건축신고수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 □□동 185-2번지 외 1필지(지목: 답, 대지면적: 3,120㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 자원순환관련시설(고물상) 신축(건축면적: 83.85㎡)을 위하여 2019. 8. 2. 피청구인에게 건축신고(개발행위허가, 농지전용허가 의제)를 하였다. 피청구인은 이 사건 토지는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 ‘민간투자법’이라 한다)에 따라 추진 중인 “○○동부고속화도로 민간투자사업”에 편입예정인 토지로서, 동부고속화도로의 행정절차, 노선계획 등을 종합적으로 고려해 볼 때 개발행위 목적에 부합하지 않는다는 사유로 2019. 10. 15. 청구인에게 건축신고처리 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 관계 청구인은 ○○시 □□동 184-3번지 및 185-2번지 소유자이며, 피청구인은 ○○시 △△△△△장이다. 2) 이 사건의 처분 청구인은 2019. 8. 2. 이 사건 토지상에 건축신고(개발행위허가신청) 하였으나, 피청구인은 2019. 10. 15. 민간투자법에 따라 추진 중인 ○○동부고속화도로 민간투자사업에 편입예정인 토지로서 동부고속화도로의 행정절차, 노선계획 등을 종합적으로 고려해 볼 때 개발행위 목적(허가목적대로 사용)에 부합하는 것으로 볼 수 없다는 사유로 이 사건 처분하였다. 3) 이 사건 경위 청구인은 2015년 12월경부터 이 사건 토지 중 ○○시 □□동 184-3번지 상에서 생업을 위한 자원순환관련사업(고철 도·소매업)을 평온하게 운영하여 오던 중(전 소유자는 약 15년전 경부터 운영), 2017년 6월경 위 사업장의 토지 299㎡ 및 지장물 다수가 일명 “○○△△△△△일반사업단지”사업(시행자: ○○도시공사)에 편입된다는 통지와 보상협의 요청이 있어 2018년 6월경 협의보상 하였다. 그 후 사업지구에 편입되어 폐쇄되는 사업장 출입구(정문) 및 진입로를 사전 확보하고, 창고 대체 건축 및 부족한 사업장 확장을 위하여 2019. 8. 2. 피청구인에게 이 사건 토지상에 건축신고(개발행위허가 신청) 하였으나, 피청구인은 2019. 10. 15. 정당한 사유 없이 이 사건 처분을 하였다. 4) 이 사건 처분의 위법성 가) 의견진술을 거치지 않은 절차상 하자 행정절차상 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 사전통지 의무를 규정하고 있으며 또한 의견 제출 기회를 주어야 한다고 규정하고 있으나 이를 지키지 않은 절차상 흠이 있다(「행정절차법」 제21조). 나) 법적근거 없는 자의적 판단에 의한 권한 남용 처리 불가 사유로 제시된 민간투자사업은 민간사업자가 계획을 준비 중인 사업으로 도로구역 결정고시나 도시계획시설 결정이 되지 않았으며, 동 계획에 대하여 ○○시 일부지역에서 계획에 반대하는 일부 토지주 및 주민들의 민원이 언론에 보도되는 등 노선이 미확정되어 있다. 또한 개발행위허가를 제한하고자 하는 경우에는 관계법에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 제한지역, 사유, 대상행위 등을 고시하여야 하나 본 지역은 개발행위허가 제한 고시가 없었으며, 더욱이 민간투자사업(도로)은 관계법에 의하여 개발행위허가를 제한할 수 있는 사업(지역)에 해당되지 않음에도 미확정된 행정계획, 노선계획 등으로 국민의 권익을 침해하는 처분을 한 것은 심각한 행정청(피청구인)의 권한 남용이다[「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제63조]. 다) 신뢰보호 및 형평성 위반 민간투자사업으로 계획 중인 대상지역에는 근래에 계획대상지 다수지역에 이미 건축허가(개발행위허가) 신청이 허가되어 공사 중이거나 공사되었으나(피청구인에게 자료를 요청하여 확인할 수 있다), 청구인의 신청을 처리 불가 처분한 것은 타인과 형평성을 위배한 행정행위이며 청구인의 신뢰가 보호되지 않은 명백한 행정상 “하자(흠)”라 할 것이다. 5) 이에, 청구인이 신청한 이 사건 토지상 건축신고(개발행위허가신청)에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 【보충서면】 6) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인의 주장 (1) ○○시 도시계획(분과)위원회 심의 시 청구인측이 작성한 자료에 의하여 심의가 이루어졌고 청구인측은 심의위원의 질문에 답변함은 물론 청구인의 입장과 주장을 충분하게 피력할 수 있는 기회를 가진 바 있다. (2) 개발행위 목적에 부합되지 않는다. (3) 형평성을 위배한 사실이 없고 피청구인의 견해 신뢰한 청구인의 이익을 침해한 사실이 없다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 (1) ○○시 도시계획(분과)위원회 심의 시 청구인이 작성한 자료에 의하여 심의하였다면 자료에는 ○○동부고속화도로 민간투자사업 내용이 표기되어 있지 않았으며, 2019. 9. 26. ○○시 도시계획(분과)위원회 심의 시 청구인은 청구인의 설계용역 대리인과 함께 위원회 회의실 앞에 대기하며 이 사건에 대한 제안내용 설명과 청구인의 입장과 주장을 피력하고 심의위원의 질문에 답변하고자 준비 중에 있었으나 이러한 기회가 주어지기는커녕 심의위원회실 내에 입실하지도 못하였으며, 자체적으로 심의하여 의결하고 위원회가 종료되었다. 그러므로 피청구인의 “입장, 주장 등을 피력한 기회를 가진 바” 등은 거짓 답변이다. 이에 대한 입증으로 이 사건 관련 ‘도시계획심의(분과)위원회 회의록 사본’을 공개하도록 2019. 12. 4. 피청구인에게 행정정보 공개청구 하였으나, 2020. 1. 13. 현재까지 아무런 사유 없이 공개하지 않고 있다. (2) 개발목적에 부합되지 않는다는 답변에 대하여 국토계획법에 의하여 개발행위를 제한하고자 할 경우에는 같은 법 제63조 규정에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 제한하여야 하나 이 사건 토지는 제한지역에 해당하지 않는 지역이다. 다만 민간사업자가 피청구인이 나열한 제반 절차를 추진 중임에도 행정청인 피청구인조차 현재까지도 개발행위허가를 제한하지 않고 있는 이유는 피청구인 스스로도 사업의 불확실성, 노선계획이 확정되어 있지 않음을 방증하고 있다 하겠다. 그러므로 사업인정고시, 도시계획결정 등 고시되지 않은 개별 민간사업 준비를 사유로 이 사건 토지 규모의 건축(개발행위허가 의제)이 개발목적에 부합하는 것으로 볼 수 없다는 심의결과는 도시계획위원회 심의 범위를 넘어선 효력 없는 행위라 하겠다. (3) 형평성을 위배한 사실이 없고 피청구인의 신뢰에 대한 이익을 침해한 사실이 없다는 답변에 대하여, 청구인이 제기한 신뢰보호 위반과 형평성 위배 주장은 피청구인이 나열한 민간투자사업 추진 절차 중에 민간투자사업 편입예정지내 다른 토지에는 건축(개발행위허가 의제)이 허가되어 개발행위가 이루어지고 있다는 것이다. 청구인은 이를 신뢰하여 사업을 준비하였으나, 청구인의 토지에 대하여는 건축신고 처리 불가처분 함으로써 사업 지연으로 인한 많은 경제적 손실은 물론 정신적 피해도 생겼다. 피청구인의 행정행위가 일관성이 없으므로 피청구인을 신뢰할 수 없으며 다른 토지와의 형평성 위배라 할 것이다. 이에 대한 입증으로 피청구인에게 “민간투자사업 예정지내 건축허가(개발행위허가) 현황”을 공개하도록 2019. 12. 4. 행정정보 공개 청구하였으나 2020. 1. 13. 현재까지 아무런 사유 없이 공개하지 않고 있다. 7) 결론 이와 같이 피청구인이 청구인에게 입장과 주장을 충분하게 피력할 수 있는 기회를 주었다는 답변은 거짓이며, 타인과 형평에 위배되고 고시되지 않은 사업을 근거로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 이 사건 토지에 자원순환관련시설(고물상) 목적으로 건축신고(개발행위허가 의제)를 하였다. 나) 청구인이 신청한 자원순환관련시설(고물상)은 국토계획법 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 제1항, 같은 법 시행령 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의 등), 「○○시 도시계획조례」 제27조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 및 제27조의2(도시계획위원회의 심의 대상 제외 건축물)에 의거 ○○시 도시계획(분과)위원회에 심의 상정되었다. 다) ○○시 도시계획(분과)위원회 심의결과 부결로 결정되어, 피청구인은 청구인에게 부결 사유를 통보하고, 2019. 10. 15. 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인의 주장 가) 행정절차상 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 의견을 제출할 수 있다는 사전통지 의무를 규정하고 있고, 의견 제출 기회를 주어야 한다고 규정하고 있으나 이를 지키지 않아 절차상 흠이 있다고 주장한다. 나) 처리불가 처분 사유로 제시된 민간투자사업은 민간사업자가 계획을 준비 중인 사업으로 도로구역 결정고시나 도시계획시설 결정이 되지 아니하였고, 개발행위허가 제한 고시가 없었으며, 미확정된 행정계획, 노선계획 등으로 국민의 권익을 침해하는 처분을 한 것은 심각한 행정청의 권한 남용이라고 주장한다. 다) 민간투자사업으로 계획 중인 대상지역에 다수 건축허가(개발행위허가) 신청이 허가되어 공사 중이거나 공사되었으나, 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 타인과 형평성을 위배한 행정행위이며 청구인의 신뢰가 보호되지 않는 명백한 행정상 하자(흠)라고 주장한다. 3) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 의견진술을 거치지 않은 절차상 하자라는 주장에 대하여 다음과 같이 답변한다. (1) 청구인은 2019. 8. 2. 건축신고(국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 의제) 신청하였으며, 피청구인은 청구인의 건축신고(개발행위허가 의제) 신청 민원에 대하여 2019. 10. 15. 이 사건 처분을 하였다. (2) 「민원 처리에 관한 법률」 제2조제1호에서 ‘민원’이라 함은 민원인이 행정기관에 대하여 인가·허가·승인·특허·면허 등의 신청을 하는 것이라 명시하고 있는바, 이는 「민원 처리에 관한 법률」상의 절차 규정이 「행정절차법」에 대하여 우선 적용하여야 할 것으로서, 청구인의 민원 신청에 대하여 피청구인은 「민원 처리에 관한 법률」 제27조의 규정에 의하여 이 사건 신청을 거부하는 이유와 구제절차를 포함한 처리결과를 청구인에게 문서로 통지한 것으로서, 행정청이 침익적 행정처분을 하는 경우에 그 침해되는 권익을 보호하기 위하여 당사자에게 사전통지를 하고 의견 제출의 기회를 주도록 정한 행정절차법상의 행정절차와는 그 입법 목적이나 취지가 다르다 할 것이다. (3) 또한 ○○시 도시계획(분과)위원회 심의 시 청구인측이 작성한 자료에 의해 심의가 이루어졌고, 청구인측은 심의위원의 질문에 대하여 답변함은 물론 청구인의 입장과 주장을 충분하게 피력할 수 있는 기회를 가진 바 있어, 청구인이 주장하는 바와 같이 절차적인 하자는 없고, 관련 법령에 의하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 나) 법적근거 없는 자의적 판단에 의한 권한남용이라는 주장에 대하여 다음과 같이 답변한다. (1) 국토계획법 제56조제1항제2호는 ‘토지의 형질변경 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조제3항은 ‘개발행위를 허가 또는 불허가 처분을 하는 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가 처분 사유를 서면으로 통지하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항은 ‘개발행위 허가기준으로 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다’고 규정하고 있다. (2) 같은 법 제59조에는 ‘위 개발행위를 인가·허가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록’규정하고 있다. (3) 또한, 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서는 여러 가지 불확정개념을 사용하여 개발행위허가의 기준을 상세히 규정하고 있어, 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것이고, 그 위법·부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여야 하며, 같은 법 제59조제1항이 일정한 개발행위의 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발 등을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있다고 할 것이므로, (5) 피청구인이 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 국토계획법 제59조제1항에 따라 ○○시 도시계획(분과)위원회에 심의 상정하여, 민간투자법에 따라 추진 중인 “○○동부고속화도로 민간투자사업”에 편입 예정인 토지로서, 동부고속화도로의 행정절차, 노선계획 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 개발행위 목적(허가 목적대로 사용 등)에 부합하는 것으로 볼 수 없음을 사유로 부결된 ○○시 도시계획(분과)위원회의 심의결과에 따라 이 사건 신청을 불허한 이 사건 처분은 적법하다. 다) 신뢰보호 및 형평성 위반이라는 주장에 대하여 다음과 같이 답변한다. (1) “○○동부고속화도로 민간투자사업”은 국도 1호선과 지방도 317호선 등 주요 간선도로의 교통량 분담을 통하여 주민 불편사항 해소 및 지역 균형발전 도모를 위한 사업으로 2011년 8월 민간투자사업 제안서를 접수하여 2017년 9월 전략환경영향평가 공람, 주민설명회 개최 및 2017년 12월 공청회 개최, 2019년 7월 환경영향평가 초안 공람 및 지역별 주민설명회를 개최하는 등 지역주민들에게 수차례 공람 및 설명회 등을 개최하였다. (2) 피청구인은 “○○동부고속화도로 민간투자사업”을 진행한다는 공적인 견해표명을 하였고, 민간투자법에 따라 ○○동부도로(주)와 2019. 5. 31. 실시협약체결 및 2019. 6. 7. 사업시행자 지정 등의 절차가 이행되고 있는 상황에서 청구인은 단순히 근거가 없는 주장을 제기하고 있을 뿐으로, 피청구인이 형평성을 위배한 사실이 없고, 피청구인이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해를 신뢰한 청구인의 이익을 침해한 사실이 없다. 【보충서면】 4) 다른 토지와의 형평성 위배 및 민간투자사업 건축허가 현황 청구인은 이 사건 민간투자사업 편입예정지 내 다른 토지에는 건축 허가가 이루어져 개발행위가 진행 중인바, 피청구인의 행정행위에 일관성이 없어 신뢰할 수 없으며 다른 토지와의 형평성에 위배된다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지에 이 사건 처분을 한 이후 도시계획위원회 심의를 거쳐 민간투자사업 편입예정지 내에 다른 토지에 건축허가처리하여 공사중인 곳은 없으며, 청구인이 2019. 12. 4. 피청구인에게 2017년 9월부터 2019. 12. 4.가지 ○○동부고속화도로 민간투자사업 예정지내 건축허가, 건축신고, 개발행위허가, 개발행위허가 의제처리된 현황에 대해 정보공개청구하여 피청구인은 2019. 12. 5. 해당 행정정보가 부존재하여 정보공개 부존재 결정통지하였다. 5) 결론 이에 청구인의 주장은 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면 또는 제128조에 따른 국토이용정보체계를 통하여 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2015. 8. 11.> 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ① 법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다. 5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) 가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023285"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. <개정 2005. 9. 8., 2007. 4. 19., 2008. 1. 8., 2010. 4. 29., 2011. 3. 9., 2012. 1. 6., 2012. 4. 10., 2012. 10. 29., 2014. 3. 24., 2016. 5. 17., 2016. 6. 30., 2016. 8. 11., 2017. 12. 29., 2019. 8. 6.> 【민원처리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "민원"이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 일반민원 1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 "관계법령등"이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원 제27조(처리결과의 통지) ① 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 기타민원의 경우와 통지에 신속을 요하거나 민원인이 요청하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 구술 또는 전화로 통지할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 민원의 처리결과를 통지할 때에 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다. 【행정절차법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "민원"이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 【○○시 도시계획 조례】 제27조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 법 제59조제2항제3호에 따라 주거지역·상업지역·공업지역안에서 시행하는 개발행위중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 위원회의 심의를 거쳐야 한다. 1. 토지의 형질변경 가. 주거지역·상업지역 : 면적 1만제곱미터이상 나. 공업지역 : 면적 3만제곱미터이상 2. 토석채취 : 부피 3만세제곱미터이상 제27조의2(도시계획위원회의 심의대상 제외 건축물) 영 제57조제1항제1의2호다목에 따라 위원회의 심의대상에서 제외되는 건축물은 해당 용도지역에서 건축할 수 있는 건축물 중에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. (개정 2014. 5. 13.) 1. 부지면적 3천제곱미터 미만이고 주택호수 10호 미만인「건축법 시행령」별표 1 제1호의 단독주택 (개정 2015. 2. 17.,2017. 6. 29.) 2. 부지면적 3천제곱미터 미만이고 주택호수 10호 미만인「건축법 시행령」별표 1 제2호의 공동주택 (개정 2015. 2. 17.,2017. 6. 29.) 3. 부지면적 3천제곱미터 미만인「건축법 시행령」별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 (개정 2015. 2. 17.) 4. 부지면적 3천제곱미터 미만인「건축법 시행령」별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목·더목 및 러목의 시설은 제외한다) (신설 2011. 11. 18)(개정 2015. 2. 17.) 5.「건축법 시행령」별표1 제10호가목의 학교 중 유치원(부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) (신설 2017. 6. 29.) 6.「건축법 시행령」별표1 제11호가목의 아동 관련 시설(부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) (신설 2017. 6. 29.) 7.「건축법 시행령」별표1 제11호나목의 노인복지시설(「노인복지법」제36조에 따른 노인여가복지시설로서 부지면적이 1,500제곱미터 미만인 시설로 한정하며, 보전녹지지역 및 보전관리지역에 설치하는 경우는 제외한다) (신설 2017. 6. 29.) 8.「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다). 다만 660제곱미터 이하의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다. (신설 2013. 4. 16, 단서 개정 2014. 5. 13., 호이동 2017. 6. 29.) 9. 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 (신설 2013. 4. 16., 호이동 2017. 6. 29.) 【○○시 사무위임 조례】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023287"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업자등록증, 건축신고서, ○○동부고속화도로 민간투자사업 공고 및 관련 공문, 2019년 제17회 ○○시 도시계획(분과)위원회 심의결과 송부 공문, 정보공개(부존재) 결정 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 팔용당길 18에서 ◇◇◇◇(고철 도매 및 소매업)을 운영하는 자이며, 청구인의 사업장은 경기도 고시 제2016-5191호(2016. 8. 26.)로 고시된 ○○ △△△△△일반사업단지에 포함되어 2018. 6. 7. 사업시행자인 ○○도시공사와 용지매매계약서 및 지장물보상계약서를 각각 작성한 바 있다. 나) 청구인은 2019. 8. 2. 이 사건 토지에 자원순환관련시설(고물상) 신축(건축동수 1동, 건축면적 83.85㎡)을 위하여 피청구인에게 건축신고(개발행위허가, 농지전용허가 의제)를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023289"></img> 다) 청구외 ○○시장은 피청구인에게 2019. 10. 10. 이 사건 신청에 대한 불협의 회신을 다음과 같은 내용으로 송부하였다. 라) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2019. 10. 15. 청구외 ○○시장의 불협의 사유와 동일한 내용으로 이 사건 처분을 하였다. 마) 한편, 청구외 ○○시장은 ‘○○시 공고 제2017-1731호(2017. 9. 7.) ○○동부고속화도로 민간투자사업 전략환경영향평가서 초안 공람 및 설명회 개최’, ‘○○시 공고 제2017-2300호(2017. 12. 1.) ○○동부고속화도로 민간투자사업 전략환경영향평가서 초안 공청회 개최’및 ‘○○시 공고 제2019-1696호(2019. 7. 8.) ○○동부고속화도로 민간투자사업 환경영향평가서 초안 공람 및 설명회 개최’를 각 공고하였다. 바) 청구인은 2019. 12. 4. 피청구인에게 2017년 9월부터 2019. 12. 4. 현재까지 ○○동부고속화도로 민간투자사업 예정지내 건축허가 및 신고, 개발행위허가, 개발행위허가 의제처리 현황에 대해 정보공개 청구하였다. 사) 이에, 피청구인은 2019. 12. 5. 청구인에게 해당 정보가 부존재함을 결정 통지하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항 및 제14조제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 국토계획법에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 미리 시장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 국토계획법 제56조제1항, 제58조제1항에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하“개발행위”라 한다)를 하려는 자는 시장의 허가(이하“개발행위허가”라 한다)를 받아야 하며, 시장은 개발행위허가의 신청 내용이 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것과, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 살피건대, 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법이 정한 개발행위를 수반하는 건축허가는 결국 재량행위에 속하는바(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 앞에서 본 사실관계에 의하면, 이 사건 토지에 대한 건축허가도 「건축법」 제11조제1항의 규정에 따른 건축허가와 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 따른 건축물의 건축에 대한 개발행위허가의 성질을 아울러 갖고 있으므로 재량행위라고 할 것이다. 청구인은 의견진술을 거치지 않은 절차상 하자, 피청구인의 권한남용, 신뢰보호 및 형평성 위반을 주장하고 있으나, 피청구인이 청구인의 민원신청에 대하여 거부하는 이유와 구제절차를 포함한 처리결과를 통지하여 절차상 하자가 있다고 보기 어렵고, 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 ○○시 도시계획위원회에 심의 상정하여, 민간투자법에 따라 추진 중인 ‘○○동부고속화도로 민간투자사업’에 편입 예정인 토지로서, 행정절차, 노선계획 등을 고려하여 개발행위 목적에 부합하는 것으로 볼 수 없음을 사유로 부결된 심의결과를 반영하여 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 또한, 신뢰보호와 형평성 위반 여부와 관련하여 청구인이 ○○동부고속화도로 민간투자사업 편입 예정지 내 다른 토지에는 건축허가 등 개발행위가 이루어지고 있고, 이를 신뢰하여 사업을 준비하였다고 주장하나, 청구인이 2019. 12. 4. 피청구인에게 2017년 9월부터 2019. 12. 4.까지 ○○동부고속화도로 민간투자사업 편입 예정지내 건축허가 등 개발행위에 대한 인허가 정보 공개를 청구하여 같은 해 12. 5. 피청구인이 정보 부존재 결정 통지하였고, 청구인이 이를 입증할 만한 자료를 제출하지 못하여 달리 민간투자사업 편입 예정지 내 다른 토지에서 건축허가 등 개발행위가 이루어지고 있다고 볼 만한 근거도 없으며, 피청구인이 2011년 8월경 이후로 ‘○○동부고속화도로 민간투자사업’과 관련한 민간투자사업 제안서 접수, 주민설명회, 공청회 등을 수차례 개최한 사실이 인정되는바, 신뢰보호 및 형평성에 관한 청구인의 주장은 아무런 이유가 없어 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.