개별공시지가 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2022. 4. 29. OO군 OO읍 OO리 00번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 포함한 OO군 내 00필지에 대한 2022. 1. 1. 기준 개별공시지가를 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 및 공시하였다. 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 2022. 5. 25. 피청구인에게 개별공시지가 이의신청을 하였고, 이에 피청구인은 감정평가법인의 검증 및 OO부동산가격공시위원회 심의를 거쳐 2022. 6. 26. 청구인에게 위 개별공시지가 이의신청을 기각하는 결정을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로, 이 사건 토지 출입을 위하여는 사유지를 통하여야 하는데 17년 이상 위 사유지 소유자가 강관을 설치하여 통행을 제한하고 있으므로, 이 사건 토지는 지목상 대지이나 대지로 역할을 하지 못한다. 청구인은 토지이용현황을 고려하여 개별공시지가를 결정할 것을 요구하였으나 피청구인은 이 사건 토지 도로조건을 제약이 없는 도로로 판단하고 이의신청을 기각하였다. 2) 대법원 1995. 12. 12. 선고 95누10730 판결에 따르면 개별토지가격을 결정할 때 주위 환경 및 장래 이용가능성보다 해당 토지의 현실적인 이용상황을 우선시하여 판단하여야 한다. 위 판결과 “토지의 실제 이용상황 및 주위의 주된 토지이용상황을 기준으로 조사한다.”는 개별공시지가 산정지침의 문언에 따르면 주위 환경을 고려한 장래 이용상황이 아닌 현재의 이용상황을 우선시하여 판단하여야 한다. 이 사건 토지의 공부상 이용상황은 대지이지만 주택을 신축하고자 하였으나 진입도로를 확보할 수 없어 방치된 상황이다. 진입도로를 확보할 수 없는 기간이 4~5년 정도면 일시적인 현상으로 보고 개별공시지가에 수긍할 수 있다. 그러나 이 사건 토지 현황도로는 17년 이상을 맹지나 다름이 없었다. 공부상 이용상황 평가는 이 사건 토지의 현실 이용상황을 오인하여 개별토지가격 결정에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 토지특성 도로조건 조사 시 현지사정과 과거부터 17년간 경운기나 승용차만 통행할 수 있는 실정이 반영되어야 함에도 그러하지 아니하였으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3) 이 사건 토지 위 30년 된 건축물이 있으나 동파·누수로 주거 기능을 상실하였고, 17년 이상 진입로에 출입이 통제되어 있으므로 대지 기능을 상실하였다. 이 사건 토지 진입로는 경사지여서 포장을 하려고 하였으나 진입로 문제로 포장하지 못하여 토양이 대규모 유실되었다. 현황도로가 사유지라는 이유로 포장이 불가하여 주민이 1~2주마다 보수하여야 승용차가 다닐 수 있고, 승용차는 2회 이상 전후진을 하여야 통과하며, 공사용 차량 출입이 불가한 등 이 사건 토지는 현실적으로 맹지이다. 우회로를 개설하려고 하여도, 위 현황도로 주변 토지주가 모두 동일인이어서 불가능하다. 4) 개별공시지가는 매년 상승하고 있는데, 개별공시지가는 세금산정의 기초자료이다. 이 사건 토지는 17년간 건축도 할 수 없는 사실상 맹지임에도 공시지가만 매해 상승시켜 세금징수 목적의 행정을 하고 있어 주민들의 불신이 가득하다. 5) 이 사건 처분시 이상의 상황이 반영되어야 하고, 토지특성조사표상 도로조건은 ‘세로(가)’인데 이 사건 토지만 본다면 도로에 접하는 것은 맞다. 그러나 이 사건 토지에 접하는 도로의 전방에서 차량통행이 불가능한 현실을 반영하여 주길 바란다. 6) 대부분의 토지는 개별공시지가의 2~3배 이상으로 거래하고 있다. 그러나 이 사건 토지와 같이 진입로 분쟁으로 도로확보가 어려운 토지는 거래를 할 수 없다고 한다. 개별공시지가 이하로도 매도할 수 없는데 피청구인은 이의신청을 기각하였다. 위 현황도로 중 통행곤란 부분 전후로 토지가격이 두 배 이상 차이가 나고 있는 현실을 무시하고 평가하고 있어 억울하다. 7) 이 사건 처분은 토지특성 도로조건을 ‘세로(가)’로 적용한 부분이 현지상황을 오인한 것이므로 이를 감안한 처분을 바란다. 8) 이 사건 토지 도로접면 부분의 후면은 산지이고 현황도로 마지막 부근이다. 그리고 OO읍 OO리 00번지 굽은 부분(이하 ‘이 사건 통행장애 부분’이라 한다)을 통해야 출입을 할 수 있고 다른 도로는 없다. 피청구인은 이 사건 토지의 도로접면 부분이 도로에 접하고 있다고 판단했고, 강관이 설치된 이 사건 통행장애 부분 이전 지역과 동일한 지역권에 위치하므로 유사한 도로조건으로 판단하고 공시지가를 결정했다. 그러나 이 사건 통행장애 부분 이후 구간은 그 이전 지역과 비교할 때 토지 활용측면에서 극히 불리하다. 현재 이 사건 토지의 도로접면 부분 부근에서 건축허가를 신청하면 피청구인은 현황도로가 사유지인 이 사건 통행장애 부분을 통과하고 있으므로 토지사용 승낙서를 요구하고 있는데, 토지주가 토지사용 승낙을 하지 않고 있다. 이 사건 통행장애 부분은 주변에 강관이 설치되어 있어 도로폭이 협소하여 공사용 차량 출입 불가로 17여 년간 단 한 건의 주택도 신축할 수 없고 개발행위도 못하는 맹지와 조건이 유사한 지역이다. 대지를 소유해도 건축행위를 할 수 없고 소방차량·응급구조차량도 통행할 수 없는 토지를 이 사건 통행장애 부분 이전 토지와 동일한 지역에 있다고 유사한 조건으로 하여 공시지가를 결정한 것은 현장여건을 고려하지 않은 것이다. 이 사건 통행장애 부분 이후 토지는 용도대로 사용을 못하고 있다. 그러한 상태가 해소되어야 맹지와 유사한 조건에서 벗어날 수가 있다. 거의 17년을 단 한 건의 건축도 못하고 있는 맹지와 같은 지역을 단순히 일부가 도로에 접했다고 판단하지 말고, 상황이 변경되어 도로조건이 좋아지고 난 후 도로에 접했다고 하여야 한다. 실질적 도로상황을 무시하고, 불편하지만 승용차 통행이 가능하다는 이유로 일반도로로 평가한 이의신청 기각처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 9) 피청구인은 이 사건 토지에 승용차 통행이 가능하다고 하나, 직접 운전해보고 주장하여야 한다. 승용차가 통행하려면 2~3번 전진·후진을 해도 부딪치거나 겨우 통행할 수 있다. 조금만 방심하면 수로에 바퀴가 빠져서 견인차가 출동하고, 30년간 운전한 청구인 차량은 옆부분이 찌그러졌으며, 앞 범퍼가 전신주에 부딪히는 사고를 당하면서 겨우 통행하고 있는 상황이다. 이런 사정을 무시하고 차량이 다닐 수 있다고 하는 것은 부당하다. 차량이 수로에 빠졌던 주민은 스트레스 때문에 OO리 00번지 마당에 주차하고 도보로 다니고 있다. 사유지 도로를 가진 소유주는 정말로 막강한 권한이 있다. 이런 대지를 공시지가로 거래가 가능하다면 행정심판청구를 취하하겠다. 이러한 환경이 거의 17년인 현실을 고려해 주기 바란다. 10) 피청구인은 현황도로 기준으로 조사하는 것이 원칙이므로 불편함이 있지만 차량통행이 가능한 이 사건 토지를 맹지로 볼 수 없다고 주장하나, 불편함의 정도가 지나쳐 피청구인의 주장은 부당하다. 이 사건 토지 진출입이 불편한 정도는 진입도로가 없어서 도보 통행은 가능하나 차량통행이 어려운 산속 지역과 비슷하다. 가마우지 어업에서 가마우지가 삼킬 수 없는 조건과 비슷하므로, 맹지와 도로조건이 유사하다고 말하는 것이다. 올해 태풍으로 이 사건 토지 일부가 유실됬지만 자재 등 반입이 안되어 공사도 못하고 있으니 현장확인을 바란다. 11) 이 사건 토지는 2018년 지목이 전에서 대지로 변경된 후 공시가격이 급등하고 있다. 그러나 대지로서의 역할이 좋아진 것이 없고 건축행위를 할 수 없는 조건 등이 모두 과거와 같은데 공시지가만 해마다 올라가고 있다. 토지가치가 좋아지고 매매가격이 상승하거나, 아니면 저렴한 가격이라도 매매라도 할 수 있으면 피청구인의 주장을 기꺼이 인정하겠다. 소득이 있는 곳에 세금이 발생해야 하고 실제 지가가 올라야 예상소득도 올라간다. 매매하고 싶어도 도로조건 때문에 거래할 수 없고 주택을 짓고 싶어도 공사할 수 없는 현실 때문에 거의 빈집으로 두고 있다. 현장확인이나 일상적 통행이 가능한지 시도도 없이, 또 과거 건축을 못했던 사정을 고려하지 않고 하는 피청구인의 주장은 부당하다. 이 사건 처분이 공정한 업무처리였다면 이 사건 토지를 시가보다 싸다는 공시지가로 매입하거나 거래주선을 바란다. 이상의 사정을 반영한다면 맹지로 보지 않더라도 도로조건을 조정해야 한다. 토지에 접한 전방도로 지점에서 통행에 문제가 있어 도로역할을 할 수 없다면 맹지와 준하게 평가할 수 있다고 생각한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 절차상 적법성에 대하여 이 사건 처분은 「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제10조, 제11조 및 ‘2022년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’에 따라 산정지가 검증과 위원회 심의를 거쳐 적법하게 산정되었고, 청구인의 이의신청에 따라 같은 법 제11조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 이의신청 지가검증 및 위원회 심의를 거쳐 심의결과를 통지하였다. 2) 토지특성조사의 적법·타당성에 대하여 청구인은 이 사건 토지특성 중 도로조건이 현실 이용상황을 반영한 맹지로 조사되어야 한다고 주장하나, 이 사건 토지는 지적도상 도로와 접하고 있으며, 그와 별개로 이 사건 토지로 진입하는 현황도로 일부에서 통행에 불편함이 있지만 승용차의 통행이 가능하다는 점을 청구인도 인정하고 있다. 이 사건 토지는 자동차 통행이 가능한 폭 8m미만의 도로에 한 면이 접하고 있는 토지이다. 세로에 대한 구분기준은 자동차 통행 가능여부이고, 승용차를 기준으로 구분한다고 명시하고 있다. 또한 도로는 현황도로를 기준으로 조사하는 것이 원칙이므로 불편함이 있더라도 차량통행이 가능한 이 사건 토지는 맹지로 보기 어렵고 ‘세로(가)’로 조사함이 타당하다. 3) 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 가격공시에 관한 법률】 제10조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 국세ㆍ지방세 등 각종 세금의 부과, 그 밖의 다른 법령에서 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용되도록 하기 위하여 제25조에 따른 시ㆍ군ㆍ구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 것 외에 개별공시지가의 산정, 검증 및 결정, 공시기준일, 공시의 시기, 조사ㆍ산정의 기준, 이해관계인의 의견청취, 감정평가법인등의 지정 및 공시절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2020. 4. 7.> 제11조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 이의신청 기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제10조에 따라 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정ㆍ공시하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외에 이의신청 및 처리절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 가격공시에 관한 법률 시행령】 제17조(개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준) ① 국토교통부장관은 법 제10조제4항에 따른 개별공시지가 조사ㆍ산정의 기준을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 하며, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 기준에 따라 개별공시지가를 조사ㆍ산정하여야 한다. ② 제1항에 따른 기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2020. 10. 8.> 1. 지가형성에 영향을 미치는 토지 특성조사에 관한 사항 2. 개별공시지가의 산정기준이 되는 표준지(이하 “비교표준지”라 한다)의 선정에 관한 사항 3. 법 제3조제8항에 따른 토지가격비준표(이하 “토지가격비준표”라 한다)의 사용에 관한 사항 4. 그 밖에 개별공시지가의 조사ㆍ산정에 필요한 사항 제21조(개별공시지가의 결정 및 공시) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 5월 31일까지 개별공시지가를 결정ㆍ공시하여야 한다. 다만, 제16조제2항제1호의 경우에는 그 해 10월 31일까지, 같은 항 제2호의 경우에는 다음 해 5월 31일까지 결정ㆍ공시하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 개별공시지가를 공시할 때에는 다음 각 호의 사항을 해당 시ㆍ군 또는 구의 게시판 또는 인터넷 홈페이지에 게시하여야 한다. 1. 조사기준일, 공시필지의 수 및 개별공시지가의 열람방법 등 개별공시지가의 결정에 관한 사항 2. 이의신청의 기간ㆍ절차 및 방법 ③ 개별공시지가 및 이의신청기간 등의 통지에 관하여는 제4조제2항 및 제3항을 준용한다. 제22조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 법 제11조제1항에 따라 개별공시지가에 대하여 이의신청을 하려는 자는 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 제출된 이의신청을 심사하기 위하여 필요할 때에는 감정평가법인등에게 검증을 의뢰할 수 있다. <개정 2020. 10. 8.> 【2022년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침】(국토교통부 2021. 10.) II. 토지특성조사 3. 토지특성 항목별 조사요령 (18) 도로조건 : 도로접면 ㉮ 조사대상필지가 어떤 도로에 몇 면이 접해 있는지 등 도로와의 관계를 조사하여 기재하되 각지 또는 2면 이상에 접한 경우에는 넓은 도로를 기준으로 기재함을 원칙으로 한다. 다만, 넓은 도로가 주된 역할을 하지 못하는 경우에는 주된 역할을 하는 도로를 기준으로 기재한다. ㉰ 도로의 분류기준 o 인도를 포함한 도로의 폭을 기준으로 하되 비탈면(법면)은 제외한다. o 도로는 관계법령의 규정에 불구하고 사실상 이용 중인 도로와 건설공사중인 도로(조사시점 현재 공사가 진행 중인 구간을 말한다)만을 “도로”로 보고 고속국도와 자동차전용도로 등 차량 진출입이 불가능한 도로와 이용되지 않은 폐도는 제외한다. 도로접면 구분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830315"></img> 12) 세로에 대한 구분기준은 자동차 통행의 여부이며, 이 경우 승용차를 기준으로 구분함 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, OO군 공고 제00호, 토지특성조사표, 이 사건 토지 항공사진·지적도 및 이의신청 기각결정서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 2022. 4. 29. OO군 내 00필지에 대한 2022. 1. 1. 기준 개별공시지가를 결정 및 공시하였다. 나) 이 사건 토지의 토지특성조사 시 도로접면은 세로한면(가)로 조사되었다. 다) 이 사건 토지에 접한 도로의 남쪽 부분은 현황도로로서 OO리 00번지 토지의 바깥쪽으로 형성되어 있으며, 위 OO리 00번지 토지 경계에는 파이프로 된 경계 기둥이 설치되어 있다. 라) 피청구인은 청구인의 개별공시지가 이의신청에 따라, 청구외 주식회사 OOOO감정평가법인의 검증, OO부동산가격공시위원회 심의를 거쳐 2022. 6. 26. 청구인에게 청구인의 이의신청을 기각하는 결정을 통지하였다. 마) 이 사건 토지는 자루형 토지로서, 접하고 있는 부분의 도로 폭 및 도로 전체 대부분의 폭이 약 2.5~3m이다. 2) 처분의 적정 여부 가) 부동산공시법 제11조에 따른 개별공시지가 이의신청은 행정청으로 하여금 개별공시지가가 부당하게 산정된 경우 이를 스스로 시정하도록 하는 절차로서, 이의신청을 받아들여 개별공시지가를 조정하는 것을 내용으로 하는 결정은 새로운 처분으로 볼 수 있으나, 이와 달리 이의신청을 받아들이지 아니하는 내용의 결정은 사실상 종전의 개별공시지가 결정처분을 유지함을 전제로 하는 것에 불과하여 청구인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다. 청구인은 이 사건 심판청구로 피청구인의 개별공시지가 이의신청 기각결정의 취소를 구하고 있으나, 그러한 심판청구에는 이 사건 처분인 개별공시지가 결정처분의 취소를 구하는 취지가 포함되어 있다고 선해할 수 있다 할 것이므로, 이하 이를 전제로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴본다. 나) 청구인은 이 사건 토지가 사실상 맹지이므로, 이 사건 처분이 그러한 사정을 반영하지 아니하여 위법하다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. (1) 부동산공시법 제10조제1항, 제8항 및 같은 법 시행령 제17조에 따르면, 시장·군수 또는 구청장은 부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격을 결정·공시하여야 하고, 이때 시장·군수 또는 구청장은 국토교통부장관이 통보하는 개별공시지가 조사·산정의 기준에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 한다. 같은 법 제11조, 같은 법 시행령 제22조에 따르면, 개별공시지가에 이의가 있는 자는 그 결정·공시일부터 30일 이내에 이의신청서에 이의신청 사유를 증명하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있고, 시장·군수 또는 구청장은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 해당 개별공시지가를 조정하여 다시 결정·공시하여야 한다. 국토교통부 ‘2022년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’에 따르면, 토지특성 조사 시 토지특성 중 도로접면 항목에 관하여는 조사대상필지가 인도를 포함한 도로의 폭을 기준으로 분류한 도로 중 어떤 도로에 몇 면이 접해 있는지 등 도로와의 관계를 조사하여 기재한다. 이때 넓은 도로를 기준으로 기재하되 넓은 도로가 주된 역할을 하지 못하는 경우에는 주된 역할을 하는 도로를 기준으로 기재하고, 도로폭이 일정하지 않은 경우에는 도로의 많은 부분을 차지하는 도로폭을 기준으로 조사한다. 또한 사실상 이용 중인 도로는 도로로 보고, 차량 진출입이 불가능한 도로와 이용되지 않는 폐도는 제외한다. 그러한 기준으로 자동차 통행이 가능한 폭 8m미만의 도로에 한 면이 접하고 있는 토지는 세로한면(가)로 조사하고, 이때 세로란 승용차 통행 여부를 기준으로 한다. (2) 부동산공시법 제10조제1항, 제8항 및 같은 법 시행령 제17조에 따르면 관할 행정청은 국토교통부장관이 통보하는 개별공시지가 조사·산정의 기준에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 하므로, 피청구인이 그와 같은 조사·산정의 기준에 따라 이 사건 토지의 개별공시지가를 결정하였다면 특별한 사정이 없는한 그러한 결정이 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 살피건대 이 사건 토지에 접한 도로는 도로의 많은 부분이 약 2.5~3m인 도로로, 청구인은 위 도로의 진입부에 승용차 출입이 곤란할 정도의 장애가 있고 인근 주민은 승용차 출입을 포기할 정도라고 주장하나, 이상의 주장을 사실로 인정하더라고 이 사건 도로가 승용차 통행이 불가능한 도로라고 인정하기는 부족하다. 한편 국토교통부 ‘2022년 적용 개별공시지가 조사·산정지침’에 따르면 도로접면 항목을 조사할 때에는 도로폭에 관하여는 도로의 많은 부분을 차지하는 도로폭을 기준으로 조사하고, 세로 여부를 판단할 때에는 승용차의 통행여부를 기준으로 하므로, 위와 같은 이 사건 토지 상태에 대하여 피청구인이 그 도로접면 상태를 세로한면(가)로 조사한 것은 타당한 것으로 보인다. 이에 관하여 청구인은 공사차량의 진출입이 불가능한 점 등 청구인이 이 사건 토지를 지목대로 활용할 수 없는 사정을 반영하지 못하였으므로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 승용차가 아닌 특정 용도의 차량의 통행이 불가능한 사정 및 그로 인한 사실상의 불이익은 토지특성 조사 시 반영할 수 없는 사정이다. 따라서 이를 반영하지 아니하였다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다고는 볼 수 없다. (3) 청구인은 통행 곤란 지점의 전후로 토지가격이 차이나고, 이 사건 토지가 개별공시지가로도 팔리지 아니하며, 세금부담만 가중되므로 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, 위에서 살펴본 것과 같이 개별공시지가는 국토교통부장관이 통보하는 개별공시지가 조사·산정의 기준에 따라 산정하는 것이고, 인근 토지와의 상대가격 등 청구인의 주장하는 사정들은 위 지침에 따른 개별공시지가 산정 시, 반영하도록 규정된 사정이 아니므로 이상의 사정을 반영하지 아니하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고는 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.