건축신고 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2020. 5. 14. 피청구인에게 ○○군 △△면 □□리 432번지(답, 농림지역, 농업진흥구역) 중 1,990㎡에 동·식물관련시설(닭사육장, 퇴적장, 관리사 등 3개동 457.84㎡)을 신축하고자 건축신고서와 개발행위허가 신청서를 제출(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 이에, 피청구인은 관련 부서 협의를 거쳐 2020. 6. 17. 청구인에게 이 사건 신청지는 직선거리 50m 이내에 주택이 입지하고 있어 주변환경에 소음, 악취, 미관훼손 등으로 인한 피해 발생의 우려가 크므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 제1호라목에 부적합하고, 이 사건 신청지에 신축하고자 하는 동·식물관련시설은 주변 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 못하여 주변 피해가 우려된다는 사유로 「개발행위허가운영지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 3-2-6(4) [별표 4] 6-1-4에 부적합하다는 사유로 건축신고 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분 경위 가) 청구인은 2020. 5. 14. 피청구인에게 이 사건 신청지의 토지형질을 변경하여 동·식물관련 시설(계사)을 신축하기 위해 이 사건 신청을 하였다. 나) 이 사건 신청지는 농림지역에 속한 농지(밭)로서 농어촌 도로(폭 4m)를 사이에 두고 직선거리 50 ~ 100m 정도의 거리에 기존 주택 2동, 농막 1동 등이 위치하고 있으며, 가옥이 밀집된 지역(주택 5가구 이상)은 아니다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023933"></img> 다) 피청구인은 2020. 6. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데 그 사유는 아래와 같다. 2) 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 부당한 처분임 가) 청구인의 개발행위허가 신청에 대해 피청구인 허가부서만 설치불가 의견을 제시한 반면, 모든 환경관련 유관부서는 허가가 가능하거나 계획의 일부 보완 또는 조건부로 설치가 가능하다는 의견이다. (1) 국토계획법 제57조제1항에서 개발행위허가의 절차와 관련하여 개발행위를 하려는 자는 위해방지, 환경오염의 방지에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고, 같은 조 제4항에서 개발행위허가권자는 위해방지, 환경오염 방지 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하고 있다. (2) 이에 따라 피청구인 허가부서에서 해당 유관부서와 협의한 결과 대기·수질·소음·악취 등 환경오염과 제반 사항에 대해 허가 반대 의견은 전혀 없었고, 일부 부서에서 아래와 같이 보완 또는 조건부 허가의견을 제시하였음에도 불구하고 정작 허가부서에서는 유관 부서의 의견을 모두 무시하고 일방적으로 불가처분한 것은 명백히 재량권을 일탈·남용한 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023931"></img> 나) 피청구인은 이 사건 신청으로 인해 주변 생활환경 침해가 발생한다고 인정할 아무런 구체적, 객관적 근거 없이 부당한 불가 처분을 하였다. (1) 국토계획법 제58조제3항의 위임을 받은 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]는 개발행위허가의 기준 중 하나로 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계 파괴, 위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”는 기준을 제시하고 있다. (2) 이를 근거로 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 ? 동·식물관련시설(계사)의 신청부지가 직선거리로 50m 떨어진 지역에 주택이 입지하고 있어 해당 주택과 주변에 소음, 악취, 미관훼손 등으로 인한 피해를 발생시킬 우려가 크다는 점과 ? 농촌지역에 건설되는 건축물은 그 주변지역의 경작지 및 취락 경관과 조화를 이루도록 하여야 하나 해당 건축물은 조화를 이루지 못하여 주변 피해가 우려된다는 점을 불가 사유로 적시하였다. (3) 하지만, 이 사건 신청지는 주변이 임야로 둘러싸인 농지(밭)로서, 바로 옆으로 농어촌도로가 지나고 있으며 도로로부터 약 50 ~ 100m 정도 거리를 두고 가옥 2동, 농막 1동이 위치하고 있으나 가옥밀집지역(주택 5가구 이상)은 아니며, 청구인이 신청한 계사는 관리사·퇴비장 포함 457.84㎡(138평) 정도의 소규모 시설로 건축허가의 특례가 적용되는 건축신고 대상 시설로 피청구인 소속 유관부서(환경과 등)에서 의견제시한 바와 같이 가림막 등 악취 저감시설, 소음 등 방지 시설을 설치한다면 주변의 환경오염이나 위해 발생, 미관을 훼손할 우려가 없는 시설이다. (4) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제1항에서도 지방자치단체의 장이 일정한 구역을 조례로 가축사육을 제한할 수 있는 경우는 그 지역이 주거 밀집지역, 상수원보호구역, 수변구역 등 지역 주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역에 해당함을 전제로 하고 있다(참고로 2020. 7. 3. 입법예고한 ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례안〈갑 제7호증〉에서도 주거밀집지역, 도시지역, 개발제한 구역, 상수원보호구역, 수변구역을 가축사육제한구역으로 지정). 그러나 이 사건 신청지 주변은 가옥이 밀집한 지역(주택이 5가구 이상)이 아니며, 기존 주택(2동)과는 농어촌도로를 사이에 두고 이격되어 있으며 가축사육제한구역 요건에 해당되지 않는 지역이다. 또한 신축 예정인 계사는 기업적으로 경영하는 중·대규모가 아닌 밭농사와 겸하는 소규모 시설이기 때문에 주변에 수인한도를 넘는 생활환경 침해가 발생할 우려는 거의 없다. 그래도 주변환경에 영향을 미칠 것을 대비하여 계사시설과 경계선상에 차폐수목을 조성하고 입구차단 대문, 안개 분무시설 등 현대화시설과 시설규모 대비 최대 용량의 오폐수 정화조를 설치하여 피해가 없도록 분뇨처리 시설이 계획되어 있다(갑 제6호증, 계사 피해방지 사업계획). (5) 따라서 이 사건 신청 건축물이 주변 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 못하여 주변 피해가 우려되고, 직선거리로 50m 떨어진 지역에 주택이 입지하고 있어 해당 주택과 주변에 소음, 악취, 미관훼손 등으로 인한 피해 발생 우려가 크다는 피청구인의 막연한 추정은 현장의 제반여건과 사업계획을 고려하지 않은 타당성과 객관성이 결여된 사유라고 판단된다. 그리고, 이 사건 신청지와 직선거리 1km 주변에 목축시설 등이 있으나 특별한 문제없이 잘 운영되고 있음을 참작하여 주기 바란다. 그럼에도 불구하고 이 사건 신청지와 관련하여 피청구인과 같은 불가 논리라면 환경오염의 가능성이 있는 시설의 경우 어떠한 오염방지 계획과 시설을 구비하더라도 그 시설의 설치를 결코 허가할 수 없다는 것이 되며, 이 사건 신청 규모가 소규모의 동·식물관련시설임을 감안할 때 균형이 맞지 아니하는 처분이다. 따라서 이 사건 신청을 거부하는 피청구인의 판단은 합리적이라고 볼 수 없으므로 재고되어야 한다(갑 제8호증, 대법원 1992. 6. 9. 선고 91누11766 판결 참고). 3) 결론 이 사건 신청은 피청구인 소속 허가부서를 제외한 모든 환경관련 유관 부서에서 허가가 가능하거나 계획의 일부 보완 또는 조건부로 설치가 가능하다는 의견이 제시된 점, 이 사건 신청지 주변은 가옥밀집지역, 수번구역 등 가축사육제한 구역이 아닌 점, 신축 계사시설이 기업적인 중·대규모가 아닌 밭농사와 겸하는 소규모 건축신고 대상 시설물로서 주변에 수인한도를 넘는 생활환경 침해가 발생할 우려는 별로 없는 점, 소음·악취 등 환경 피해를 대비한 계획을 수립하여 설치하는 시설인 점 등을 고려할 때 피청구인의 객관성이 결여된 막연한 환경 피해 우려를 이유로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 부당한 처분이므로 청구인의 신청이 수리될 수 있도록 선처하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 청구인의 의견 가) 피청구인 주장의 요약 피청구인의 주장을 대략 요약하면, ①개발행위 허가요건에 관한 판단은 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, ②이러한 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결하거나 상반되는 이익이나 가치를 대비할 때 형평이나 비례의 원칙을 뚜렷하게 배치되는 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 하며, ③비록 타 법률에 따른 기준에 적합할 지라도 이 사건 신청지 인근 불과 50m에 주택 4호(향후 추가신청 가능 포함)가 위치하고 있고 500m를 기준으로 하면 10호 이상의 주택이 입지해 있는바, 주택밀집지역에 해당되지 아니하여 가축사육제한구역의 요건에 해당되지 않는다는 청구인의 주장은 기본적으로 근거가 없다고 주장한다. 나) 재량행위라는 주장에 대하여 (1) ‘허가’의 법적 성질 일반적으로 ‘허가’는 본래 자유로운 행위를 공공의 질서유지를 위하여 일방적·예방적·잠정적으로 금지하였다가 법률상 요건을 갖춘 경우에 해제함으로써 자연적 자유를 회복시켜주는 행위로서 법상 요건이 갖추어진 경우 관할 행정청은 허가하여야 한다는 점에서 원칙적으로 기속행위인 것이다. 따라서 허가의 요건은 법령으로 규정되어야 하며, 법령의 근거 없이 행정청이 독자적으로 허가요건을 추가하는 것은 허용되지 않는다. 예컨대, 「식품위생법」상 대중음식점 영업허가는 기속행위이며(93누2216), 주류판매업 허가는 법령상 규정되지 않는 사유로 이를 거부할 수 없다는 사례 등(95누5714)이 그러하다. 그러나, 예외적으로 관련규정의 요건이 갖추어진 경우라 하더라도 중대한 공익상의 사유가 있을 경우 그 허가를 거부할 수 있는 경우에는 이를 기속재량행위로, 법령에서 특별히 재량을 부여하거나 건축허가 등에 의하여 의제되는 인·허가가 재량행위인 경우에는 이를 재량행위로 보고 있다. 예컨대, 산림형질변경 허가시 법령상의 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 국토 및 자연의 유지와 상수원 수질과 같은 환경의 보전 동을 위한 중대한 공익상의 필요가 있을 경우 그 허가의 거부(2002두12113), 국토계획법에 따른 토지의 형질 변경을 수반하는 건축허가(2004두6181), 국토계획법상 토지형질변경의 신청에 대하여 공익상 또는 이해관계인의 보호를 위하여 부관을 붙일 필요의 유무 그 내용 등을 판단함에 있어서 행정청의 재량을 인정한 사례(98두17845) 등이 그러하다. (2) 통설 및 판례 재량행위는 예외적 제한적으로만 인정하고 있다. 즉, 국토 및 자연의 유지나 상수원수질과 같은 환경의 보전 등을 위한 중대한 공익상의 사유, 환경오염 재해발생의 우려 등이 있는 경우에 판단의 여지나 재량 행위를 인정하고 있다. (3) 이 사건 이 사건은 전형적인 농촌지역에 120평 정도의 소규모 계사 건축으로 기업농이라기보다는 농촌지역의 농지의 통상적인 활용이고 방지시설구비가 가능한 시설이라는 점 등으로 보아 환경통제가 가능하므로 중대한 공익상의 사유나 환경오염·재해발생의 우려와 같은 문제는 전혀 없다. 다만, 이웃한 주택 소유자의 다소 생활불편에 관한 것이라면 이는 상린관계에서 해결될 사안이고, 이해관계인의 보호차원에서 환경보호 조건으로 부관을 붙여 허가할 수 있는 사안이므로 재결에서 이를 감안하여 인용할 수 있는 것이다. 다) 주택밀집지역, 가축사육제한구역에 대하여 (1) 피청구인은 이 사건 신청지 경계로부터 50m 이격한 거리에 3가구가 있다는 것과 향후 건축예상을 포함하여 4가구로 판단되어야 하고, 500m 이격거리까지 합하면 10가구 이상이 되므로 주택밀집지역으로 볼 수 있고, 주택밀집지역이므로 가축사육제한구역에 해당한다는 주장을 펴고 있다. (2) 그러나 현재 이 소규모 축사로 영향을 받을 수 있는 세대가 3세대이므로 주택밀집지역으로 볼 수 없다. 허가시를 기준으로 판단하여야 하므로 장래에 들어설 주택까지 고려하여서는 아니 되며 가축사육제한구역의 지정은 ○○군 조례 등에 근거하여 설정되는 것이며 허가 신청일 현재 이 지역에 가축사육제한구역으로 설정된 바 없다. 라) 환경과 형평문제에 대한 균형 있는 고려를 하지 않았다. (1) 형평성 피청구인은 농촌지역 당해지역의 지역 특성(전형적인 농업지역, 건축예정지로부터 50m 정도 이격거리에 건축물 3세대는 최근에 신축된 건물이고, 모두 농가주택이라는 점)을 고려하지 아니하고 청구인의 계사신축을 거부한 것은 농업기반 시설의 확충과 다변화를 거부하고 향후 이 지역에 다수 주택이 들어설 것을 전제로 향후 주택 밀집화와 농지전용 전원주택을 염두에 둔 처분으로 오해될 소지가 많다. 그 이유는 피청구인은 영향권 내 주택이 3가구에 불과함에도 불구하고 500m 범위 내에 10가구 이상 주택이 있기 때문에 해당 주택과 향후 예상되는 건축에 소음·악취 등으로 인해 피해 발생 우려가 크다고 지적한 것이 그러하다. 청구인의 이 사건 신청의 목적은 농업생산기반의 일부로서 일손대책, 농가 수익의 다변화, 자연 친화적 퇴비생산, 단백질 공급원 확보 등으로 농지의 효율적 활용에 의한 농가 소득증대를 목적으로 운영하고자 하는 것이며, 피청구인은 이러한 복합영농진작 이라는 측면에서 청구인의 신청을 적극적으로 지원해야 할 위치에 있음에도 불구하고 인근에 향후 들어설 주택까지 포함하여 환경피해 운운함은 청구인과 같은 영농인의 희생 하에 이 지역에 외지인 유입 농지전용에 의한 주택건설을 지원하는 것으로 보일 수밖에 없다. (2) 주변환경 이 사건 신청지는 피청구인이 주장한 것처럼 이 사건 신청지 경계로부터 반경 50∼100m 떨어진 곳에 주택 3동(피청구인은 1동을 더 추가로 신축 예정으로 4동이라고 함)이 있으며, 반경 500m로 넓히면 10호가 넘는 주택이 산재해 있다. 반경을 좀 더 넓혀 500∼1,000m로 본다면 주민의 생활환경에 영향을 줄 수 있는 ○○공원묘원 등 2개소의 공원묘원이 있고, 현재 동물(애견) 화장장 및 장례식장이 공사 중에 있어 조만간 들어설 예정인 지역이다. 그리고 「한강수계 상수원 수질 개선 및 주민지원 등에 관한 법률」에 의한 수변구역 외 지역으로 환경오염 총량에 저촉되는 청정지역에도 해당하지 않는 지역이다. 주변을 종합적으로 살펴보면 농촌지역으로서 농지와 산지가 혼재되어 있고 주택과 작물 재배사·축사 등이 설치되어 농업이 영위되고 있다. 이 사건 신청지는 청정지역이 아닌 농촌지역에 위치하며 국토계획법상 농림지역의 농지이므로 계사의 설치는 특별한 사유가 없는 한 허용되는 농지이용행위에 해당한다. 전용시설의 소규모성, 오염방지시설의 설치를 고려할 경우 환경오염, 공해발생의 여지가 없고, 중대한 공익상의 이유도 없다. 마) 건축신고만으로 건축이 가능한 건물이다. (1) 청구인은 오염방지 시설을 겸비하여 자연친화적 환경을 조성하여 생활환경 침해를 최소화하고, 설사 생활환경 침해가 있다 하더라도 그 정도가 이웃의 수인한도 범위 내로 볼 수 있는 소규모 시설이다. (2) 이 사건 신청 계사는 그 규모가 396㎡(l20평)로, 「건축법」 제14조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제l항제5호에 따라 시장·군수가 지역계획 또는 도시계획에 지장이 없다고 지정한 읍·면지역에서 건축하는 연면적 400㎡ 이하의 축사나 작물 재배사 등은 건축허가를 받지 않고도 허가권자인 관할 시장·군수에게 서면을 제출하여 건축신고만으로 건축이 가능하도록 허용하고 있는 소규모 건축물이다. (3) 건축신고대상 건축물은 그 규모가 크지 않고 주변 환경 등에 영향이 적은 건축물로서 허가의 예외를 인정하여 신고만으로 허가를 받은 것으로 간주하는 「건축법」상 건축의 특례제도이다. 따라서 이 사건 신청 동·식물관련시설이 인접한 주택과의 거리가 50m 정도로 가깝다는 이유와 인간의 쾌적한 생활과 관련된 기본권이 침해될 우려가 큰 시설이라는 2가지의 단정만으로 이 사건 처분을 한 것은 피청구인이 주장한 바처럼 이 사건 지침 [별표 4] 비도시지역 경관관리지역 6-1-4. 주변지역과의 관계가 적합한지 여부 등 건축허가 또는 개발행위허가에 있어 요구되는 기준에 적합한지를 종합적으로 검토하여 허가 여부를 결정하여야 한다는 기준에 충실하지 않은 것으로 판단된다. 바) 주변과 조화를 위한 조경과 충분한 환경오염 방지시설을 갖출 계획이다. (1) 이 사건 신청 건축물이 용도지역상 허용되는 시설이며, 토지의 통상 용도에 따라 생활환경 침해가 수인한도 범위 내로 볼 수 있는 소규모 시설임에도 청구인은 피청구인이 우려하는 인근 주택 소유자의 생활환경 침해 민원을 예상하여 소음·악취방지 시설을 계획하고 있으며, 그 운영과정에서도 최선을 다 할 것이다. (2) 이를 위해 계사 건축물 경계선 상에 지붕높이(H=4m) 이상의 차폐수목을 식재하여 주변 경관과의 조화를 유도하고 악취의 흐름을 차단하고자 하며(갑 제9호증), 입구에 차단 대문 및 차단막을 설치하여 계사 내·외부의 철저한 소독으로 외부로 악취가 빠지지 않도록 하겠으며 안개분무시설 등과 같은 현대화 시설을 설치하고 더 나아가 오폐수는 시설규모 대비 최대 용량의 분뇨처리 시설을 설치하여 주변 피해가 없도록 최선을 다할 예정이다(갑 제6호증). 사) 이 사건 처분은 재산권행사에 대한 과도한 규제이며 공·사익을 제대로 형량하지 아니하였다. (1) 이 사건 처분은 주변의 생활환경을 보호하여야 한다는 단순한 명목 하에 청구인의 재산권에 대해 규제범위와 기준 이상의 제한처분을 한 것으로 부당하다. 설사 이 사건 처분이 피청구인의 재량행위라 하더라도 청구인의 환경보완 조치 후 신청인 점을 전혀 고려하지 아니하고 공익만을 내세운 것은 공익과 사익을 제대로 형량하지 아니한 부당한 처분으로 사료된다. (2) 이 사건은 청구인의 동·식물관련시설(계사)을 설치하는 수익적 행정행위와 제3자인 인근 주민의 생활환경에 대한 침익적 행위가 동시에 발생하여 이해가 충돌하는 복효적 행정행위라 볼 수 있고, 특히 소음·악취 동 생활환경과 관련하여 청구인과 인근 주민간에 이해상반 가능성이 있다하여 거부처분된 것으로 판단된다. (3) 그러나 환경과 관련한 생활 방해(소위 ‘immission’ 이론)는 「민법」 제217조에도 채택된 상린관계에 적용되는 이론으로 토지소유자는 소음·악취 등 생활방해에 관해 적당한 조치를 취할 의무가 있고, 이웃은 그 이용이 토지의 통상의 용도에 적당한 것인 때에는 이를 용인할 의무가 있다. (4) 피청구인은 이 사건 신청지가 농지라는 점과 신청행위가 농지의 활용 행위라는 점을 고려하여 다소 불편이 있다고 하더라도 상린관계에 따른 당사자 쌍방의 권리와 의무를 함께 고려하지 않고 한쪽 상대방에게 일방적인 피해(농지의 활용 제한)를 주는 형평의 원칙에 어긋나는 부당한 거부처분을 하였다. 피청구인이 이 사건 신청의 허용 여부를 결정함에 있어 인근 주민의 생활환경이 보호되어야 한다는 점이 중요한 고려 요소이기는 하나, 생활환경을 보호해야 한다는 명목 하에 농촌지역의 농지의 통상적 용도에 따른 청구인의 재산권 행사가 원천적으로 차단됨으로서 적정한 규제범위와 기준 이상으로 제한되어서는 안 된다고 사료된다. (5) 이 사건 신청지 이용에 대하여 전체적으로 살펴보면 농촌지역으로서 주거밀집지역이나 가축사육제한구역이 아니며, 농지와 산지가 혼재되어 있고 주택과 작물 재배사·축사 등이 설치되어 농업이 영위되고 있는 지역이다. 또한 국토계획법상 농림지역의 농지이므로 가축사육은 가축사육제한구역의 설정 등에 의한 특별한 사유가 없는 한 허용되는 통상적인 농지이용 행위에 해당한다. 따라서 이 사건 신청 동·식물관련시설(계사)이 생활 터전인 영농인의 농업을 위한 소규모 시설일 뿐 아니라 소음 및 악취 제거 등 생활환경 침해 방지시설을 구비하는 조건으로 허가 신청한 것이므로 청구인의 신청을 수용하여 주는 것이 타당하다. 아) 소결 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 주변의 생활환경을 보호해야 한다는 단순 명목 하에 청구인의 재산권에 대해 규제범위와 기준 이상의 제한처분을 한 것으로 부당하고, 설사 이 사건 처분이 피청구인의 재량행위라 하더라도 청구인의 환경보완 조치 후 신청인 점을 전혀 고려하지 아니하고 공익만을 내세운 것은 공익과 사익을 제대로 형량하지 아니한 부당한 처분으로 사료된다. 이 사건은 전형적인 농촌지역에 120평 정도의 소규모 계사건축으로 농촌지역의 농지의 통상적인 활용이고 오염방지시설 구비가 가능한 시설이라는 점 등으로 보아 환경통제가 가능하므로 중대한 공익상의 사유나 환경오염·재해발생의 우려와 같은 문제는 전혀 없다. 다만 이웃한 주택소유자의 다소 생활불편에 관한 것이라면 이는 이해당사자 간의 상린관계에서 해결될 사안이고, 이는 피청구인이 이해관계인의 보호차원에서 환경보호 조건으로 부관을 붙여 허가할 수 있는 사안이므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인이 2020. 5. 14. 피청구인에게 제출한 건축신고(개발행위 협의 의제) 신청 건과 관련 하여 현장 확인 및 서류 검토 결과 허가기준에 부합하지 아니하여 피청구인은 같은 해 6. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인의 주장 (1) 청구인은 이 사건 신청지 인근은 가옥이 밀집된 지역(기존주택 2동, 농막 1동)은 아니며, 떨어진 거리도 불과 직선거리로 50m 밖에 되지 않아 주변 환경에 소음, 악취발생 및 미관훼손 등으로 인한 피해발생의 우려가 크지 않다고 주장하고 있다. (2) 청구인은 이 사건 신청과 관련한 위해방지, 환경오염 방지에 관한 계획서를 첨부하여 신청서를 제출하였고, 국토계획법 제57조제l항 및 제4항에서 위해방지, 환경오염 방지 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 규정하고 있으며, 타 유관부서의 반대 의견이 없었고, 보완 및 조건부 허가 의견을 제시하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 피청구인이 재량권을 남용한 것으로서 위법·부당하다고 주장한다. (3) 또한 청구인은 이 사건 신청지 주변에 위치한 주택이 농어촌도로를 사이에 두고 이격되어 있으며, 이 사건 신청 계사는 중·대규모가 아닌 농사와 겸하는 소규모(건축면적 457.84㎡) 시설이고 차폐수목, 오폐수처리 시설 등을 구비하여 주변 환경에 피해가 없도록 시설 설치가 계획되어 있으므로 주변 생활환경 침해가 발생한다고 인정할 아무런 구체적, 객관적 근거가 없다고 주장한다. 나) 피청구인의 답변 (1) 피청구인의 재량권에 대하여 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]에 의하면 개발행위허가를 검토함에 있어 주변지역과의 관계를 검토하여야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 정하고 있다. 또한 국토교통부 훈령인 이 사건 지침은 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따라 개발행위허가의 대상·절차·기준 등에 대한 사항을 제시하고 있다. 피청구인의 이 사건 처분 사유는 건축신고(개발행위 협의 의제) 신청에 따라 의제되는 국토계획법상의 개발행위허가와 관련하여 ‘국토계획법 시행령 및 이 사건 지침에 부합하지 않는다.’는 것이며, 이와 같은 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조). 또한 환경오염·재해발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙을 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 따라서 타 법률에 따른 기준에 적합하더라도 이 사건 지침 [별표 4] 비도시지역 경관관리기준 6-1-4. 주변지역과의 관계가 적합한지 여부 등 건축허가 또는 개발행위허가에 있어 요구되는 기준에 적합한지를 종합적으로 검토하여 허가 여부를 결정하여야 할 것이다. (2) 아무런 구체적, 객관적 근거가 없는 부당한 거부처분이라는 주장에 대하여 청구인은 피청구인이 단지 소음, 악취 발생 등 주변 생활환경 침해가 발생될 것이라고 우려된다는 아무런 구체적, 객관적 근거가 없음에도 이 사건 처분을 한 것이므로 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 인근지에 거주하는 불특정 다수의 제3자에게 침익적인 결과를 초래하는 이 사안에 대하여 아무런 구체적, 객관적 근거가 없다는 청구인의 주장은 이유 없으며 이 사건 신청은 인간이 기본적으로 누려야 할 쾌적한 생활과 관련한 기본권이 침해될 우려가 큰 동·식물관련시설(계사)이므로 직선거리로 인근지 주택이 50m 떨어져 있는 지역에 주택이 입지하고 있어 해당 주택에 소음, 악취 등으로 인한 피해 발생 우려가 크지 않다는 청구인의 주장이 오히려 해당 주택에 거주하고 있는 주민들의 입장 등을 고려하지 않은 주장으로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하지 않은 적절한 처분이다. 또한 청구인은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조제l항의 예를 들어 인근에 5가구 이상이 입지해 있지 않았으므로 주택밀집지역에 해당되지 않아 가축사육제한구역 요건에 해당되지 않는 지역이라고 주장하고 있다. 하지만 위 내용은 청구인의 자의적인 해석이 포함된 판단으로 이 사건 신청지 인근 불과 50m에 주택 4호(인접한 427번지 일대 택지 조성구역에 추가 신축 가능)와 농막 l호가 위치해 있고 범위를 500m로 본다면 10호 이상의 주택이 입지해 있어 청구인의 위 주장 또한 근거가 없다(을 제1호증, 반경 500m 내 건물 현황도). 일반적으로 환경오염, 재해발생 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은, 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 이에 이 사건 처분은 제출된 허가 신청서 및 사업계획서의 입지 위치, 인근 주민의 허가 이후의 발생이 예상되는 기본권 침해 등을 종합적으로 고려하였을 때, 침해되는 공익이 청구인의 사익보다도 크다고 판단된다는 점에서 이 사건 처분은 합리적인 이유가 존재하는 정당한 처분이라고 판단된다(을 제2호증, 개발행위허가 신청서 및 사업계획서). 3) 결론 따라서 청구인의 이 사건 신청에 대하여 개발행위 허가기준, 제출된 사업계획서, 주변환경 등을 종합적으로 고려하였을 때 이 사건 처분은 정당하며, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2008. 10. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2016. 6. 30.> 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사, 작물재배사(作物栽培舍), 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14, 2013.7.16> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 [전문개정 2009.2.6] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.> 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012. 4. 10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.> ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.> 개발행위허가기준(제56조관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023937"></img> 【개발행위허가운영지침】 제2절 분야별 검토사항 (영 별표 1의 2) 3-2-6 그 밖의 사항 (4) 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준에 추가하여 별표 4의 경관관리기준을 참고할 수 있다. [별표 4] 비도시지역 경관관리기준(3-2-6.(4)관련) 2. 적용범위 2-1. 허가권자는 다음의 개발사업을 허가ㆍ승인ㆍ인가 또는 신고접수(이하 “인·허가”라 한다)함에 있어서는 사업시행자가 당해 사업계획수립시 이 기준에서 정한 경관관리기준을 반영하도록 유도하여야 한다. (1) 건축법에 의한 건축허가 또는 건축신고 6. 각종 개발사업 부문별로 고려되어야 할 경관관리 방향은 다음과 같다. 6-1. 단독 또는 일단의 건축물(이하 “건축물등”이라 한다) 6-1-4. 농촌지역에 건설되는 건축물등 (1) 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하고, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 한다. (5) 농촌지역에 건설되는 구조물이나 건축물 등은 그 주변지역의 경작지 및 취락경관과 조화를 이루도록 하여야 하며, 사계절의 경관변화를 고려하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 개발행위허가 신청서, 사업계획서, 조경계획도, 오수처리시설 설치신고서, 이 사건 신청지 인근 항공사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2020. 5. 14. 피청구인에게 ○○군 △△면 □□리 432번지(답, 농림지역, 농업진흥구역) 중 1,990㎡에 동·식물관련시설(닭사육장, 퇴적장, 관리사 등 3개동 457.84㎡)을 신축하고자 건축신고서와 개발행위허가 신청서를 제출하였다. 나) 이 사건 신청에 따른 사업계획서에 따르면 청구인은 피해방지계획에 관하여 빗물받이(규격: 410×510×600) 4EA, P.E관(D=200㎜) 96m, 떼식재 57㎡ 등을 설치하고, 우배수계획은 자연배수가 가능한 지역이며, 오수는 오수처리시설을 설치하되, 이 사건 신청 동·식물관련시설의 오수발생량은 0.3㎡/일로 산정되었으나 1.7㎡/일의 여유를 두어 처리용량이 2.0㎡/일인 오수처리시설을 설치할 계획이고, 계사 인근에 높이 4m의 차폐조경수를 식재할 계획이다. 다) 피청구인은 관련 부서 협의를 거쳐 2020. 6. 17. 청구인에게 이 사건 신청지는 직선거리 50m 이내에 주택이 입지하고 있어 주변환경에 소음, 악취, 미관훼손 등으로 인한 피해 발생의 우려가 크므로 국토계획법 제58조제3항, 같은 법 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 제1호 라목에 부적합하고, 이 사건 신청지에 신축하고자 하는 동·식물관련시설은 주변 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 못하여 주변 피해가 우려된다는 사유로 이 사건 지침 3-2-6(4) [별표 4] 6-1-4에 부적합하다는 사유로 건축신고 거부처분을 하였다. 라) 이 사건 신청지 중심에서 반경 500m 이내의 주변 토지 이용현황은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023935"></img> 2) 「건축법」 제14조제1항제5호 및 제2항, 같은 법 시행령 제11조제3항제5호에 따르면 건축허가 대상 건축물이라 하더라도 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사, 작물재배사(作物栽培舍), 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실에 해당하는 건축물을 건축하는 경우에는 미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고, 건축신고를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 국토계획법 제58조제1항에 따르면 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하되, 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니하고, 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니하며, 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루며, 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 위 법률의 위임에 따라 같은 법 시행령 제55조제1항제3호에서는 법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 농림지역의 경우 3만제곱미터 미만의 토지의 형질변경면적을 말한다고 규정하고 있고, 제56조제1항에서는 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같고, [별표 1의2]에서는 주변지역과의 관계에 대한 허가기준에 대해 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 규정하고 있고, 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 제56조제4항 및 이 사건 지침 3-2-6 (4)에서는 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 별표 4의 경관관리기준을 참고할 수 있고, [별표 4] 6-1-4 농촌지역에 건설되는 건축물등에 대해 농경지역의 축사 및 창고와 농업용 공장 등의 건설시에는 최대한 집단화하도록 하며, 그 형태와 색채 등 외관이 주변과 조화되도록 하여야 하고, 농촌지역에 건설되는 구조물이나 건축물 등은 그 주변지역의 경작지 및 취락경관과 조화를 이루도록 하여야 하며, 사계절의 경관변화를 고려하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 먼저 이 사건 신청이 신고 또는 허가의 대상인지에 대하여 살펴본다. 가) 「건축법」 제14조제1항제5호는 ‘소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축은 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 미리 시장·군수·구청장 등에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다. 또한 「건축법 시행령」 제11조제3항제5호는 ‘연면적 400㎡ 이하의 축사 등은 같은 법 제14조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”에 해당한다.’라고 규정하고 있다. 그리고 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호는 ‘연면적이란 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계’라고 규정하고 있다. 나) 그런데 「건축법 시행령」 제11조제3항제5호에서 축사의 경우 연면적을 기준으로 400㎡ 이하인 경우를 건축신고의 대상으로 규정한 것과 달리, 같은 항 제1호에서는 ‘연면적의 합계’가 100㎡ 이하인 건축물을, 제4호에서 2층 이하인 건축물로서 ‘연면적 합계’가 500㎡ 이하인 공장을 건축신고의 대상으로 규정하여 ‘연면적’과 ‘연면적의 합계’의 개념을 구별하여 사용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 여러 동의 건축물이 하나의 축사를 이루고 있다 할지라도 각 동이 독립된 하나의 건축물의 해당하고, 연면적은 하나의 건축물별로 산정하는 것이므로, 당해 축사가 건축허가의 대상인지 건축신고의 대상인지 여부는 각 동 별로 각 층의 바닥면적 합계를 기준으로 결정하여야 하고, 각 동의 연면적 합계를 기준으로 산정할 것은 아니다(대전고등법원 2013. 7. 25. 선고 2012누2649 판결 참조). 다) 살피건대, 개발행위신청서(갑 제1호증)에 기재된 닭 사육시설(이하 ‘이 사건 축사’라 한다)은 연면적이 396㎡인 주건축물 1동으로서 연면적이 400㎡를 초과하지 않으므로, 이 사건 축사는 「건축법」 제14조제1항제5호에 의하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위를 받은 것으로 의제되는 건축신고의 대상에 해당한다고 봄이 상당하다. 라) 청구인은 건축신고는 원칙적으로 자기완결적 신고(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결 참조)로서 신고만 있으면 행정청의 수리가 없더라도 신고의 대상이 되는 행위를 적법하게 할 수 있다는 취지로 주장하나, 인·허가의제의 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리, 아래와 같이 ‘수리를 요하는 신고’에 해당한다. 4) 다음으로 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부를 살펴본다. 가) 「건축법」 제14조제1항제5호에 의하여 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고는 일반적인 건축신고와 달리 행정청이 개발행위허가를 위한 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 ‘수리를 요하는 신고’로서 건축신고가 위와 같은 요건을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있고, 국토계획법 제58조제1항제4호는 개발행위허가의 기준으로 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천 호소 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있으므로, 국토계획법상의 개발행위허가로 의제되는 건축신고가 위와 같은 기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 결정 참조). 나) 위 기준을 갖추었는지 여부를 판단함에 있어 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하며, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단대상으로 하는데, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 참조). 다) 국토계획법 제58조제3항은 제58조제1항의 개발행위의 허가기준을 용도에 따라 구체화하도록 하였고, 그 위임에 따라 규정된 국토계획법 시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준 [별표 1의2] 1. 라목은 ‘(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’라는 내용을 두고 있다. 라) 살피건대, ① 이 사건 신청지 인근 토지는 국토계획법상 용도지역이 농림지역이고, 농업진흥구역으로 지정되어 있는 농지인 점, ② 이 사건 신청지로부터 500m 떨어진 곳에 10호 이상의 주택이 입지해 있고, 이 사건 신청지 인근 불과 50m에 주택 2호(주택 2호 추가신축예정)와 농막 1호가 위치에 있어 해당 주택에 소음, 악취 등으로 인한 피해 발생의 우려가 있는 점, ③ 신청인은 오·폐수에 관하여 시설 규모 대비 최대 용량의 분뇨처리 시설을 설치한다고 주장하고 있으나 이와 같은 대책만으로 이 사건 축사의 운영과정에서 발생하는 오·폐수 등으로 인한 주변환경에 미치는 영향을 최소화할 수 있다고 보기 어려운 점, ④ 오·폐수가 인근 농경지로 직접 유출된다면 인근 주민들의 경작지에 큰 피해가 발생할 수도 있어 주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용 계획 등 주변환경과 조화를 이룬다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 축사가 신축되는 경우 그로부터 발생하는 오·폐수, 악취, 해충으로 인한 인근 주민들의 생활여건 및 주변환경을 악화시킬 수 있는 개연성이 매우 높아 보이고, 이 사건 축사를 신축하지 않더라도 본래의 지목인 답으로 이용하는데 아무런 지장이 없으며, 피청구인이 이 사건 신청을 불수리함으로 인하여 오·폐수, 악취 등 생활환경 침해 가능성을 차단함으로써 얻게 되는 마을 주민들의 쾌적한 주거환경에 대한 이익이 이 사건 축사를 신축·운용함으로써 청구인이 얻게 되는 농가수익보다 더 작다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.