건설산업기본법위반 과징금부과처분 취소청구

사건개요 청구인은 기계설비공사업 면허를 받은 주식회사로, 한약제재 Pilot 생산 제조시설 유지 보수공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 2015. 12.경 낙찰받아 계약하였다. 그러나 국토교통부는 청구인이 직접시공 의무비율을 위반하여 하도급 계약을 체결한 사실을 적발하고, 2017. 2. 9. 피청구인에게 위 사실을 통보하였다. 이에 피청구인은 청문 등의 절차를 거쳐 2018. 7. 19. 청구인에게 「건설산업기본법」제28조2 제1항 규정 위반을 이유로 과징금 16,031,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 2002. 6월 기계설비 공사업 면허를 발급받아 오늘까지 성실히 사업을 행하여 왔고, 15년간 사업하면서 단 한 번도 법을 어긴 사실이 없으며 이 사건도 크린룸 공사의 특성상 발주처 요청으로 부득이 하도급한 것이다. 다만 건설산업기본법에 무지해 당시 하도급 신고를 하지 못해 발생되었으며 불행히도 당시 발주처인 청구외 ○○○○○○○○○은 법인 폐쇄되어 하도급 확인서를 받지 못하는 상황이 되었다. 그리하여 당시 계약담당자 ○○○ 주무관과 감독관인 ○○○ 연구원의 확인서를 받아 제출하였음에도 행정처분을 내려 1년간 입찰을 보지 못하는 피해가 발생될 위기에 봉착하게 된 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2015. 12월 이 사건 공사(발주자 : 재단법인 ○○○○○○○○○)를 낙찰받았고, 공사대금이 6,600여만원 증액이 발생하였지만 추가 예산 확보가 어려워 청구외 ○○○○○(대표 ○○○)에 하도급을 주면 설계 변경 없이 시공이 가능하다는 말을 듣고 공사 품질, 시공상 능률향상 및 비용절감을 이유로 하도급을 하였다고 한다. 그러나 청구인은 청문 이후 하도급 서면 승낙서를 받기 위해 요청하였다고 하면서 발주자인 ○○○○○○○○○의 법인이 청산되어 하도급 서면 승낙서를 받는 것이 불가하여 녹취록과 하도급 계약 당시 담당자 및 연구원의 날인(서명)이 들어간 확인서를 제출하였지만 피청구인은 제출된 확인서를 면밀히 검토한 결과 확인서에 ‘품질 및 후속 관리가 필요하여 ○○○○○○○에게 협조토록 하였기에~’라는 내용을 확인할 수 있었을 뿐 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙하였다는 내용은 확인할 수 없었다. 또한 청구인은 이 사건 처분 전까지 발주자의 서면 승낙서를 제출하지 않았고 특허 또는 신기술 관련 자료도 제출하지 않았는바 직접시공 규정을 위반하였다. 피청구인은 과징금을 부과하는 데 있어 직선보간법으로 과징금 비율을 산정하였고 처분의 감경사유를 고려하여 최대 1/2 범위에서 감경하여 과징금 처분하였으며, 청구인의 요청에 따라 청문 후에도 소명자료를 제출할 수 있도록 배려해 주는 등 이 사건 처분은 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 보이지 않는다. 2) 피청구인은 행정처분 대상 업체가 혹여 청문일자에 빠뜨리고 제출하지 못한 서류가 있을 경우 제출기간을 추가로 주기 위하여 청구인에게 하도급 승인서를 제출하도록 안내하면서 하도급승인서를 제출하면 검토가능 할 것이라고 답변하였던 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건설산업기본법】 제28조의2(건설공사의 직접 시공) ① 건설업자는 1건 공사의 금액이 100억원 이하로서 대통령령으로 정하는 금액 미만인 건설공사를 도급받은 경우에는 그 공사금액 중 대통령령으로 정하는 비율에 따른 금액 이상에 해당하는 공사를 직접 시공하여야 한다. 다만, 그 건설공사를 직접 시공하기 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 직접 시공하지 아니할 수 있다. 제82조(영업정지 등) ② 국토교통부장관은 건설업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 기간을 정하여 그 건설업자(제5호의 경우 중 하도급인 경우에는 그 건설업자와 수급인을, 다시 하도급한 경우에는 그 건설업자와 다시 하도급한 자를 말한다)의 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 그 위반한 공사의 도급금액(제3호의 경우에는 하도급금액을 말한다)의 100분의 30에 상당하는 금액(제5호의 경우에는 5억원) 이하의 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2012.6.1., 2013.3.23.> 2. 제28조의2제1항을 위반하여 건설공사를 직접 시공하지 아니한 경우 제84조(영업정지 등의 세부 처분기준) 제82조, 제82조의2 또는 제83조에 따라 영업정지처분을 하거나 과징금 부과처분을 하는 경우 또는 건설업 등록을 말소하거나 영업정지처분을 하는 경우에 그 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 건설업 등록말소 또는 영업정지의 기준, 영업정지의 기간, 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 제9조의3제2항에 따른 교육 이수자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지의 기간 등을 감경할 수 있다. <개정 2015.8.11.> 【건설산업기본법 시행령】 제30조의2 (건설공사의 직접시공) ①법 제28조의2제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 금액 미만인 건설공사”란 도급금액이 50억원 미만인 건설공사를 말한다. [개정 2011.11.1] [[시행일 2011.11.25]] ② 법 제28조의2제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. [개정 2011.11.1] [[시행일 2011.11.25]] 1. 도급금액이 3억원 미만인 경우: 100분의 50 2. 도급금액이 3억원 이상 10억원 미만인 경우: 100분의 30 3. 도급금액이 10억원 이상 30억원 미만인 경우: 100분의 20 4. 도급금액이 30억원 이상 50억원 미만인 경우: 100분의 10 ③ 법 제28조의2제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. [개정 2011.11.1, 2012.6.21] 1. 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우 2. 수급인이 도급받은 건설공사 중 특허 또는 신기술이 사용되는 부분을 그 특허 또는 신기술을 사용할 수 있는 건설업자에게 하도급하는 경우 제80조 (영업정지 또는 과징금부과기준등) ①법 제84조의 규정에 의한 위반행위의 종별과 정도에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액은 별표 6과 같다. ② 국토교통부장관은 위반행위의 동기·내용 및 횟수, 위반행위와 관련된 공사의 특성 및 입찰방식 등을 고려하여 제1항에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액의 2분의 1의 범위에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다. 다만, 법 제82조제1항제3호, 제82조의2제1항 및 제2항에 해당하는 경우에는 감경하지 아니한다. [개정 2007.12.28, 2008.2.29 제20722호(국토해양부와 그 소속기관 직제), 2011.11.1, 2013.3.23 제24443호(국토교통부와 그 소속기관 직제)] ③ 제2항에 따라 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액을 가중하는 경우 영업정지의 총 기간 또는 과징금의 총액은 법 제82조, 제82조의2 및 제83조에 따른 기간 및 금액을 초과할 수 없다. [신설 2007.12.28, 2011.11.1] [[시행일: 부칙참조(제23282호)]] [별표 6] <개정 2016. 8. 4.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271201"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국토교통부 통보 공문, 보충자료, 소명자료(직접시공위반 의심 업체 소명, 녹취록, 확인서), 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2002. 6.경 기계설비공사업 면허를 받은 주식회사로, 2015. 12.경 한약제재 Pilot 생산 제조시설 유지 보수공사를 낙찰받아 도급금액 193,146,700원에 계약하였고, 이후 청구인은 공사금액 166,100,000원에 하도급(86%) 계약을 체결한 후 공사에 착공하여 2016. 2. 26. 준공하였다. 나) 국토교통부는 2017. 2. 9. 피청구인에게 청구인이 직접시공 비율(50%)을 위반했다는 내용을 포함한 건설산업기본법 위반 혐의업체 통보를 하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 사전통지(청문)하였다. 다) 피청구인은 2018. 7. 2. 실시한 청문에서 하도급승인서를 제출할 수 없는 사유를 소명하라고 하였고, 이에 청구인은 2018. 7. 13. 녹취록과 확인서를 추가로 제출하였다. 그러나 제출된 확인서에는 건설산업기본법 제28조2 제1항 단서 규정인 건설공사의 직접 시공을 아니할 수 있는 경우에 해당되는 내용을 확인할 수 없었다. 라) 피청구인은 2018. 7. 19. 청구인에게 「건설산업기본법」제28조2제1항의 직접시공의무비율 위반에 따른 과징금 16,031,000원을 부과하였고, 위 부과 사실을 수원시 공고 제2018-1658호로 공고하였으며 과징금 구체적 산출내역은 아래와 같다. ○ 직선보간법에 의한 과징금 비율은 16.6% ○ 193,147,000원(도급금액) × 16.6%(과징금 비율) = 32,062,402원(과징금) ○ 1000원 미만 금액 절사, 최대 1/2 범위에서 감경하면 16,031,000원 2) 「건설산업기본법」 제28조2제1항, 제82조제2항제2호, 제84조, 같은 법 시행령 제30조제1항, 제2항 및 시행령 [별표6]을 종합하면, 건설업자는 1건 공사의 도급금액이 3억원 미만인 건설공사인 경우 50/100 이상에 해당하는 공사를 직접 시공하여야 하며, 국토교통부장관은 건설업자가 이를 위반한 경우 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 그 위반한 공사의 도급금액의 100분의 30에 상당하는 금액 이하의 과징금을 부과할 수 있는데, 법 제28조의2제1항을 위반하여 건설공사를 직접 시공하지 않은 경우 과징금 비율은 각 구역 사이의 도급금액 등 해당 과징금의 비율을 직선보간(直線補間)의 방법으로 산정하되, 소수점 이하 셋째 자리까지로 하고, 산정한 과징금 중 1,000원 미만의 금액은 버린다. 한편, 「건설산업기본법」제28조의2, 같은 법 시행령 제30조의2제3항 규정에 의하면 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우와 수급인이 도급받은 건설공사 중 특허 또는 신기술이 사용되는 부분을 그 특허 또는 신기술을 사용할 수 있는 건설업자에게 하도급하는 경우에는 직접 시공하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은, ① 이 사건 크린룸 공사의 특성상 발주처의 요청으로 부득이 하도급을 한 것인데, ② 다만, 건설산업기본법에 무지하여 당시 하도급 신고를 하지 못해 이 사건이 발생한 것으로, ③ 발주처인 청구외 ○○○○○○○○○이 현재 법인 폐쇄되어 하도급 확인서를 받지 못하고 있는 것이라며, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 건설산업기본법 및 시행령에서, 건설업자가 직접 시공하지 아니할 수 있는 경우는, 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우 또는 수급인이 도급받은 건설공사 중 특허 또는 신기술이 사용되는 부분을 그 특허 또는 신기술을 사용할 수 있는 건설업자에게 하도급하는 경우인 2가지로 규정하고 있는데, ② 청구인은 하도급 서면 승낙서를 받는 것이 불가능하다고 하면서, 계약 당시 발주자 측 담당자와의 통화 녹취록 및 확인서만을 제출하였고, ③ 위 확인서의 내용을 보면 “품질 및 후속 관리가 필요하여 ○○○○○○○에게 협조토록 하였기에~”라고만 기재되어 있는바, 이것만을 가지고 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 청구인의 주장과 달리 피청구인이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다고 할 것이다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.