건축물표시변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-5번지 소재 공장(가동, 나동, 이하‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 2022. 10. 18. 피청구인에게 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조제1항에 따라 이 사건 건축물의 용도를 ‘공장’에서‘자원순환관련시설(폐기물 재활용시설)’로 건축물표시변경 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2023. 2. 28. 이 사건 신청이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조에 따른 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준 중 입지기준의‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상 이격’요건에 부적합하다는 사유로 건축물표시변경신청 불수리 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 행정처분(요지·처분사유·근거법률) 가) 행정처분의 요지 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-5번지 상 건축물의 소유자로, 2022. 10. 18. 피청구인에게 이 사건 건축물의 용도를 ‘공장’에서‘자원순환관련시설(폐기물 재활용시설)’로 건축물표시 변경을 신청하였으나, 2023. 2. 28. 피청구인은 국토계획법 제58조에 따른 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준 중 ‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상 이격’에 부적합하다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 나) 행정처분의 사유 및 근거 법률 거부처분의 사유는 자원순환 관련 시설의 허가 기준 중‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상 이격에 부적합하다’이고 근거 법률은 국토계획법 제58조에 따른 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]이다. 2) 사실관계 가) 임대차 계약 전 건축물 표시변경 가능 여부 확인 청구인은 2022년 8월초 공인중개사사무소로부터 이 사건 건축물의 용도를‘공장’에서‘자원순환시설(폐기물 재활용시설)’로 변경하는 조건으로 임대차 계약을 하고 싶어 하는 임차인이 있다는 전화를 받았다. 다음날, 공인중개사사무소에서 현 임차인인 ㈜○○에스피 대표와 만나 임대차 계약 체결 전에 임차인이 필요로 하는 용도로 표시변경이 가능한지 직접 피청구인 건축과에 알아볼 것과 그 이후 내용을 전달해 달라고 요청하였다. 이후, 임차인이 청구인을 대리하여 피청구인 건축과에 문의하여 이 사건 건축물의 표시변경 가능 여부를 확인하였으며 가능하다는 의견을 확인하였다는 회신을 받았다. 나) 임대차 계약 체결 청구인은 2022. 8. 10. 공인중개사사무소에서 임차인에게 필요한 용도인 ‘공장’에서‘자원순환시설(폐기물 재활용시설)’로 건축물표시 변경을 하여 준다는 조건으로 임대차 계약을 체결하였다. 다) 건축사사무소와 건축물 표시변경 용역체결 문의 및 건축물표시변경 가능 여부 재확인 청구인은 2022년 9월 중순에 ○○건축사사무소에 이 사건 건축물에 대한 표시 변경 관계 서류를 전달하고 건축물 표시변경 용역체결 문의 및 가능 여부를 재확인하고자 임차인과 함께 방문 하였는데, 이 사건 건축물이 도로와 50m가 떨어지지 않아 불가능할 수도 있다는 건축사사무소 소장의 의견을 듣게 되었다. 이에, 임차인에게 직접 피청구인 건축과에 방문하여 다시 확인해볼 것을 요청하였고 2022. 9. 26. 임차인이 직접 피청구인 건축과 최○○ 주무관을 찾아가 문의를 하였는데, 이 사건 건축물과 연계된 도로는‘시도’가 아니라‘면도’이기에 가능하다는 답변을 하면서 직접 위성 지도를 출력하여‘면도’임을 확인까지 해주었다. 라) 임차인에게 건축물 표시변경 위임 및 건축사사무소와 건축물 표시변경 용역체결 전 건축사가 직접 피청구인 건축과에 재확인 이후 건축물 표시변경 용역계약 체결 청구인은 같은 날인 2022. 9. 26. 임차인이 피청구인 건축과 최○○ 주무관으로부터 건축물 표시변경이 가능하다고 했다는 의견을 ○○건축사 사무소를 찾아가 전달하였고 이에, 건축사사무소 소장이 직접 피청구인 건축과 최○○ 주무관에게 건축물표시변경이 ‘시도’가 아니라‘면도’이기에 가능하다는 의견을 재차 확인한 후 임차인에게 건축물 용도변경에 대한 사무를 대리하기 위하여 인감증명서 및 관계 서류를 전달해 주었고 임차인은 ○○ 건축사사무소와 건축물 표시변경에 관한 용역계약을 체결하였다. 마) 건축물표시변경 민원신청 ○○건축사사무소는 2022. 10. 18. 청구인을 신청인으로 하여 건축물 표시변경에 필요한 서류를 모두 갖추어 이 사건 신청을 하였다. 바) 임차인에게 이 사건 건축물 공사와 시설 설치 동의 2022년 10월 말 임차인으로부터 이 사건 건축물에 임차인 사업에 필요한 공사와 시설 설치를 하겠다는 의견을 듣고 허락하였으며 이후 임차인은 공사 및 시설 설치를 시작하였다. 사) 피청구인 소속 공무원의 현장 방문 확인 2022년 11월경 가설건축물 철거 및 건축과 기타의 사유로 피청구인 소속 공무원이 현장을 방문하여 확인하는 과정 중에 본 사용 용도를 자원순환시설로 변경 중임을 말하였고 이 사실을 방문한 공무원도 인지하고 있었음은 물론이고 어떠한 문제점도 방문 당시에 제기하지 않았다. 아) ○○건축사사무소 소장으로부터 이 사건 신청이 거부될 것 같다는 통보를 받음 청구인은 2023년 1월 중순 건축사사무소로부터 이 사건 신청이 거부될 것 같다는 통보를 받고 건축사사무소를 찾아가 그 사유가 어떤 것인지 확인하였는데 그 사유는 다음과 같다는 것을 처음 알게 되었다. 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]의 입지 기준에 명기된‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50미터 이상 이격’에 대한 입지 조건을 건축과 담당 공무원인 최○○ 주무관이 이 사건 건축물과 연계된 도로는‘면도’이기에 가능하다고 한 것이고 뒤늦게‘면도’라 하더라도 그 도로가 ‘도시계획도로’이면 불가하다는 것을 알게 되어 불수리 처분을 한다는 내용이었다. 자) 피청구인 건축과 항의 방문 2023년 1월부터 2월까지 총 8번가량 청구인의 대리인인 임차인이 피청구인 건축과 최○○ 주무관을 찾아가 처음부터 건축물 표시변경에 관한 내용을 여러 차례에 걸쳐 사전검토를 논의하였는데 이제와서 이 사건 처분을 한다는 것은 너무도 부당하고 임차인뿐만 아니라 청구인까지 막대한 손실이 발생한다는 사실을 전달하였고, 이에 건축과 최○○ 주무관이 수차례에 걸쳐 긍정적으로 다시 한번 검토해 보겠다는 말을 하였는데, 2023. 2. 28. 건축과 팀장까지 함께한 자리에서는 오늘까지 이 사건에 대한 처리를 완료하겠다는 말과 함께 거부처분 시 행정심판을 제기해 보라는 의견을 들었다. 차) 청구인은 2023. 2. 28. 이 사건 처분을 통보받았다. 카) 이 사건 거부처분 이후 피청구인 건축과 최○○ 주무관 방문 및 이 사건 처분의 문제점을 담당 주무관이 직접 자필로 써 주었다. 건축물표시변경신청서 불수리 처리 통보를 받고 피청구인 건축과 최○○ 주무관을 찾아가 다시 한번 이 사건의 거부처분 사유에 대하여 설명을 요구하자 청구인의 대리인 임차인에게 최○○ 주무관이 자필로 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]의 조항을 이 사건 처분에 적용하는 것에 대한 문제점이 무엇인가를 명시하여 주면서 이 요지로 행정심판을 해 보라는 권고를 받았다. 그 내용은 다음과 같다. - 자원순환 관련 시설의 허가기준은 개발행위허가기준임(「○○시 도시계획 조례」) - 해당 표시변경은 개발행위허가 대상이 아님 [공장 → 자원순환 관련(폐기물)] - 그러므로 해당 표시변경 건이 상기 허가기준에 부적합하다는 것에 대한 이의신청을 할 것. 3) 이 사건 거부처분의 위법성과 부당한 사유 가) 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조는 기존 건축물의 건축물표시변경에 적용되지 않는다. (1) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 다음과 같은 처분 사유를 근거로 제시하였다. 국토계획법 제58조에 따른 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준 중‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상 이격’에 부적합하여 이 사건 처분을 하였다. (2) 피청구인이 위 조례를 신설할 당시의 구 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조의4의 규정에 따라 성장관리 방안이 수립된 지역의 세부기준을 정하도록 하고 있으나 법률의 어디에도 기존 건축물에 대하여 용도변경 및 건축물표시변경을 제한하는 법률적 근거가 없다. 구 국토계획법 제58조(개발행위허가의 기준 등) 제4항에 따라 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치 변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 “성장관리방안”이라 한다)을 수립할 수 있다.”고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조의2(성장관리방안의 대상지역 등) 제2항에서는 “기반시설의 배치와 규모에 관한 사항, 건축물의 용도제한 및 건폐율 또는 용적율, 건축물의 배치·형태·색채·높이, 환경관리계획 또는 경관계획, 그 밖에 난개발을 방지하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 사항으로서 도시·군 조례로 정하는 사항”을 포함하여 성장관리방안을 정하도록 하고 있다. 그러나 국토계획법 시행령에서는 성장관리방안에 포함되는 사항으로 건축물의 용도변경을 포함한다고 하고 있으나, 기존 건축물에 대해서까지 용도변경 및 건축물표시변경을 제한하는 법률의 규정이 없다. 아울러 위 법률은 난개발 방지를 위하여 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상으로 향후에 있을 개발행위허가 시 권역별·지역별 성장관리 방안을 수립하여 지역별 특성을 감안한 계획적인 개발을 유도하는 것이 목적이라 할 것이다. 따라서 기존의 건축물에 대해서 건축물표시변경을 제한하는 것을 청구인은 받아들일 수 없다. (3) 이 사건 처분의 사유인 조례의 근거가 된 국토계획법 제58조제1항제2호는 개발행위허가 또는 변경허가의 기준으로서 성장관리방안의 내용에 어긋나지 않을 것을 명시한 것과는 달리 법률에서는 개발행위허가 또는 변경허가의 대상이 아닌 기존 건축물의 용도변경 및 건축물표시변경을 할 때 성장관리방안의 내용과 관련하여 법적 제한을 하는 별도의 규정은 없다 할 것이며, 성장관리방안이 수립된 지역에서 개발행위허가가 수반 되지 않는 기존 건축물의 용도변경 및 건축물표시변경에는 적용되지 않는다고 할 것이다. (4) 따라서, 이 사건 처분은 법령에 근거가 없는 거부처분행위로 위법한 행위에 해당하는 처분이다. 나) 건축물표시변경의 처분 사유를 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준으로 적용하는 것은 위법하다. (1) 피청구인이 제정한 조례의 근간이 되는 국토계획법에 기존 건축물에 대한 용도변경 및 건축물표시변경 제한 적용조항이 없음에도 불구하고 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 국토계획법에 근거한 위 조례에 따라 거부처분을 하였다. (2) 피청구인이 위 조례를 제정할 당시 발표한 「공고 1887-3」 규제영향분석서를 살펴보면 다음과 같다. ○ 근거법령 : 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준 ○ 자치법규명 : 「○○시 도시계획 조례」 제18조의2(자원순환 관련 시설의 허가 기준) 「○○시 도시계획 조례」 제18조의3(자원순환 관련 시설의 허가 기준) ○ 피규제집단 및 이해관계자 : 개발행위허가(자원순환 관련 시설)을 받으려는 자 (3) 위 조례의 근거법령인 국토계획법 시행령 [별표 1의2]는 국토계획법 제56조와 관련한 개발행위의 기준으로 기존 건축물의 용도변경 및 건축물표시변경을 제한할 수 있다는 어떠한 내용도 포함하고 있지 않다. 자치법규명 현「○○시 도시계획 조례」제18조의3(자원순환관련 시설의 허가 기준)을 살펴보면 ‘영 [별표 1의2] 제2호가목(3)에 따라 정하는 「건축법 시행령」 [별표 1] 제22호에 따른 자원순환 관련 시설의 개발행위허가 기준은 이 조례 [별표 1의2]와 같다.’ 라고 명시되어 있으며 기존 건축물의 용도변경 및 건축물표시변경을 제한할 수 있다는 어떠한 내용도 포함하고 있지 않다. 갑 제7호증 규제영향분석서에는 「○○시 도시계획 조례」 제18조의3(자원순환관련 시설의 허가 기준)의 제정에 따라 영향을 받게 될 피규제집단 및 이해관계자를 개발행위허가(자원순환관련시설)를 받으려는 자로 한정하고 있으며 기존 건축물의 용도변경 및 건축물표시변경을 제한할 수 있다는 어떠한 내용도 포함하고 있지 않다. (4) 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준을 살펴보면 기존 건축물을 자원순환관련시설로 용도변경 및 건축물표시변경을 신청할 경우 이 조례로 제한할 수 있다는 어떠한 내용도 포함하고 있지 않으며 이 조례는 개발행위허가가 수반되는 건축허가 시에 적용되는 것이 타당할 것이다. (5) 청구인의 이 사건 신청은 국토계획법에 의한 개발행위허가 대상도 아니며 「건축법」 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조(건축물대장의 표시사항 변경)에 따른 기존 건축물의 표시 변경에 해당한다. (6) 따라서 이 사건 처분의 기준을 개발행위 허가 대상에 적용되는 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2](자원순환 관련 시설의 허가 기준)로 적용하는 것은 위법하다. 다) 건축물대장 표시변경 민원 신청에 대하여 「건축법」을 적용하지 아니하고 ○○시 조례를 적용한 것은 위법하다. (1) 「건축법」 제19조제1항은 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 자동차 관련 시설군, 산업 등의 시설군, 전기통신시설군 등을 열거하면서 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 위 각 시설군 중 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 다른 시설군에 해당하는 용도로 변경하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있다. (2) 한편 「건축법」 제19조제3항은 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 「건축법」 제38조, 구「건축법 시행령」(2021. 11. 2. 대통령령 제32102호로 개정되기 전의 것) 제25조제3호, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조는 건축물의 소유자가 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경하려는 때에는 건축물표시 변경신청서에‘건축물현황도’와‘건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류’를 첨부하여 신청하여야 하고, 행정청은 건축물표시변경신청에 의해 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조·확인하여야 한다고 규정하고 있다. (3) 그리고 「건축법」 제19조제7항은 제1항 및 제2항에 따른 용도변경, 즉 건축물의 용도를 다른 시설군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 건축허가 또는 신고시 관련 법률에 따른 허가를 받거나 신고를 한 것으로 의제하는 규정인 같은 법 제11조제5항, 제12조, 제14조제2항 등을 준용하면서도 제3항에 따른 용도변경, 즉 같은 시설군에서 건축물의 용도를 변경하는 경우에는 위와 같은 관련 인허가 의제 규정을 준용하고 있지 않다. (4) 위와 같은 건축법령의 내용에 의하면, 행정청은 같은 시설군 안에서 용도변경에 대한 건축물대장 기재내용의 변경신청에 대해서는 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일지를 결정할 수 있을 뿐, 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다고 할 것이다. (5) 청구인이 한 이 사건 신청은 이 사건 건축물의 건축물대장상의 건축물 표시사항을‘공장’에서‘자원순환 관련 시설’로 변경 하는 것을 내용으로 삼고 있고, 「건축법 시행령」 제14조제5항에 따르면‘공장’과‘자원순환관련시설’은 모두 같은 시설군인‘산업 등 시설군’에 속한다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청에 대해 이 사건 건물의 실제 현황이 변경하려는 용도에 합치되는지를 심사하여 그에 따라 이 사건 신청을 불허할지를 결정할 수 있을 뿐이고, 이 사건 처분사유와 같이 관계 법령에서 건축물표시변경신청의 수리 요건으로 정하지 않은 사유를 들어 이 사건 신청을 불허할 수는 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다(전주지방법원 2021. 11. 25. 선고 2021구합873 판결). 라) 이 사건 처분의 부당성 (1) 이 사건 처분을 「건축법」 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 적용하여 판단하지 않고 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2](자원순환 관련 시설의 허가기준)을 적용하여 거부 처분을 한 위법성을 별론으로 하더라도 청구인은 임차인에게 이 사건의 민원업무를 대리인으로 위임하면서 건축물대장 표시변경을 접수하기 전 피청구인 건축과 최○○ 주무관에게 수차례 방문하여 문의한 것뿐만 아니라 이 사건 처리를 위하여 선정한 건축사사무소로부터 건축물 표시변경이 가능한지에 대한 사전검토를 받았고, 주무관의 ‘가능하다’라는 답변을 받았기에 2022. 10. 18. 이 사건 신청을 하였다. (2) 그러나 4개월이 경과된 2023. 2. 28. 이 사건 처분을 통보받았으며, 그 거부처분의 사유는 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]의 입지기준에 명기된‘시도(도시계획도로 포함)이상의 도로로부터 50미터 이상 이격’이라는 입지 조건에 부적합하다는 것이었다. 그러나, 청구인은 그 50m에 대한 유권해석을 위해 이 사건 신청을 하기 전부터 건축과에 수차례 방문하였고,‘시도’의 아랫등급인‘면도’임을 담당자인 최○○ 주무관으로부터 가능하다는 확답과 함께 위성사진까지 제공받아 확인까지 하고 민원을 접수하였는데 불수리 처분을 하는 것은 너무도 부당하다. (3) 피청구인 건축과 최○○ 주무관은 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]의 입지 기준 중‘시도(도시계획도로를 포함)’이라는 부분을 해석할 때, 이 사건 대상지와 접한 도로가 도시계획도로이지만 시도의 하위 등급인 ‘면도’임을 확인하였기에 건축물대장 표시변경이 가능하다고 판단하였으나 해당 조례 괄호안의 ‘도시계획도로 포함’에 대한 의미를 달리 해석하여 결과적으로 불수리가 되었다고 하였다. 부연하자면, 표시변경 대상 건축물에 인접해 있는 도로는‘면도’가 맞지만, 동시에 ‘도시계획도로’이며, 상기 조례에 따라‘도시계획도로’일 경우 그 도로가 설사 ‘면도’라 하더라도 입지가 안된다는 것을 간과하여 생긴 일로 판단된다. (4) 만약 이 사건 처분 사유인 조례의 해당 문구가‘시도 및 도시계획도로 이상의 도로로부터 50미터 이상 이격’이라던가‘면도(도시계획도로 포함)이상의 도로로부터 50미터 이상 이격’이라고 명기되어 있었다면, 청구인뿐만 아니라 모든 민원인과 건축과 최○○ 주무관 등 그 누구라도 정확히 판단할 수 있지만, 이 조항 문구의 모호함으로 인해 달리 해석할 여지가 있었다. 앞으로 다른 민원인들의 개발행위허가 신청 시 위 조항의 모호함으로 착오를 일으킬 수 있다고 판단되며, 수정되어야 한다고 생각된다. (5) 다시 한번 강조하지만, 이 사건 처분을 「건축법」 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 적용하여 판단하지 않고 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2](자원순환 관련 시설의 허가기준)을 적용하여 거부 처분을 한 위법성을 별론으로 하더라도 민원인인 청구인으로서는 해당 업무를 담당하는 공무원에게 사전에 문의를 하고 그 문의 결과에 따라 판단을 내릴 수밖에 없었는데 이 사건처럼 공무원의 공적인 견해표명을 믿고 신뢰한 청구인에게 거부처분을 하는 것은 너무도 부당한 처분이다. (6) 피청구인이 처분의 부당성을 인지하고 있으면서 거부처분을 하는 것은 법률우위 및 법률유보 원칙 위배와 권리남용에 해당한다. 갑 제6호증을 보면 피청구인 건축과 최○○ 주무관이 직접 자필로 건축물대장 표시변경의 업무처리를 함에 있어 이 사건은 개발행위허가 대상이 아니므로 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2]의 입지 기준을 적용하는 것은 문제가 있다는 것을 인지하고 있었음을 알 수 있으며, 이러한 거부처분의 문제를 알고 있으면서도 고의로 거부처분을 하는 것은 행정법의 기본원리인 법률우위 및 법률유보 원칙에 위배될 뿐만 아니라 권리남용에 해당하는 부당한 처분이다. 4) 이 사건 처분은 신뢰 보호의 원칙에 위배된다 가) 행정청인 피청구인의 선행조치(공적인 견해표명) (1) 대법원 판례에 따르면 행정청인 피청구인의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다고 하였으며, 선행조치는 명시적 혹은 묵시적 행위 뿐만 아니라 적극적 혹은 소극적 행위를 모두 가리킨다고 판결하였다. (2) 청구인은 이 사건 건축물대장 표시변경의 가능 여부를 수차례에 걸쳐 확인하였고 이 과정 중 이 사건 건축물과 연계된 도로가‘면도’임을 담당 공무원이 확인하여 주는 과정에서 갑 제3호증 위성 지도까지 출력하여 교부해주며 명시적으로 의견 표명을 하면서 선행조치를 하였고, 심지어 건축사사무소를 통하여 다시 한번 해당 공무원인 최○○ 주무관에게 확인하여 달라고 요청하여 건축물대장의 표시변경이 가능하다는 공적인 견해표명을 확인하였다. 나) 행정청인 피청구인의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 청구인은 귀책사유가 없다. 위에서 언급하였듯 청구인은 수차례에 걸쳐 담당 공무원에게 이 사건의 가능 여부를 문의하였고 일반 국민인 민원인의 입장에서 담당 부서 공무원의 견해표명을 신뢰할 수밖에 없었다. 다) 청구인은 피청구인의 견해표명을 신뢰하고 건축물대장 표시변경 민원을 신청하였다. 라) 피청구인인 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되게 된다. 건물소유자인 청구인은 건축물대장상의 건축물 용도변경 신청권을 법률로 부여받은 것이다. 나아가 건축물의 용도는 건축 행정의 기초로서 건물의 이용에 대한 공법상의 규제, 「건축법」상의 시정명령 및 전기·전화·수도 등의 공급 중단, 지방세 등의 과세대상 등 공법상의 법률관계에 영향을 미치고, 건물소유자는 용도를 토대로 건물의 사용·수익·처분에 일정한 영향을 받게 되는 점, 「민법」상 토지와 건축물은 별개의 독립한 부동산임에도 토지의 지목변경과 건축물의 용도변경을 다르게 취급할 특별한 사유를 찾아보기 어려운 점 등을 고려하면, 건축물의 용도는 건물소유권을 제대로 행사하기 위한 전제 요건으로서 건물소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있으므로 건축물대장의 용도변경 등재 행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다고 판결하였다(광주지방법원 2006. 8. 31. 선고 2006구합1661, 2695 판결 건축물관리대장기재사항직권변경등처분취소). 5) 결론 따라서, 이 사건 처분은 피청구인이 처분을 하면서 적용해야 할 근거법령을 「건축법」 및 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」이 아니라 개발행위허가 기준인 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준을 적용함으로써 법률의 근거가 없이 이루어진 위법한 처분이다. 뿐만 아니라, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익과 청구인 및 임차인이 입게 될 불이익을 상호 비교·교량해 보더라도 이 사건 처분은 비례의 원칙에도 위배된다 할 것이다. 또한, 피청구인은 위 조례를 적용하여 이 사건 처분을 하는 것에 대하여 그 위법성을 인지하고 있으면서도 고의로 거부처분을 하여 재량권을 일탈·남용한 것은 물론 행정 절차상 마땅히 지켜져야 할 신뢰보호원칙을 심각히 위반하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 6) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 가) 피청구인의 답변 요지 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환관련시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조를 기존 건축물의 건축물 표시변경에 적용하지 않을 경우, 자원순환관련시설로 건축인허가를 득하고 싶은 민원인이 「○○시 도시계획 조례」상 자원순환 관련 시설의 입지가 불가한 지역에 타 용도로 건축물 사용승인을 득한 후, 자원순환 관련 시설로 용도를 바꾸는 건축물 표시변경 신청을 하여 처리가 된다면, 자원순환 관련 시설의 입지기준을 규정하여 지역사회의 도시경관 및 환경 관련 문제를 개선하고자 「○○시 도시계획 조례」상에 ‘자원순환 관련 시설의 허가 기준’을 마련한 취지와 부합하지 않을 것이므로 이 사건 건축물에 대한 건축물표시변경을 거부한 이 사건 처분은 적법하다고 주장하고 있다. 나) 피청구인의 위 답변의 모순 피청구인은 행정 절차상의 하자를 피청구인 스스로 개선하여 법률에 근거한 처분을 할 수 있음에도 이 사건 처분과 관련한 거부처분 하자의 이유와 책임을 일반 시민이 그러할 것이라고 예단하면서 청구인에게 전가하고 있다. 피청구인은 「○○시 도시계획 조례」상 자원순환 관련 시설의 입지가 불가한 지역에 타 용도로 건축물 사용승인을 득한 후, 자원순환관련 시설로 용도를 바꾸는 건축물 표시변경 신청을 하여 처리가 된다면, 본 도시계획조례를 마련한 취지와 부합하지 않을 것이라 하면서 이 사건 처분이 적법한 행정처리였다고 예단하여 주장하고 있다. 그러나, 이러한 피청구인의 주장은 다음과 같은 모순이 있다. (1) 보충서면 입증자료로 제출한 ‘개발행위준공 검사필증’은 청구인의 주장을 뒷받침하기 위하여 제시하는 증거자료로 2023년 현재 피청구인이 교부한 개발행위준공검사필증이다(이는 예를 들기 위한 자료임). 피청구인이 주장하는 것처럼 자원순환 관련 시설의 입지가 불가한 지역에 타 용도로 건축물 사용승인을 득한 후, 건축물 표시변경을 신청하는 것을 금지하기 위해서 ‘개발행위준공 검사필증’에 기재된 내용과 같이 개발행위허가ㆍ건축허가ㆍ개발행위준공ㆍ건축 준공 시 다음과 같은 내용으로 조건부 허가 및 준공을 행정처리 한다면 피청구인이 우려하는 폐해는 발생하지 않을 것이다. (2) 구체적으로 피청구인이 위 행정절차 행위 시 “개발행위준공ㆍ건축 준공 이후 자원순환관련시설로 용도를 변경하려는 경우에는 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환관련 시설의 허가기준에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 합니다.”라는 조건을 붙임으로써, 차후 건축물 용도변경 및 표시사항변경 신청 시 제시된 조건에 따라 도시계획심의를 통하여 그 가부를 결정하여 처분한다면 피청구인이 본 도시계획 조례를 마련한 취지와 부합하게 될 것이다. (3) 보충서면 입증자료로 제출한 ‘「○○시 건축 조례」, 조례 제508호’는 2008. 1. 2.에 개정된 「○○시 건축 조례」이다. 내용을 살펴보면, 인접 대지 경계선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리를 공장은 준공업지역에서는 1m 이상, 준공업지역 외의 지역에서는 1.5m 이상 규정하고 있으나, 현 자원순환관련시설(당시 분뇨 및 쓰레기 처리시설)은 3m 이상으로 정하고 있다. 즉, 2008년 1월 이후 현재까지 약 15년간 ○○시에 건축된 공장은 대부분 1m 또는 1.5m를 대지 경계선으로부터 이격하여 건축하였다. 위 규정은 2023년 현재 「○○시 건축 조례」와 동일하다. 따라서, 현재의 기준에 따라 자원순환관련시설로 건축물 용도변경 및 표시변경을 신청한다고 하더라도 자원순환관련시설의 이격거리 규정인 3m 이상을 충족하지 못하기에 대부분의 기존 건축물은 그 대상 자체가 될 수가 없어 거부처분될 것이다. 위 「○○시 건축 조례」를 충족하여 자원순환관련시설로 건축물 표시변경을 신청할 공장 및 건축물은 미미하며, 대부분의 공장은 그 목적에 맞추어 사용되고 있어 자원순환관련시설로 변경해야 할 이유도 대부분 없을 것이다. 다) 피청구인 답변의 위법성 (1) 피청구인은 건축물 용도변경과 건축물 표시변경 신청을 구분하지 않고 이 사건을 거부처분하였다. (가) 「건축법」 제19조의 문언과 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 행정청은 건축물 용도변경신고가 변경하고자 하는 용도에 관한 「건축법」상 건축기준에 적합하더라도, 관계 법령이 정한 다른 제한사유에 저촉된다면 그 용도변경신고의 수리를 거부할 수는 있다(대법원 2018. 6. 19. 선고 2015두43117 판결 참조). (나) 그러나 이 사건 신청과 같은 건축물표시변경신청은 건축물의 용도를 변경하기 위해 그 용도변경신고를 수리해달라는 것이 아니라 같은 시설군 안에서 건축물의 용도가 변경되었음을 전제로 그 변경된 용도로 건축물대장표시를 변경해달라는 신청으로 볼 수 있으므로, 위와 같은 법리가 그대로 적용된다고 보기 어려울 것이다. (만일 그렇게 보지 않을 경우 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에서 건축물표시사항을 변경하려는 때에 신청내용이 건축물의 실제 현황과 합치되는지를 대조·확인하여야 한다는 규정을 설명할 수 없다) (다) 위와 같은 「건축법」 및 같은 법 시행령, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」의 관계 규정의 내용에 의하면, 같은 시설군 안에서 용도를 변경하는 경우 허가나 신고 없이 가능하되 건축물대장 기재내용의 변경을 신청해야 하고, 그러한 신청을 받은 행정청은 건축물현황도와 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 제출받아 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 대조·확인하여야 하므로, 행정청은 같은 시설군 안에서 용도변경에 대한 건축물대장 기재내용의 변경신청에 대해서는 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지를 심사하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일지를 결정할 수 있을 뿐, 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다고 할 것이다. (2) 청구인의 이 사건 신청에 피청구인이 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환관련 시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조를 적용하는 것은 재량권을 일탈 및 남용하는 것으로 법치 행정 원칙에 위배된다. (가) 「건축법」 제19조제7항이 같은 조 제1항, 제2항에 따른 건축물 용도변경 허가와 신고에 관하여는 같은 법 제11조제5항, 제12조를 준용하고 있고, 위 「건축법」 제11조제5항은 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있다. (나) 「건축법」 제12조는 건축허가를 하려면 “허가권자는 해당용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다.”고 정하고 있어, 「건축법」 제19조제1항, 제2항에 따른 건축물 용도변경 허가와 신고 수리를 하려는 행정청은 관계 법령인 국토계획법이 정한 제한 사유에 저촉되는지 여부를 검토하여야 할 것이다. (다) 그러나 「건축법」 제19조제3항, 제4항에 따른 건축물대장표시변경신청에 관하여는 위와 같은 준용 규정이 없어 그 수리 여부를 판단함에 있어 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조가 정한 제한 사유에 저촉되는지 여부가 기준이 된다고 보기 어렵다 할 것이다. (라) 그런데 피청구인이 이 사건 신청을 불허하면서 든 처분 사유를 살펴보면 국토계획법 제56조의 개발행위허가를 받아야 할 행위를 전혀 수반하지 않는 이 사건 신청에 대하여 개발행위허가 대상에 적용하여야 할 국토계획법 제58조를 건축물 표시변경 신청에 적용하지 않는다면 이 사건 조례를 마련한 취지와 부합하지 않는다는 사유로 거부 처분하였다. (마) 이는 피청구인이 건축물 표시변경 신청에 관하여 적용해야 할 「건축법」 및 같은 법 시행령, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」의 관계 규정을 배제하고 국토계획법의 개발행위허가 대상에 해당함을 이 사건 신청에 전제함으로써 개발행위허가기준을 고려하여 판단한 것에 불과하다 할 것이다. (바) 그러하다면 청구인이 한 이 사건 신청은 이 사건 건축물의 용도를‘공장’에서‘자원순환관련시설’로 변경하는 것으로 같은 시설군 내에 있는 건축물의 용도를 변경하는 것에 해당하여 건축물대장 기재내용의 변경만을 신청한 것에 해당하므로, 피청구인은 이 사건 신청에 대해 이 사건 건축물의 실제 현황이 변경하려는 용도인‘자원순환관련시설’에 합치되는지를 심사하여 그에 따라 이 사건 신청을 불허할지를 결정할 수는 있어도, 이 사건 처분 사유처럼 「건축법」 및 같은 법 시행령, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」등의 관계 법령에서 건축물표시변경신청의 수리 요건으로 정하지 않은 별개의 개발행위 요건인 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조 관한 내용을 심사하여 이 사건 신청을 불허할 수는 없다고 할 것이다. (사) 나아가 이 사건 처분이 이 사건 건축물의 실제 현황이 표시변경을 구하는‘자원순환관련시설’에 합치되지 않는다고 보아 이 사건 신청을 불허한 것이라고 볼 수도 없으므로, 이 사건 거부처분은 위법하다 할 것이다. (3) 피청구인은 청구인이 행정심판 청구서에서 주장한 내용에 대하여 제대로 된 답변을 하지 않았다. (가) 청구인이 수차례에 걸쳐 피청구인(피청구인 건축과)에게 이 사건 건축물의 표시사항변경이 가능한가를 문의하였고 심지어 고도의 기술과 지식을 가진 건축사와 용역을 체결 전에 건축사도 재차 피청구인에게 가부 여부를 확인하였는데, 모든 문의에 대하여 표시사항 변경이 가능하다고 답하게 된 경위와 그 잘못에 대해서는 일체의 답변을 하지 않았다. (나) 또한, 피청구인의 대리인인 피청구인 건축과 공무원이 이 사건 처분을 하면서 「건축법」 및 같은 법 시행령, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」을 적용하지 아니하고 개발행위허가 기준인 「○○시 도시계획 조례」의 근거인 국토계획법을 적용하는 것은 부적합하다고 자필로 써 주었음에도 답변서에는 적법한 행정처리였다고 주장하고 있다. (다) 청구인은 어떠한 편법과 불법으로 건축물 표시변경을 하려고 한 것이 아니라 계속된 경제 악화로 인하여 어쩔 수 없이 모든 사업을 포기하고 지방으로 조그마한 사업체를 운영하기 위하여 이전하면서 마지막 남은 전 재산인 이 사건 건축물의 임대차를 통해 금융기관의 이자와 원금을 충당하여 강제경매를 막기 위해 건축물 표시변경을 신청한 것이다. 또한, 위에서 언급하였듯, 청구인은 이 사건에 대하여 접수를 신청하기 전에 할 수 있는 모든 확인을 피청구인 건축과에 문의하여 접수에 이르게 된 것이다. 청구인과 같은 일반 시민은 행정청의 관계 공무원의 언행을 믿고 신뢰할 수밖에 없는 사람들이다. 청구인인 본인이 전혀 관계없는 부서에 문의한 것이 아니라 해당 사건의 담당자인 건축과 담당 공무원에게 수차례 확인을 하고 접수한 사건에 대하여 이렇게 무책임하게 거부처분을 한다면 청구인과 같은 일반 국민은 어떠한 것을 신뢰하고 행정행위를 할 수 있을지 헤아려 주기를 부탁한다. 【보충서면 2】 7) 피청구인의 평등의 원칙 위반 가) 「행정기본법」 제9조(평등의 원칙) 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별해서는 아니 된다. 나) 피청구인은 행정작용과 관련하여 특별히 다르게 다루어야 할 근거가 없는 이상 행정작용의 상대방을 다르게 취급하면 안 될 것이다. 또한, 다르게 취급하는 경우 다르게 취급되는 이유가 무엇인지 해당 당사자에게 합리적인 사유를 명시적으로 설명해야 할 것이다. 8) 피청구인이 평등의 원칙을 위반하였는다는 구체적 증거 가) 보충서면 입증자료로 제출한 ‘이 사건 협의결과 내역’은 이 사건 처분 시의 협의 결과명세서이고, 함께 입증자료로 제출한‘같은 사안 다른 사건 협의결과 내역’은 이 사건과 같은 내용 즉, 공장에서 자원순환관련시설로 건축물표시변경을 신청한 다른 사건의 협의 결과 내역이다(청구인의 물건은 아니며 이 사건의 증거를 마련하기 위하여 취득한 자료임). ‘같은 사안 다른 사건 협의결과 내역’의 물건지는 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 785-184이다(접수번호 : 2022-5530000-0067074). 나) 이 사건 협의 결과 내역인 ‘이 사건 협의결과 내역’ 1페이지에는 허가민원2과에서 다음과 같은 회신을 하였다. “ 기존 개발행위 허가를 득하여 준공된 부지로서 토지의 형질변경, 개발행위를 수반하지 아니하고 단순히 건축물의 용도만을 변경하는 경우에 해당되어 개발행위 허가대상에는 해당되지 않으나, 국토계획법 시행령 제57조제2항의 규정에 의거 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제1항제1호의2 다목부터 마목까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외)을 할 수 없는 경우 및 「○○시 도시계획 조례」 제61조제3호의2의 규정에 따라 「○○시 갈등유발 예상시설 사전고지 조례」에 따른 사전고지 대상시설의 변경 인·허가에 관한 대상에 해당 되어 도시계획위원회 심의를 득하시기 바람” 다) 보충서면 입증자료로 제출한 ‘같은 사안 다른 사건 협의결과 내역’은 이 사건과 같은 사안으로 1페이지에 다음과 같이 허가민원2과에서 회신하였다. “1. 기존 건축물의 용도 변경하려는 사항은 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제1항의 개발행위허가 대상에 해당되지 않으므로 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 처리하시면 되오나, 2. 원지반의 높이를 변경하기 위해 50센티미터를 초과하여 절토 및 성토를 하는 경우에는 개발행위허가(토지의 형질변경)를 득하여야 함. 3. 건축물의 용도변경은 국토계획법 제59조제1항에 따른 도시계획위원회 심의 대상은 아니나, 도시계획위원회의 심의제도는 개별 사안의 특수성을 각종 법령에 적용하는 데 한계가 있어 전문가의 심의를 통해 기반시설의 적정성, 주변 경관과 환경과의 조화 등에 대하여 검토함으로써 건축물의 무분별한 입지를 제한하고자 하는 취지로서 건축물과 부지가 변경됨을 감안하시어 신규허가로 보고 「○○시 도시계획 조례」 [별표 29]에 해당 되지 않음으로 도시계획위원회의 심의(자문）여부를 귀과에서 판단하시기 바랍니다.” 9) 위 증거를 바탕으로 한 이 사건 처분의 부당성 가) 위 증거 ‘같은 사안 다른 사건 협의결과 내역’은 이 사건 처분의 행정심판 접수 후 피청구인이 논조를 바꾸어 처분하고 있음을 알 수 있다. 나) 피청구인은 이 사건 심판청구에 대한 답변서에 이 사건 건축물 표시변경 신청에 관하여 국토계획법 제58조 개발행위허가 기준을 적용하여 거부처분하는 것은 적법하다고 하였다. 다) 그런데, 위 ‘같은 사안 다른 사건 협의결과 내역’에서는 기존 건축물의 용도를 변경하려는 사항은 국토계획법의 개발행위허가 대상에 해당되지 않으므로 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 처리하되 심의 여부는 건축과에서 판단하라고 하였다. 살펴보면, 심의 여부에 대하여도 이 사건 신청에서는 반드시 심의를 받아야 한다고 하고 있으나 같은 사안의 다른 사건에 대하여는 그 판단을 건축과의 재량에 맡기고 있다. 라) 따라서, 피청구인은 같은 사안의 민원에 대하여 다른 기준을 적용하고 있음을 알 수 있다. 10) 결론 피청구인은 공장에서 자원순환관련시설로의 건축물표시변경 신청에 대하여 다른 신청에 대하여는 적용하지 않는 국토계획법의 개발행위허가기준을 청구인의 이 사건 신청에만 적용하여 거부처분을 하였다. 이는 평등의 원칙을 심각히 위반한 처분으로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 피청구인에게 2022. 10. 18. 이 사건 건축물의 용도를 ‘공장’에서 ‘자원순환관련시설(폐기물재활용시설)’로 건축물표시변경 신청을 하였으나, 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준 중 ‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상 이격’에 충족하지 못해 입지가 부적합하여 피청구인이 2023. 2. 28. 이 사건 처분을 통보하였으며 이에 청구인은 행정심판을 청구하였다. 2) 피청구인 답변 가) 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하고 있다. 나) 또한, 「○○시 도시계획 조례」는 국토계획법 등 관계 법령에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다. 다) 국토계획법 시행령 [별표 1의2]에 따라 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 라) 「○○시 도시계획 조례」 제18조의3을 보면, ‘자원순환 관련 시설의 허가 기준’을 규정하고 있고, ‘자원순환 관련 시설의 허가 기준’을 보면, 입지기준, 정온시설과의 이격거리, 경관기준(차폐 등) 등 세부 허가기준을 정하여 ‘자원순환 관련 시설’로부터 주변경관 및 환경에 미치는 영향을 최소화하도록 규정하고 있다. 마) 이 사건 신청은 ‘자원순환 관련 시설의 허가 기준’조건 사항 중 ‘시도(도시계획도로 포함) 이상의 도로로부터 50m 이상’ 기준에 부적합하여 청구인의 신청을 불수리한 사항이다. 바) 청구인의 주장대로, 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준에 근거한 국토계획법 제58조를 기존 건축물의 건축물표시변경에 적용하지 않을 경우, 자원순환관련시설로 건축인허가를 득하고 싶은 민원인이 「○○시 도시계획 조례」상 자원순환 관련 시설의 입지가 불가한 지역에 타 용도로 건축물 사용승인을 득한 후, 자원순환 관련 시설로 용도를 바꾸는 건축물 표시변경 신청을 하여 처리가 된다면, 사) 자원순환 관련 시설의 입지기준을 규정하여 지역사회의 도시경관 및 환경 관련 문제를 개선하고자 「○○시 도시계획 조례」 상에 ‘자원순환 관련 시설의 허가 기준’을 마련한 취지와 부합하지 않을 것이다. 3) 결론 청구인은 이 사건 건축물표시변경신청서 불수리 처분하면서 개발행위허가 기준인 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환 관련 시설의 허가기준을 적용함으로써 법률의 근거 없이 이뤄진 위법한 처분이라 주장하고 있으나, 국토계획법의 입법 취지 및 「○○시 도시계획 조례」상의 용도별 건축물의 세부 허가기준 마련 취지 등을 종합하여 판단할 경우, 이 사건 처분은 적법한 행정처리이며, 이 사건 심판 청구는 기각되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장 가) 피청구인의 답변의 모순성 주장에 대해 (1) 피청구인이 주장하는 것처럼 개발행위허가·건축허가·개발행위준공·건축사용승인 시 “개발행위 준공·건축사용승인 이후 자원순환관련시설로 용도를 변경하려는 경우 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환관련 시설의 허가 기준에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 합니다.”라는 조건이 명시되어 있지는 않지만, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따른 건축물표시변경 신청 시 같은 시설군 안에서의 용도변경이라고 하더라도 해당 용도에 대한 입지가 가능한지 여부를 판단하는 기준은 당연히 국토계획법 등 관계법령에 의해 판단되어야 할 것이다. (2) 또한, 이 사건 신청 건은 「○○시 도시계획 조례」 [별표 1의2] 자원순환관련 시설의 허가기준에 따라 불가능한 입지로, 도시계획위원회 심의를 상정할 대상도 아니며, 해당 용도의 입지가 안 되는 것이 명확하기 때문에 이 사건 처분은 적법한 처분이다. 나) 피청구인의 답변의 위법성 주장에 대해 (1) 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」은 1992. 6. 1. 제정된 법률로, 「건축법」에 의한 건축물대장의 서식·기재내용 및 기재절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 제정되었다. 즉 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」은 「건축법」에 근거하여 하위로 제정된 행정규칙이다. (2) 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 건축물대장의 표시사항 변경(이하 “표시변경”이라 한다)이 접수되었다 하더라도, 「건축법」상 해당용도의 입지를 확인하는 절차는 당연한 행정절차이다. “「건축법」상 건축기준에 적합하더라도, 관계법령이 정한 다른 제한사유에 저촉된다면, 그 용도변경신고의 수리를 거부할 수 있다(대법원 2018. 6. 19. 선고 2015두43117 판결 참조)”라는 판결문처럼, 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따른 건축물 표시변경 신청이어도 헤당 용도에 대한 입지는 「건축법」 및 국토계획법 등에 근거하여 판단되어야 할 것이다. (3) 「○○시 건축 조례」에 따른 대지안의 공지 규정 관련하여, 공장의 인허가를 위해 건축물과의 인접대지경계선 또는 건축선과의 거리를 최소 거리에 맞추기도 하지만, 다른 용도변경을 위하거나 다른 이유(방화창 설치 등)로 이격거리를 충분히 이격하는 경우가 많이 있기 때문에 청구인이 주장하는 바는 타당하지 못한 주장이다. (4) 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조에 따라 표시변경의 접수에 대한 수리는 「건축법」 제19조에 따른 용도변경허가/신고 없이 되는 것이 아니라 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」의 제정 취지에 맞게 따로 분리된 것일 뿐, 표시변경 역시 「건축법」 제19조에 따른 용도변경허가/신고처럼 용도가 바뀌는 사항에 대하여는 해당용도의 입지가능 여부 포함 관련 서류(현황도 및 건축물표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류)등을 확인하여 수리해야 하는 것이 타당할 것이다. (5) 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조 표시변경을 신청하려는 자는 ‘1. 건축물현황도(현황도의 내용이 변경되는 경우에 한함)’, ‘2. 건축물 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류’를 준비하여 신청하여야 한다. 예를 들어, 아파트 명칭이 변경되는 표시변경신청 건은 아파트의 명칭이 변경된 아파트 전경사진 및 관련자료 (입주자대표회의록 등) 등을 첨부하여 ‘건축물 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류’를 증빙하면 되지만, 건축물의 용도가 변경되는 표시변경 신청 건은 ‘2. 건축물 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류’를 제출할 수 없으므로, 관련 부서 협의 및 관계법령 검토를 통해 해당 용도로 변경됨이 타당한지 적법 여부를 판단해야 한다. (6) 그렇기에 「건축법」 및 관계법령 등에 의한 협의를 통해 해당 용도에 대한 입지가능 여부를 확인하는 것이고, 관련 협의내용 전부가 적법할 때 비로소 해당 건축물의 용도를 변경할 수 있는 것이다. 다) 재량권 일탈 및 남용을 하여 행정의 법치 행정원칙에 위배된다는 것에 대하여 (1) 피청구인은 하나의 법령의 아닌 종합적인 법령을 검토하여 민원을 처리하여야 하며, 업무의 편의를 위해 법령에 따라 부서가 나눠져 있는 것이다. 한 부서에 민원이 들어와도, 관계 법령의 검토를 위해 관련 있는 해당 부서에 협의·협조를 통해 종합적인 의견을 모아 민원을 처리하는 것으로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. (2) 그러므로 이 사건 처분은 피청구인이 관련 법령을 종합적으로 검토 후 처리한 것으로, 개발행위허가기준을 고려한 적법한 처분이었다. 라) 피청구인이 제대로 된 답변을 하지 않았다는 것에 대하여 (1) 피청구인이 청구인 및 건축주에게 이 사건 처분과 관련한 사전 민원상담 당시 가능하다 답변을 하였다는 주장은 확인된 바가 없으며 확실하지 않은 주장이다. (2) 피청구인 소속인 담당자들은 민원상담을 할 때, 특히 입지에 대한 문의는 관계법령상 여러 조건들이 있기에 언제나 조건부로 안내를 하기 때문이다. (3) 피청구인은 청구인에게 공식적 의견을 표명하지 않았고, 민원상담 당시 담당자는 민원인의 편의를 위해 담당자 개인의 의견을 제시한 것일 뿐이었다. 피청구인 담당자 입장에서 개인적인 안내를 해주었을 뿐, 정식적인 답변이 아니었으며, 당시 담당자는 심리적·경제적으로 고통을 호소하는 청구인에게 피청구인의 처분에 대해 반박해볼 수 있는 방법들을 강구하다 입증자료와 같은 말을 자필로 쓰게 된 것 같다. (4) 하지만 담당자가 안내한 내용은 피청구인의 공적 견해 표명이 아니며, 청구인의 고통에 대해 공감하여 청구인의 입장에서의 방법들을 강구하기 위해 개인적인 생각을 써낸 것일 뿐이며, 법적 효력을 갖고 있다고 할 수 없다. 그렇기 때문에 이 사건 처분에는 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법이 없다. 5) 결론 청구인은 이 사건 처분에 대해 피청구인이 재량권을 일탈한 위법한 처분을 했다고 주장한다. 건축물의 용도를 변경하는 것은 용도변경신고든 용도변경허가든 건축물대장의 표시사항 변경이든 해당 용도의 입지가 가능한지 여부를 판단하는 것은 당연한 적법한 행정절차이며, 피청구인의 처분은 명백히 적법한 처분이었으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① (생략) ② 시장ㆍ군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. 1. 제1항 단서에 해당하는 건축물. 다만, 도시환경, 광역교통 등을 고려하여 해당 도의 조례로 정하는 건축물은 제외한다. 2. 자연환경이나 수질을 보호하기 위하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 3층 이상 또는 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 건축물로서 위락시설과 숙박시설 등 대통령령으로 정하는 용도에 해당하는 건축물 3. 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하여 도지사가 지정ㆍ공고한 구역에 건축하는 위락시설 및 숙박시설에 해당하는 건축물 ③ ~ ④ (생략) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 1. ~ 2. (생략) 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ ~ ⑥ (생략) ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 제38조(건축물대장) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유ㆍ이용 및 유지ㆍ관리 상태를 확인하거나 건축정책의 기초 자료로 활용하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황 및 국토교통부령으로 정하는 건축물의 구조내력(構造耐力)에 관한 정보를 적어서 보관하고 이를 지속적으로 정비하여야 한다. 1. 제22조제2항에 따라 사용승인서를 내준 경우 2. 제11조에 따른 건축허가 대상 건축물(제14조에 따른 신고 대상 건축물을 포함한다) 외의 건축물의 공사를 끝낸 후 기재를 요청한 경우 3. 삭제 <2019. 4. 30.> 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 【건축법 시행령】 제14조(용도변경) ① ~ ④ (생략) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 1. 자동차 관련 시설군 자동차 관련 시설 2. 산업 등 시설군 가. ~ 나. (생략) 다. 공장 라. 위험물저장 및 처리시설 마. 자원순환 관련 시설 ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정ㆍ개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. 제25조(건축물대장) 법 제38조제1항제4호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제56조 및 제57조에 따른 건축물대장의 신규등록 및 변경등록의 신청이 있는 경우 2. 법 시행일 전에 법령등에 적합하게 건축되고 유지ㆍ관리된 건축물의 소유자가 그 건축물의 건축물관리대장이나 그 밖에 이와 비슷한 공부(公簿)를 법 제38조에 따른 건축물대장에 옮겨 적을 것을 신청한 경우 3. 그 밖에 기재내용의 변경 등이 필요한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】 제1조(목적) 이 규칙은 「건축법」 제38조ㆍ제39조 및 동법 시행령 제25조에 따라 건축물대장의 서식ㆍ기재내용ㆍ기재절차ㆍ관리 및 등기촉탁의 절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제3조(건축물대장의 기재) 「건축법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제25조제3호에서 “국토교통부령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 건축물의 증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 및 용도변경에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항이 변경된 경우 2. 건축물의 소유권에 관한 사항이 변경된 경우 3. 법 및 관계 법령에 따른 조사ㆍ점검 등에 따른 건축물의 현황과 건축물대장의 기재내용이 일치하지 않는 경우 제18조(건축물대장의 표시사항 변경) ①건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경(지번의 변경은 제20조에 따르고, 도로명주소의 변경은 제20조의2에 따른다)하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 한다. 다만, 법 제22조제2항에 따라 사용승인된 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 직권으로 사용승인서에 따라 변경한다. 1. 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한한다) 2. 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류 ②특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조ㆍ확인하여야 한다. 제21조(건축물대장 기초자료의 관리 및 건축물대장의 기재내용 정정) ① ~ ② (생략) ③건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용에 잘못이 있음을 발견한 경우에는 별지 제15호서식의 건축물표시 정정신청서, 별지 제16호서식의 건축물소유자 정정신청서, 별지 제17호서식의 건축물지번 정정신청서 또는 별지 제17호의2서식의 건축물도로명주소 정정신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 그 잘못된 부분의 정정을 신청할 수 있다. 1. 건축물대장의 표시사항을 정정하려는 경우에는 잘못이 있는 부분의 건축물현황도면과 이를 증명하는 서류 2. 건축물대장의 소유자에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 건물 등기사항증명서(등기필증의 제시로 갈음할 수 있다) 3. 건축물대장의 지번에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 토지대장 또는 임야대장. 이 경우 건축물의 대지위치에 관한 사항일 경우에는 현황측량성과도(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제23조제1항에 따라 지적측량을 실시하는 경우에 한정하며, 경계복원측량도로 갈음할 수 있다)를 포함한다. 4. 건축물대장에 도로명주소에 관한 사항을 정정하려는 경우에는 도로명주소개별대장 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829023"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제18조의3(자원순환 관련 시설의 허가 기준) 영 별표 1의2 제2호가목(3)에 따라 정하는 「건축법 시행령」 별표 1 제22호에 따른 자원순환 관련 시설의 개발행위허가 기준은 이 조례 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] (개정 2022. 12. 30) 자원순환 관련 시설의 허가기준 (제18조의3 관련) 1. 입지 기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829025"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물대장, 건축물표시변경신청서, 부서협의서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000-5번지 소재 공장(가동, 나동)의 소유자로, 2022. 10. 18. 피청구인에게 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」 제18조제1항에