건축법위반 이행강제금부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 1○○○-○번지 소재 건축물(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이며, 피청구인은 2011년 6월경 청구인이 이 사건 건축물에 무단으로 용도변경(용도: 제1종 근린생활시설 → 주거, 1층, 74.61㎡), 대수선(2~3층, 401.68㎡), 증축(4층, 14㎡)을 하여 건축법 제11조, 제14조, 제19조 규정을 위반한 사실을 적발하였다. 이에, 피청구인이 시정명령 및 이행강제금 부과 계고 절차를 거쳐 2014. 4. 28. 청구인에게 건축법 제80조 규정에 의거 이행강제금 6,425,000원 부과처분(이하‘제1처분’이라 한다)을 하였고 이를 등기우편으로 발송하였으나 반송되어 공시송달 하였다. 이후, 피청구인이 청구인에게 2015년, 2017년, 2018년 정기분 시정명령 및 이행강제금 부과 계고를 각 등기우편으로 발송하였으나 모두 반송되어 공시송달 하였으며, 2016. 6. 14. 청구인에게 이행강제금(2015년 정기분) 3,772,000원 부과처분(이하‘제 2처분’이라 한다)을 하였고 이를 등기우편으로 발송하였으나 반송되어 공시송달 하였다. 또한, 2017. 6. 21. 청구인에게 이행강제금(2017년 정기분) 3,800,000원 부과처분(이하‘제3처분’이라 한다)을 하였고 이를 등기우편으로 발송하였으나 반송되어 공시송달 하였으며, 2018. 6. 18. 청구인에게 이행강제금(2018년 정기분) 3,839,000원 부과처분(이하‘제4처분’이라 한다)을 하였고 이를 등기우편으로 발송하였으나 반송되어 공시송달 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에 대해 2014년, 2016년, 2017년, 2018 건축법위반 이행강제금을 부과하는 과정에서 시정명령, 부과계고, 부과알림 등을 적절한 시기와 방법을 통해 하지 않았다. 피청구인이 행정절차를 위반하여 청구인에게 이행강제금을 부과하였으므로 이에 대한 무효 또는 취소를 구한다. 【보충서면】 2) 피청구인은 청구인에 대해 행정조사를 실시하고자 할 때부터 행정절차를 위반했다. 행정조사기본법 제17조(조사의 사전통지) 제1항에 따라 피청구인은 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지해야 하고, 같은 법 24조(조사결과의 통지)에 따라 행정조사의 결과를 확정한 날로부터 7일 이내에 조사대상자에게 통지해야한다. 하지만 피청구인은 행정(현장)조사를 할 때 이와 같은 강행규정을 지키지 않았다. 3) ○○○○부 위반건축물 벌칙 운용지침(2005. 1. 12.)에‘수시분’의 경우(신규 위반건축물)의 경우 1차 시정명령 기간은 30일 이상, 2차 시정명령 기간은 20일 이상, 계고 기간은 10일 이상 충분히 부여한 후 부과(4단계)를 하도록 하고 있고,‘정기분’의 경우 시정명령, 계고, 부과의 3단계를 거치도록 하고 있다. 4) 피청구인이 보낸 서면 대부분은 청구인에게 도달하지 않았다. 결국 피청구인은 공시송달을 통해 행정처분의 효력을 발생시키려 했다. 하지만 이 과정에서 피청구인은 행정법의 일반원칙 등을 지키지 않은 위헌·위법이 있었다. 5) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인에 대해서만 이유 없는 행정적 차별을 했다. 관행적으로 공시송달을 수취불가 확인(반송) 후 한 달 내에 하면서도 청구인에 대해서만 6개월 내지는 1년 뒤에 함으로써 청구인으로 하여금 이행강제금이 부과되지 않은 것으로 오인하게 만들었다. 또한 이행강제금이 부과됐다는 사실을 만약 알았다면 청구인이 그 사실에 적절히 대응할 방어권 및 알권리도 피청구인은 앗아 갔다. 피청구인은‘신의성실 및 권리남용금지의 원칙’ 및 ‘자기구속법리’를 위반해 직권을 남용함으로써 국민의 신뢰를 저버리는 위헌·위법한 행정처분을 했다. 그러므로 피청구인이 처분한 2014년‘수시분’ 이행강제금은 무효 또는 취소되어야 한다. 또한 위헌·위법한 행정처분인 ‘수시분’에 기인해 행한 2016년, 2017년, 2018년 ‘정기분’이행강제금 역시 절차상 위법하므로 무효 또는 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이행강제금을 부과 처분하는 과정에서 행정절차(시정명령, 부과계고, 부과알림 등)를 위반하였다고 주장하고 있으나, 피청구인은 위반사항 적발 당시 건축법 제79조에 따른 시정명령 1차(2011. 10. 7., 2013. 4. 25.), 시정명령 2차(2013. 7. 10.), 건축법 제80조 제3항에 따른 이행강제금 부과계고(2013. 12. 12.)를 청구인에게 통보하였으며, 청구인이 원상복구 시정명령을 이행하지 아니하여 2014. 4. 28. 이행강제금을 최초로 부과하였다. 이행강제금을 부과하기 전 건축법 제79조 및 제80조에 따른 시정명령 및 부과계고 등 행정절차를 선행하였으므로 이 사건 이행강제금 부과처분은 적법한 처분이다. 2) 또한, 청구인은 최초 위반사항 적발 당시 시정명령 및 부과계고 등의 공문서를 수령(2011년도, 2013년도)함으로써 추후 이행강제금이 부과될 것을 인지할 수 있었으며, 12개월 이상의 충분한 원상복구 기간이 있었음에도 불구하고 이를 이행하지 않았다는 것은 청구인이 원상복구 의지가 없다고 볼 수 있을 것이다. 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 이행강제금 부과 처분은 건축법 제11조, 제14조, 제19조를 위반하여 같은 법 제79조 및 제80조에 따라 적법하게 행정 조치된 사항으로서 이를 무효 또는 취소하여야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설 물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. "대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 12. "건축주"란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 "건축물 의 건축등"이라 한다) 에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 4. 18.> 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. 다만, 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만으로서 대수선에 해당되는 공사를 수반하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 19.> ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> ⑤ 삭제 <2016. 1. 19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 제80조의2(이행강제금 부과에 관한 특례) ① 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다. 1. 축사 등 농업용ㆍ어업용 시설로서 500제곱미터(「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권 외의 지역에서는 1천제곱미터) 이하인 경우는 5분의 1을 감경 2. 그 밖에 위반 동기, 위반 범위 및 위반 시기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우(제80조제2항에 해당하는 경우는 제외한다)에는 2분의 1의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율을 감경 ② 허가권자는 법률 제4381호 건축법개정법률의 시행일(1992년 6월 1일을 말한다) 이전에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 주거용 건축물에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있다.[본조신설 2015. 8. 11.] 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 제3조의2(대수선의 범위) 법 제2조제1항제9호에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하지 아니하는 것을 말한다. <개정 2010. 2. 18., 2014. 11. 28.> 1. 내력벽을 증설 또는 해체하거나 그 벽면적을 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것 2. 기둥을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 3. 보를 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 4. 지붕틀(한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다)을 증설 또는 해체하거나 세 개 이상 수선 또는 변경하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 6. 주계단ㆍ피난계단 또는 특별피난계단을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 7. 미관지구에서 건축물의 외부형태(담장을 포함한다)를 변경하는 것 8. 다가구주택의 가구 간 경계벽 또는 다세대주택의 세대 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것 9. 건축물의 외벽에 사용하는 마감재료(법 제52조제2항에 따른 마감재료를 말한다)를 증설 또는 해체하거나 벽면적 30제곱미터 이상 수선 또는 변경하는 것[전문개정 2008. 10. 29.] 제115조의4(이행강제금의 감경) ① 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우 2. 임차인이 있어 현실적으로 임대기간 중에 위반내용을 시정하기 어려운 경우(법 제79조제1항에 따른 최초의 시정명령 전에 이미 임대차계약을 체결한 경우로서 해당 계약이 종료되거나 갱신되는 경우는 제외한다) 등 상황의 특수성이 인정되는 경우 3. 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우(별표 1 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정하며, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물은 제외한다) 4. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 집합건축물의 구분소유자가 위반한 면적이 5제곱미터 이하인 경우(별표 1 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 건축물로 한정한다) 5. 법 제22조에 따른 사용승인 당시 존재하던 위반사항으로서 사용승인 이후 확인된 경우 6. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제9조에 따라 같은 조 제1항 각 호에 따른 기간(같은 조 제3항에 따른 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설의 경우 같은 항에 따른 환경부령으로 정하는 기한을 말한다) 내에 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하려는 배출시설(처리시설을 포함한다)의 경우 6의2. 법률 제12516호 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제10조의2에 따라 같은 조 제1항에 따른 기한까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하였거나 신고한 배출시설(개 사육시설은 제외하되, 처리시설은 포함한다)의 경우 7. 그 밖에 위반행위의 정도와 위반 동기 및 공중에 미치는 영향 등을 고려하여 감경이 필요한 경우로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조의2제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. <개정 2018. 9. 4.> 1. 제1항제1호부터 제6호까지 및 제6호의2의 경우: 100분의 50 2. 제1항제7호의 경우: 건축조례로 정하는 비율 ③ 법 제80조의2제2항에 따른 이행강제금의 감경 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물의 경우: 100분의 80 2. 연면적 85제곱미터 초과 주거용 건축물의 경우: 100분의 60[본조신설 2016. 2. 11.] 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등"이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. <개정 2014. 1. 28.> ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.[전문개정 2012. 10. 22.] 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다.[전문개정 2012. 10. 22.] 【행정조사기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "행정조사"란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구 및 출석ㆍ진술요구를 행하는 활동을 말한다. 2. "행정기관"이란 법령 및 조례ㆍ규칙(이하 "법령등"이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 3. "조사원"이란 행정조사업무를 수행하는 행정기관의 공무원ㆍ직원 또는 개인을 말한다. 4. "조사대상자"란 행정조사의 대상이 되는 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 제5조(행정조사의 근거) 행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(현장조사) ① 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 "출석요구서등"이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 2. 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우 3. 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우 ② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 1○○○-○번지 소재 이 사건 건축물의 소유자이다. 나) 피청구인은 2011년 6월경 위반사실을 적발하고, 청구인에게 2011. 10. 07., 2013. 4. 25. 2회에 걸쳐 시정명령을 하였는데, 위반행위에 대하여는 아래와 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028407"></img> 다) 피청구인이 제출한 우편물 발송내역에 의하면 2013. 7. 10. 2차 시정명령, 2013. 12. 12. 이행강제금 부과 계고 공문을 등기로 발송하였고 청구인의 부모‘○○○’이 수령하였음이 확인된다. 라) 피청구인은 청구인에게 2014. 4. 28. 1차 이행강제금 6,425,000원을 부과하고 등기우편 발송 후 반송되자 2015. 3. 26. ~ 4. 9. 공시송달하였다. 마) 피청구인은 2015. 11. 9. 청구인에게 시정명령과 이행강제금 부과 계고를 하여 등기우편 발송 후 반송되자 2015. 12. 4. ~ 12. 17. 공시송달하였고, 2016. 4. 7. 같은 내용으로 시정명령과 이행강제금 부과 계고를 하여 등기우편 발송 후 반송되자 2016. 5. 17. ~ 6. 1. 공시송달하였다. 바) 피청구인은 청구인에게 2016. 6. 14. 2차 이행강제금 3,772,000원을 부과하고 등기우편 발송 후 반송되자 2016. 7. 11. ~ 7. 26. 공시송달하였다. 사) 피청구인은 청구인에게 2017. 4. 17. 시정명령을 하여 등기우편을 발송한 후 반송되자 2017. 5. 15. ~ 5. 29. 공시송달하였고, 2017. 5. 30. 이행강제금 부과 계고를 하여 청구인에게 등기우편 발송 후 반송되자 2017. 6. 8. ~ 6. 23. 공시송달하였다. 아) 피청구인은 청구인에게 2017. 6. 21. 3차 이행강제금 3,800,000원을 부과하고 등기우편 발송 후 반송되자 2017. 7. 13. 일반우편으로 재발송하였고, 2017. 7. 14. ~ 7. 31. 공시송달하였다. 자) 피청구인은 2018. 4. 4. 청구인에게 시정명령을 하여 청구인의 주민등록상 주소로 등기우편을 발송하였으나 반송되었고, 2018. 4. 12. 청구인의 거주지 주소로 등기우편을 발송하였으나 반송되었다. 이후 피청구인은 같은 내용을 2018. 4. 23. 청구인의 주민등록상 주소로, 2018. 4. 24. 청구인의 거주지 주소로 일반우편을 발송한 후 2018. 4. 24. ~ 5. 24. 공시송달하였다. 차) 피청구인은 2018. 5. 11. 청구인에게 이행강제금 부과 계고를 하여 청구인의 주민등록상 주소로 등기우편 발송하였으나 반송되자 2018. 5. 16., 2018. 5. 23. 2회에 걸쳐 청구인의 거주지 주소로 일반우편을 발송하고 2018. 5. 18. 청구인의 주민등록상 주소로 일반우편을 발송한 후 2018. 6. 1. ~ 2018. 6. 18. 공시송달하였다. 카) 피청구인은 2018. 6. 18. 청구인에게 4차 이행강제금 3,839,000원을 부과하여 청구인의 주민등록상 주소로 등기우편 발송하였으나 반송되었고, 청구인의 거주지 주소로 등기우편을 발송하였으나 반송되었다. 이후 피청구인은 2018. 6. 25. 청구인의 거주지 주소로 일반우편을 발송한 후 2018. 12. 26. ~ 2019. 1. 18. 공시송달하였다. 2) 건축법 제11조 제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제14조에 의하면 허가 대상 건축물이라 하더라도 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 같은 법 제19조에 의하면 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 같은 법 제79조 제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조 제1항에서는 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 4회에 걸쳐 시정명령 및 이행강제금 부과계고, 이행강제금 부과처분(2014. 4. 28.자 제1처분, 2016. 6. 14.자 제2처분, 2017. 6. 21.자 제3처분, 2018. 6. 18.자 제4처분)을 하는 과정에서 행정절차를 위반하였으며, 이들 처분의 전제가 된 2011년 6월 위반행위 적발 당시 조사의 사전 통지 의무를 위반한 하자가 있으므로 이 사건 처분은 무효이거나 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 청구인의 청구가 취소심판의 기간을 준수하였는지 이 사건 심판청구가 처분을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 제기되었는지 살펴본다. 공시송달에 의해 송달된 경우라고 하더라도 송달의 효력이 인정되고, 다른 방법에 의한 송달과 효력의 발생을 달리 볼 이유가 없으나 그것만으로 실제로 처분을 알았다고 볼 수는 없어 추가로 청구인이 처분의 존재를 알았다고 할 사정이 존재해야 한다. 다만, 청구인이 알지 못하였다고 하더라도 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판을 청구해야 하는바, 청구인은 2018. 12. 17. 이 사건 취소심판을 청구하였다. 제1, 2, 3처분의 경우 처분이 있은 날로부터 180일이 지나 심판이 제기된 것이 명백하며, 제4처분은 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판이 제기되었는바, 청구인이 제출한 자료 등에서 심판청구 기간을 준수하지 못한 점에 대한 정당한 사유를 인정할 수 있는 별다른 사정은 보이지 아니하므로, 제4처분을 제외한 나머지 처분은 취소심판의 기간이 도과하여 부적법하다고 할 것이다. 나) 피청구인이 한 공시송달이 유효한지 피청구인이 공시송달로 이행강제금 부과처분을 하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 공시송달의 효력이 발생하는 원칙대로 공고일로부터 14일이 지난 때에 각 처분의 효력이 발생하였다고 할 것이다. 이에 대하여 청구인은 우편송달이 있은 지 6개월이 지난 후에 공시송달이 시행되어 부적법하다고 주장하는바, 청구인의 주장을 포함하여 공시송달의 적법성에 대하여 살펴보기로 한다. 위 각 처분들에 대한 공시송달 요건을 충족하였는지를 살펴보면, 2011. 10. 7. 자 시정명령은 청구인의 부(父)인 ○○○이 수령하였고, 2013. 4. 25. 자 시정명령은 청구인의 모(母)인 ○○○이, 2013. 7. 10. 자 2차 시정명령은 ○○○이, 2013. 12. 12. 이행강제금 부과 계고는 ○○○이 수령하였다. 2014. 4. 28. 이후의 처분들은 청구인의 주민등록상 주소지인 ○○시 ○○구 ○○○길 ○○-○ 2○○호로 수차례 송달을 하였고, 2018년에 이르러 2018. 4. 4. 자 원상복구 시정명령을 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 ○길 ○○, ○○○호(○동)으로 추가로 송달하는 등 수차례 주민등록상 주소지와 실제 거주지로 추가 송달을 하였는데 모두 폐문부재로 인해 우편 송달 등 통상의 방법으로 송달되지 않았다. 이와 같은 점들을 보건대, 청구인의 경우 행정절차법 제14조 제4항 제2호의 송달할 수 없는 경우에 해당하므로 공시송달을 한 것은 적법하다고 할 것이다. 한편 청구인은 피청구인이 청구인의 주소지로 발송한 공문이 반송된 후 즉시 공시송달을 하지 않고 6개월이 지나서 공시송달한 것은 1개월 내 공시송달하는 관행에 반하며 청구인을 차별하여 위법하다고 주장하나, 공시송달을 언제까지 해야 한다는 법 규정이 없고, 공시송달이 늦어지는 경우에 청구인은 시정명령을 이행할 기회를 더 많이 갖게 되므로 이로 인해 불이익이 있다고 볼 수도 없어 공시송달이 늦게 되었다는 점만으로는 위법이 있다고 할 수 없다. 다) 위반사실조사 시 사전통지의무의 불이행 여부 및 그 위법성 제출된 자료에 의하면 피청구인이 위반 사실을 적발할 당시 가택 등에 출입하지 않고 외부에서 위반사실이 명확함을 확인하여 시정명령을 한 것임이 확인된다. 행정조사기본법상 현장조사는 조사원이‘가택·사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우’를 의미하고, 현장에 출입하는 경우 같은 법 제17조에 따라 현장출입조사서를 발급하여야 하는 것이다. 이 사건에서와 같이 피청구인이 현장출입 없이 청구인의 건축물 위반사실을 확인하였다면, 피청구인에게 행정조사기본법 제17조 규정에 의한 현장출입조사서 사전 통지 의무가 있다고는 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 위반사실조사를 하는 과정에서 행정조사기본법 상의 절차를 이행하지 아니하였다는 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 2014. 4. 28.자, 2016. 6. 14.자, 2017. 6. 21.자 이행강제금 부과처분에 대한 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.