도로접면이 유사한 표준지를 선정할 수 있고, 표준지가 2개 이상인 경우에는 가격형성요인이 유사한 표준지 중 가급적 지리적으로 근접한 표준지를 선정할 수 있다. 그리고, 부동산공시법령의 규정 취지와 문언 등에 비추어 보면, 시장 등은 표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지한 개별공시지가를 결정할 수 있고, 그와 같이 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두15364 판결 참조). 쟁점 토지는 용도지역이 자연녹지지역, 이용상황은 주거 기타이고, 쟁점 비교표준지는 용도지역이 자연녹지지역, 이용상황은 다세대이다. 즉, 쟁점 토지와 쟁점 비교 표준지의 용도지역이나 이용 상황을 고려할 때 쟁점 비교표준지를 쟁점 토지의 비교표준지로 선정한 것이 위법·부당하다고 보기 어렵고 달리, 청구인 주장과 같이 표준지 선정시 평가 대상 토지와 거리가 2.4km보다 가까운 토지를 선정하여야 한다거나, 과거 동일한 행정구역에 속한 타 행정구역 소재 표준지 중 거리상 가까운 토지를 비교표준지로 선정하여야 한다는 내용의 법규나 지침도 달리 존재하지 않으며, 쟁점 토지에 대하여 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정을 인정할 말한 증거가 부족하다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 쟁점 부동산에 관하여 한 2023. 4. 20.자 별지 기재 개별공시지가에 관한 이의신청 기각 결정 및 2023. 4. 28.자 2023. 1. 1. 기준 개별공시지가 결정을 위한 비교표준지 선정이 위법·부당하다는 청구인 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. [별지] <삭제> 【각주】 2) 구체적으로 쟁점 녹지 면적은 임야 81,507.23m2, 임대 1,046.4m2, 합계 82,553.63m2 이다.