건설산업기본법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○로○○번길 ○○에서 건설업(실내건축공사업, 시설물유지관리업)을 영위하는 법인인데, 피청구인은 2023. 4. 21. ○○도지사로부터 청구인에 대한 행정처분 요구서를 통보 받아 같은 해 4. 24. 청구인에게 처분 사전통지 및 청문 절차를 거쳐, 같은 해 5. 31. 「건설산업기본법」 제10조의 건설업 등록기준 미달을 사유로 같은 법 제83조제3호 및 같은 법 시행령 제80조제1항 [별표 6]에 따라 영업정지 5개월(2023. 6. 9. ~ 2023. 11. 8.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건설산업기본법】 제9조(건설업 등록 등) ① 건설업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 업종별로 국토교통부장관에게 등록을 하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 건설공사를 업으로 하려는 경우에는 등록을 하지 아니하고 건설업을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 건설업의 등록을 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관에게 신청하여야 한다. 제10조(건설업의 등록기준) 제9조제1항에 따른 건설업의 등록기준이 되는 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. 1. 기술능력 2. 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다. 이하 같다) 3. 시설 및 장비 4. 그 밖에 필요한 사항 제49조(건설사업자의 실태조사 등) ① 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장(제91조제1항에 따라 위임받은 사무를 처리하기 위하여 필요한 경우에만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)은 등록기준에의 적합 여부, 하도급의 적정성, 성실시공 여부 등을 판단하기 위하여 필요하다고 인정하면 기간을 정하여 건설사업자로부터 그 업무, 재무관리 상태, 시공 상황 등에 관한 보고를 받을 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 대통령령으로 정하는 바에 따라 건설사업자의 경영실태를 조사하게 하거나 공사 시공에 필요한 자재 또는 시설을 검사하게 할 수 있다. 제83조(건설업의 등록말소 등) 국토교통부장관은 건설사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 건설사업자(제10호의 경우 중 하도급인 경우에는 그 건설사업자와 수급인을, 다시 하도급한 경우에는 그 건설사업자와 다시 하도급한 자를 말한다)의 건설업 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의2, 제3호의3, 제4호부터 제8호까지, 제8호의2, 제12호 또는 제13호에 해당하는 경우에는 건설업 등록을 말소하여야 한다. 1. ~ 2의2. (생략) 3. 제10조에 따른 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우. 다만, 일시적으로 등록기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우는 예외로 한다. 제84조(영업정지 등의 세부 처분기준) 제82조, 제82조의2 또는 제83조에 따라 영업정지처분을 하거나 과징금 부과처분을 하는 경우 또는 건설업 등록을 말소하거나 영업정지처분을 하는 경우에 그 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 건설업 등록말소 또는 영업정지의 기준, 영업정지의 기간, 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 제9조의3제2항에 따른 교육 이수자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지의 기간 등을 감경할 수 있다. 제91조(권한의 위임ㆍ위탁) ① 이 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 소속 기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 위임할 수 있다. 【건설산업기본법 시행령】 제13조(건설업의 등록기준) ① 법 제10조에 따른 건설업의 등록기준은 다음 각 호와 같다. 1. 별표 2에 따른 기술능력ㆍ자본금(개인인 경우에는 건설업에 제공되는 자산의 평가액을 말한다. 이하 같다)ㆍ시설 및 장비(전문공사를 시공하는 업종의 경우에는 주력분야의 기술능력ㆍ자본금ㆍ시설 및 장비를 말한다)를 갖출 것 [별표 2] 건설업의 등록기준(제13조 관련) 2. 전문공사를 시공하는 업종의 업무분야별 등록기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829065"></img> 비고 1. 기술능력 가. 기술인력에 해당하는 사람은 상시 근무(다른 사업을 영위하는 경우에는 상시 근무에 지장이 없는 경우로 한정한다)하는 사람이어야 하며, 「국가기술자격법」에 따라 그 자격이 정지된 사람과 「건설기술 진흥법」에 따라 업무정지처분을 받은 건설기술인은 제외한다. 나. 위 표 중 「국가기술자격법」에 따른 관련 종목의 기술자격취득자의 범위는 국토교통부장관이 정하는 바에 따른다. 다. 위 표 중 「국가기술자격법」에 따른 관련 종목의 기술자격취득자는 「국민 평생 직업능력 개발법」에 따른 직업능력개발훈련시설에서 시행하는 6개월 이상의 관련 분야의 직업훈련과정을 수료한 사람 또는 관련 분야 공사의 실무에 3년 이상 종사한 사람으로서 국토교통부장관이 지정하는 협회 등 사업자단체가 그 능력이 있다고 인정한 사람으로 갈음할 수 있다. 라. 토목공사업ㆍ건축공사업 또는 토목건축공사업의 등록기준으로서의 토목 또는 건축 분야 건설기술인(토목기사, 토목 분야의 중급기술인 이상의 기술인, 건축기사 및 건축 분야의 중급기술인 이상의 기술인은 제외한다) 중 1명은 기계 또는 안전관리 분야 초급 이상의 건설기술인으로 갈음할 수 있다. 마. 토목공사업 또는 토목건축공사업을 등록한 사람이 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 하ㆍ폐수처리수 재이용시설을 시공하려는 경우에는 공동으로 활용할 수 있는 기술인력인 「국가기술자격법」에 따른 토목기사 1명은 이미 갖춘 것으로 본다. 바. 난방공사(제1종) 주력분야의 업무내용 중 가스용보일러(「에너지이용 합리화법」 제39조제1항에 따른 검사대상기기인 경우로 한정한다)를 시공하려는 사람은 추가로 「국가기술자격법」에 따른 가스 분야 기술자격취득자 1명 이상과 기밀시험설비ㆍ자기압력기록계ㆍ가스누출검지기를 각 1대 이상 갖춰야 한다. 2. (생략) 3. 자본금 가. 주식회사 외의 법인인 경우에는 출자금을 자본금으로 한다. 나. 자본금이 총자산에서 총부채를 뺀 금액보다 큰 때에는 총자산에서 총부채를 뺀 금액을 자본금으로 한다. 이 경우 총자산과 총부채의 산정은 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」 제5조에 따른 회계처리기준에 따른다. 다. 실내건축공사업, 금속ㆍ창호ㆍ지붕ㆍ건축물조립공사업, 도장ㆍ습식ㆍ방수ㆍ석공사업을 하는 사람이 「국가기술자격법」에 따른 건축 분야 기능장을 보유한 경우에는 해당 업종의 최저 자본금기준의 2분의 1을 감경한다. 라. 가목부터 다목까지의 규정 외에 자본금을 산정하는 기준 및 방법은 국토교통부장관이 정하는 바에 따른다. 제16조(건설업 등록기준의 특례) ① 건설사업자가 다른 업종의 건설업 등록을 추가로 신청하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 별표 2에 따른 등록기준을 이미 갖춘 것으로 본다. 1. 자본금: 보유하고 있는 업종의 별표 2에 따른 최저 자본금기준(보유하고 있는 업종이 둘 이상인 경우 최저 자본금기준이 최대인 업종의 최저 자본금기준을 말한다)의 2분의 1을 한도로 1개 업종에 한정하여 등록하려는 업종의 최저 자본금기준의 2분의 1에 해당하는 자본금을 이미 갖춘 것으로 본다. 2. 기술능력: 보유하고 있는 업종의 별표 2에 따른 기술능력과 추가로 등록하려는 업종의 기술능력이 같은 종류ㆍ등급으로서 공동으로 활용할 수 있는 경우에는 1개 업종에 한정하여 1명(공동으로 활용할 수 있는 기술인력이 5명 이상인 경우에는 2명)의 기술능력을 이미 갖춘 것으로 본다. 다만, 건설사업자가 가스난방공사업을 추가로 등록[가스난방공사업 중 난방공사(제1종)을 주력분야로 등록하는 경우는 제외한다]하려는 경우에는 공동으로 활용할 수 있는 기술인력은 이미 갖춘 것으로 본다. 제80조(영업정지 또는 과징금부과기준등) ① 법 제84조의 규정에 의한 위반행위의 종별과 정도에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액은 별표 6과 같다. ② 국토교통부장관은 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수, 위반행위와 관련된 공사의 특성 및 입찰방식 등을 고려하여 제1항에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액의 2분의 1의 범위에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다. 다만, 법 제82조제1항제3호, 제82조의2제1항 및 제2항에 해당하는 경우에는 감경하지 아니한다. [별표 6] 영업정지 및 과징금의 부과기준(제80조제1항 관련) 1. 일반기준 가. 행정처분은 위반행위별로 해당 업종에 한정하여 처분하며, 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 가중된 처분 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 행정처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 계산한다. 나. ~ 라. (생략) 마. 국토교통부장관은 위반행위의 정도, 동기 및 그 결과 등 다음 사유를 고려하여 제2호의 개별기준에 따른 영업정지 및 과징금의 2분의 1 범위에서 그 기간이나 금액을 가중하거나 감경할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 법 제82조, 제82조의2 및 제83조에서 규정하는 기준의 상한을 넘을 수 없으며, 법 제38조의2를 위반한 경우에는 감경할 수 없다. 1) 감경 사유 가) (생략) 나) 위반행위가 적발된 날부터 최근 3년 이내에 제재(시정명령 및 과태료 부과는 제외한다)처분을 받은 사실이 없는 경우 2. 개별기준 가. ~ 다. (생략) 라. 법 제83조 중 영업정지처분을 하는 경우의 위반행위별 영업정지기간 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829067"></img> 제86조(권한의 위임 등) ① 국토교통부장관은 법 제91조제1항에 따라 건설사업자 등에 관한 다음 각 호의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다. 1. ~ 9. (생략) 10. 법 제83조에 따른 건설업등록말소 또는 영업정지. 다만, 법 제83조제10호에 해당하는 경우로서 「건설기술 진흥법」 제67조제3항에 따른 중대건설현장사고가 발생한 경우에 대한 처분 권한은 제외한다. 【건설업 관리규정】 제2장 건설업의 등록 가. ~ 마. (생략) 바. 다른 법률에 따른 등록업종 등을 보유하는 경우 (1) 자본금기준 등 건설업 등록기준의 적격여부를 검토할 때에는 건설업종 중복보유 및 주택건설업, 전기공사업, 정보통신공사업, 소방시설공사업 등 다른 법률에 따른 자본금기준 등 등록기준이 있는 업종을 함께 보유하고 있는지 확인하고, 이를 고려하여 적격여부를 판단하여야 한다. (2) (1)에 따라 확인한 결과, 다른 법률에 따른 등록업종별로 각각의 등록기준을 모두 충족하지 아니한 때에는 건설업등록기준을 부적격한 것으로 처리하되, 해당 신청인이 보유한 등록업종의 등록기준을 모두 충족시키는 조치를 취한 경우에는 적격으로 처리한다. 【시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법】 제28조(안전진단전문기관의 등록 등) ① 시설물의 안전점검등 또는 성능평가를 대행하려는 자는 기술인력 및 장비 등 대통령령으로 정하는 분야별 등록기준을 갖추어 시ㆍ도지사에게 안전진단전문기관으로 등록을 하여야 한다. 【시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법 시행령】 제23조(안전진단전문기관의 등록 등) ① 법 제28조제1항에서 “기술인력 및 장비 등 대통령령으로 정하는 분야별 등록기준”이란 별표 11의 등록기준을 말한다. [별표 11] 안전진단전문기관의 등록기준(제23조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829061"></img> 【행정기본법】 제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다. 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 제11조(성실의무 및 권한남용금지의 원칙) ① 행정청은 법령등에 따른 의무를 성실히 수행하여야 한다. ② 행정청은 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 아니 된다. 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다. 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건설업등록증, 건설기술인 보유증명서, 표준재무제표증명, 실태조사 확인서, 전문건설사업자 행정처분 요구서, 처분 사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○로○○번길 ○○에서 건설업(실내건축공사업, 시설물유지관리업)을 영위하는 법인이다. 나) 청구인은 2021. 4. 30. ○○도지사에게 건축 분야 안전진단전문기관으로 등록하고 2023. 4. 21. ○○도지사로부터 안전진단전문기관 폐업 및 등록말소를 통보받았다. 다) 경기도지사는 2023. 4. 13. 청구인 사무실을 방문하여 「건설산업기본법」 제49조에 따른 실태조사를 실시하고 같은 해 4. 21. 피청구인에게 청구인의 건설업 등록기준(기술능력, 자본금) 미달에 대한 행정처분을 요구하였다. 라) 피청구인은 2023. 4. 24. 청구인에게 처분 사전통지를 하고 같은 해 5. 10. 청문을 실시하였다. 마) 피청구인은 2023. 5. 31. 청구인에게 「건설산업기본법」 제10조의 건설업 등록기준 미달을 사유로 같은 법 제83조제3호 및 같은 법 시행령 제80조제1항 [별표 6]에 따라 영업정지 5개월(2023. 6. 9. ~ 2023. 11. 8.) 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 이유제시의 하자 여부 피청구인은 청구인이 건설업 등록기준(기술능력, 자본금)에 미달한다는 처분사유로 이 사건 처분을 하였고, 이러한 취지는 이 사건 처분의 사전통지서에 나타나 있다. 비록 청구인의 자본금이 건설업 등록기준에 미달한다고 판단된 이유에 대한 구체적인 명시는 없었으나, 이 사건 처분에 관한 사전통지 및 청구인이 청문 절차에서 한 의견진술 등 이 사건 처분에 이르기까지의 전체적인 과정을 종합적으로 고려하여 보면, 청구인은 이 사건 처분 당시 청구인의 자본금이 건설업 등록기준에 미달한다고 판단된 이유 등 이 사건 처분의 구체적인 사유를 충분히 알 수 있었고, 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 보인다. 그렇다면 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인이 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시하였다고 할 것이므로, 「행정절차법」 제23조제1항을 위반하지 아니하였다고 볼 것인바, 이와 다른 전제에 선 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 법률유보의 원칙 위반 여부 「건설산업기본법」 제9조제1항에 따르면, 건설업을 하려는 자는 업종별로 국토교통부장관에게 등록을 하여야 한다. 「건설산업기본법」 제10조는 건설업 등록기준이 되는 기술능력·자본금·시설 및 장비와 기타 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제13조제1항은 건설업 등록기준을 구체적으로 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제13조제1항제1호 [별표 2]에 의하면, 시설물유지관리업의 경우 등록기준으로서 ‘상시 근무’건설기술인 4명 이상 및 2억 원 이상의 자본금을, 실내건축공사업의 경우 등록기준으로서 ‘상시 근무’ 건설기술인 또는 관련 종목의 기술자격취득자 중 2명 이상 및 1억 5천만 원 이상의 자본금을 갖출 것을 각 정하고 있고, 시설물안전법 시행령 제23조제1항 [별표 11]에 의하면, 안전진단전문기관의 등록기준으로서 특급기술인 또는 건축사 이상 8명 이상 및 1억 원 이상(건축분야)의 자본금을 갖출 것을 정하고 있다. 한편, 「건설산업기본법 시행령」 제16조제1항에서는 건설업자가 다른 업종의 건설업 등록을 추가로 신청하는 경우 같은 항 각호의 구분에 따라 [별표 2]에 따른 등록기준을 이미 갖춘 것으로 본다고 규정하면서 기술능력의 경우 보유하고 있는 업종의 [별표 2]에 따른 기술능력과 추가로 등록하려는 업종의 기술능력이 같은 종류·등급으로서 공동으로 활용할 수 있는 경우에는 1개 업종에 한정하여 1명(공동으로 활용할 수 있는 기술인력이 5명 이상인 경우에는 2명)의 기술능력을 이미 갖춘 것으로 인정하도록 하는 특례를 두고 있고, 같은 표 비고 제1호마목에서도 토목공사업 또는 토목건축공사업을 등록한 사람이 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 하·폐수처리수 재이용시설을 시공하려는 경우에는 공동으로 활용할 수 있는 기술인력인 「국가기술자격법」에 따른 토목기사 1명은 이미 갖춘 것으로 본다고 규정하여 건설업 내의 세부 업종간은 물론 건설업 외의 다른 업종과 중복되는 기술인력을 인정하려는 경우 그 인정 여부 및 기준을 명시하여 인정하고 있다. 이와 달리 「건설산업기본법 시행령」 및 시설물안전법 시행령에서는 양 법령상 기술인력의 중복 인정 여부에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않는 점에 비추어 볼 때, 양 법령상 기술인력의 중복은 허용하지 않으려는 것이 입법의도라고 볼 수 있는바, 이미 시설물안전법에 따른 안전진단전문기관의 기술인력으로 등록되어 있는 사람은 「건설산업기본법」에 따른 시설물유지관리업의 기술인력으로 인정될 수 없다고 보는 것이 두 법령상의 기술인력 관련 규정의 체계에 부합하는 해석이라고 할 것이다. 나아가 「건설산업기본법」이 일정한 기술능력·자본금·시설 및 장비를 갖춘 업체에 한하여 건설업 등록을 허용하고 있는 취지는, 법이 규정한 자격 요건을 갖추지 못한 자에게는 건설공사와 관련된 영업을 하지 못하도록 하여 건설공사의 적정한 시공을 담보함으로써 부실공사를 방지하고 국민의 건강과 생명, 재산을 보호하려는 데에 있는 것으로(대법원 2015. 4. 23. 선고 2013두12386 판결 참조), 만약 이미 안전진단전문기관의 기술인력으로 등록된 사람을 「건설산업기본법」에 따른 시설물유지관리업의 기술인력으로 볼 수 있다면, 해당 인력이 한정된 근무시간에 여러 업종의 업무를 과도하게 부담할 가능성을 배제하기 어렵고, 이는 부실공사 등으로 이어져 국민의 건강과 생명에 위험을 초래하고, 안전을 확보하는데 지장을 초래할 수 있다. 이 사안의 경우 공공입찰 실태조사 당시 청구인은 건설관련 기술인력 10명을 보유하고 있었는데, 이 중 안전진단전문기관 기술인력으로 등록된 8명을 제외하면 「건설산업기본법」에 따른 시설물유지관리업의 기술능력을 충족하기 위하여 요구되는 기술인력 4명이 있는 것으로 인정할 수 없다. 따라서 「건설업 관리규정」이 행정기관의 내부준칙에 불과하여 직접적으로 청구인에게 구속력 갖는지 여부와 상관없이 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 다) 신뢰보호의 원칙 위반 여부 행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조). 살피건대, 청구인의 이 부분 주장은 피청구인이 청구인의 안전진단전문기관 등록을 반려하지 않았고, 안전관리진단업에 관한 시설점검 시 기술능력 등에 대해 행정지도 등을 하지 않았음에도 불구하고 이 사건 처분을 하였다는 것으로, 피청구인이 청구인의 안전진단전문기관 등록을 반려하지 않았다거나 안전관리진단업에 관한 시설점검 시 기술능력에 대해 행정지도 등을 하지 않은 것을 두고 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적 견해를 표명하였다거나 청구인이 이를 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하여 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 보기 어려우므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 라) 재량의 일탈·남용 여부 위 인정사실 및 아래에서 살펴보는 사정들을 종합하여 보면, 청구인이 주장하는 사정 및 그 제출된 증거들만으로는, 이 사건 처분이 비례의 원칙 위반 등으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 인정하기 부족하다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 청구인은 공공기관 실태조사 당시 건설산업기본법령상의 등록기준을 충족하지 못한 상태에 있었다. (2) 「건설산업기본법」 제83조제2호, 같은 법 시행령 제80조 [별표 6]에 의하면, 이와 같은 등록기준 미달 상태에 대하여는 영업정지 6개월 처분을 하는 것으로 정해져 있고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법이나 법률에 합치되지 않는다거나 현저히 부당하다고 보기 어렵다. (3) 게다가 피청구인은 2023. 5. 10. 청구인에 대한 청문절차를 거쳐, 최근 3년 이내에 제재 처분을 받은 사실이 없는 점을 감안하여 그 영업정지기간을 5개월로 감경하였다. (4) 청구인이 주장하는 모든 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 건설업등록제도의 취지 및 내용, 등록기준을 미달한 업체에 대한 제재의 필요성 등 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 마) 비례의 원칙 위반 여부 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조). 위 인정사실 및 아래에서 살펴보는 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 보호하려는 공익에 비추어 이 사건 처분으로 청구인이 입는 불이익이 커서 비례의 원칙에 반한다고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 청구인은 2023. 4. 24.경 처분사전통지서의 송달 이후 같은 해 5. 10. 청문일까지 소명할만한 충분한 시간이 있었으나 청문 당일까지 재무관리 상태 진단보고서를 제출하지 않았고, 아래에서 살펴보는 바와 같이, 피청구인이 기업진단지침에 따라 청구인의 실질자본금을 -187,026,857원으로 산정한 것은 정당하다. (2) 「건설산업기본법 시행령」 제80조 [별표 6]은 등록기준 미달 상태에 대하여는 영업정지 6개월 처분을 하는 것으로 정하고 있는데, 청구인은 위 6개월보다 적은 5개월의 이 사건 처분을 하였고, 이는 위 처분기준에 부합한다. (3) 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 매출이 감소하는 등 불이익이 있을 것으로 예상되나, 건설공사의 적정한 시공과 건설산업의 건전한 발전을 도모함을 목적으로 하는 「건설산업기본법」의 취지를 고려하면, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 청구인의 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 바) 예비적 청구에 관한 판단 위 인정사실 및 아래 사정들을 종합하여 보면, 청구인의 자본금은 실내건축공사업의 자본금 등록기준인 1억 5천만 원에 미달하므로, 청구인의 예비적 청구 또한 이유 없다. (1) 「건설산업기본법」 제10조제2호, 같은 법 시행령 제13조제1항제1호 [별표 2]에 의하면 실내건축공사업의 자본금 등록기준은 1억 5천만 원이다. (2) 「건설산업기본법」 제10조제2호, 같은 법 시행령 제13조제1항제1호 [별표 2]의 비고란 중 ‘3. 자본금’항목에는 아래와 같은 내용이 규정되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829063"></img> 위와 같은 위임을 받아 국토교통부 예규로 제정된 「건설업 관리규정」은 [별지 2] 건설업체 기업진단지침(이하 ‘기업진단지침’이라 한다)에서 건설업체의 실질자본 진단과 관련한 구체적인 지침을 마련해 두고 있는데, 위 지침은 「건설산업기본법 시행령」 제13조에 따른 건설업 등록기준 중 사업자의 실질자본에 대한 진단에 관하여 적용하고(제2조제1항), 선급금, 법인세법상 특수관계자에 대한 가지급금, 발생일로부터 2년을 경과한 미수금 및 거래의 실재성이 없다고 인정되는 보증금은 부실자산으로 본다고 각 규정하고 있다(제13조제1항제3호 마목, 제17조제4항, 제19조제1항, 제21조제1항). 그리고 진단대상사업의 실질자본은 부실자산 및 겸업자산을 모두 차감하도록 규정하고 있다(제3조). 한편, 위 기업진단지침이 행정기관 내부의 준칙이어서 직접적으로 청구인에게 구속력을 갖는 것은 아니라 하더라도, 적어도 법령상 자본금 개념을 합리적으로 해석한 규정으로 실질자본금을 평가하기 위한 통일적인 기준을 될 수 있으므로, 기업진단지침에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 관계 법령의 규정 내용와 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 존중되어야 한다. 더욱이, 기업진단지침이 자본금 산정 시 부실자산 및 겸업자산을 모두 차감하도록 규정하고 있는 것은 건설업에 실질적으로 투입사용할 수 없는 재산은 건설업의 실질자본금을 구성하는 재산으로 볼 수 없다는 대법원 1962. 12. 6. 선고 67누179 판결의 취지에 따라 부실자산 및 겸업자산이 적정한 시공능력을 담보할 수 있는 ‘실질자본금’에 포함되지 않는다는 내용을 단순히 확인한 것에 불과하므로, 관계 법령으로부터 위임받은 한계를 벗어났다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건의 경우에도 건설업 등록기준 중 ‘자본금’의 미달 여부를 판단하는 기준으로 기업진단지침이 적용되어야 한다. (3) 피청구인이 기업진단지침에 따라 청구인의 자본금 849,857,136원에서 임직원 당기채권 161,578,552원 등 부실자산 합계 867,883,993원을 차감하여 청구인의 실질자본금을 -187,026,857원으로 산정한 것은 정당하다. (4) 한편, 청구인은 사무실 임차 보증금으로 총 3억 원을 확보하고 있었다고 주장하나, 설령 청구인의 주장이 사실이라고 가정하더라도, 청구인의 실질자본금은 112,973,143원(=300,000,000원-187,026,857원)에 불과하므로, 여전히 청구인의 자본금은 실내건축공사업의 자본금 등록기준인 1억 5천만 원에 미달한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.