건축신고 수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 이상○, 이승○(이하 ‘청구외인들’이라고 한다)는 2018. 1. 24. ○○시 ○○면 ○○리 505, 507 답 총 2,591㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 동식물관련시설(축사) 339.06㎡ 설치를 목적으로 하는 건축신고를 신청하였다. 피청구인은 관련부서 협의결과에 따라 청구외인들에게 이 사건 신청지상 가축분뇨배출시설에 대하여 설치허가를 득할 것을 통보한 뒤, 청구인이 이를 보완하자 2018. 3. 15. 청구외인들에게 건축신고 수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 청구인들은 이 사건 신청지 인근에 거주하는 주민들로, 2018. 6. 25. 위 건축신고 수리처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 ○○시 ○○면 ○○리에 거주하는 주민들이고, 청구외인들은 ○○리 502, 503, 505, 507 지상에서 무허가 축사를 운영하다가 2018. 1. 24. 건축신고를 한 자들이다. 위 축사는 마을 한가운데 위치하여 청구인들을 포함한 60호 이상의 인구밀집지역으로부터 300m 이내(가장 가까운 가구는 300m 이내)에 위치하여 있다. 청구외 이상○은 1991. 10.경 청구외 홍○○ 소유 ○○시 ○○면 ○○리 502번지 지상에서 한우를 사육하는 축사를 운영하여 왔고, ○○리 505, 507번지 지상에 불법으로 무허가 축사를 건축하여 한우를 사육하여 왔으며, 2014년경 ○○리 503번지 지상에 무허가 축사를 추가로 신축하는 등 수십 년간 무허가 축사를 신축하면서 한우 약 100두를 사육하여 왔다. 또한 ○○리 502, 507 지상 축사를 무단으로 증축하여 사용하는 등 점차 무허가 축사를 확장시켰다. 위 502번지의 전 소유자인 청구외 홍○○는 청구외 이상○이 해당 토지를 창고용지로 사용한다고 알고 토지사용을 허락하였던 것인데, 처음에는 2~3두의 한우를 사육하더니 결국 502번지 토지 전체에서 무허가 축사를 건축하고 한우를 사육하였다. 이에 청구외 홍○○는 이상○에게 토지 반환을 요청하였으나 위 이상○은 토지를 무단으로 점유하면서 무허가 축사를 계속하여 운영하고 있다. 결국 청구외인들은 ○○리 502, 503, 505, 507번지에서 무허가 축사를 건축하고 불법으로 축사를 운영하여 왔다. 2) 청구외인들은 수십 년간 무허가 축사를 운영하여 오면서 심각한 악취로 인한 대기오염, 수질오염, 소음공해를 유발시켰고, 무허가 축사 앞 도로를 무단으로 점유하여 사용하고 주민의 일반통행을 방해하는 등의 위법행위를 하였다. 또한 축사 건축에 필요한 요건을 전혀 갖추지 않아 환경상·건강상 위해가 발생되었고, 가축분뇨를 아무데나 적치하여 심각한 악취를 발생시켰으며, 도로에 가축분뇨가 흘러내리도록 하여 미관을 훼손하였다. 이에 인근 주민들은 건강하고 쾌적한 환경에서 살아갈 권리를 심각하게 침해받고 있다. 3) 또한 ○○리 507번지가 자기 소유 토지라는 이유로 무허가 축사 앞 국유재산에 속하는 도로까지 무단으로 점거하면서 마을 주민의 일반통행을 방해하였다. 해당 토지는 수년 전 국유재산으로 편입된 토지임에도 불구하고, 자기소유 토지 앞의 도로라는 이유로 주민들이 통행하지 못하게 점거하면서 욕설이 담긴 푯말을 설치하는 등 해당 도로를 통행하는 주민들을 겁박하였다. 이에 주민들은 청구외인들의 위법행위 및 그로 인한 환경오염에 관해 강력하게 항의하였고, 이상○은 2006년경 잠시 폐업하였으나 2008년경 이전과 동일한 수법으로 무허가 축사를 운영하여 왔는바, 인근 주민들은 20년간 무허가 축사로 인한 환경오염에 노출되어 심각한 고통을 호소하고 있다. 4) 청구인들은 피청구인에게 무허가 축사에 대한 진정서를 접수하고 수차례 민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 청구외인들의 무허가 축사에 대해 가축분뇨법 제11조 제3항 규정 위반으로 고발조치하고, 위생관리 및 가축분뇨 적정처리에 철저를 기하도록 하겠다고 회신하였으나, 청구외인들은 여전히 가축분뇨를 무단으로 적치·방류하고 있다. 또한 피청구인은 ○○리 502, 503, 505, 507번지 지상 무허가 축사에 관해 건축법 제79조에 의거 시정명령, 이행강제금 부과 및 고발조치 하였고, 축사에서 발생하는 퇴비를 수지로 반출하여 악취를 최소화할 것을 내용으로 하는 행정지도를 하였으며, 도로 무단 점거로 통행을 차단한 행위에 대하여 원상복구 및 변상금 부과처분을 하였으나 현재까지도 청구외인들의 무허가 건축물은 축사로 그대로 이용되고 있으며, 축사 앞 도로도 여전히 무단 점유하고 있는 상태이다. 5) 상황이 이와 같은데도 피청구인은 청구인들의 수년간에 걸친 민원 제기에도 형식적인 답변을 하였을 뿐 구체적인 법집행을 소홀히 하였다. 결국 청구외인들은 2018. 1. 24. 건축법, 국토계획법, 가축분뇨법 등 관계법령상 요건을 전혀 갖추지도 않고, ○○리 505, 507번지의 축사를 적법화하여 사용하고자 건축신고를 하기에 이르렀다. 피청구인은 청구외인들이 국토계획법상 개발행위허가를 복합민원으로 신청하지 않았고, 요건에도 부합하지 않으며, 가축분뇨법상 무허가 축사의 적법화 요건을 갖추지도 않았는데도 이 사건 신고를 수리하였다. 6) 이 사건 건축신고는 국토계획법상 개발행위허가가 의제되는 건축신고로 재량행위의 성격을 갖는 것인데, 청구외들은 국토계획법상 개발행위허가신청을 하지 않았고, 심지어 이 사건 신고 전 무단으로 토지의 절·성토 행위를 하였는바, 복합민원으로 신청하지도 않고 개발행위허가기준에 따라 판단하지도 않은 개발행위허가를 의제처리한 것은 명백히 위법하다. 국토계획법 제58조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제56조 별표1의2에 의하면 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있고, 개발행위로 인하여 환경오염이 발생할 우려가 없고 주변의 자연경관과 미관을 훼손하지 않아야 한다고 규정하고 있다. 그런데도 피청구인은 이를 전혀 검토하지 않고 이 사건 신고를 수리하였으므로 위법하다. 7) 현행 가축분뇨법 및 ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례에 의하면, 이 사건 축사는 마을 한 가운데 있어 주거밀집지역으로부터 300m 이내에 위치하여 있는바 가축사육 일부 제한구역에 해당한다. 따라서 원칙적으로 건축신고가 수리될 수 없는 경우에 해당한다. 그런데 청구외인들은 구 가축분뇨법 부칙 제8조에 따라 가축사육제한구역의 배출시설의 특례로서 이 사건 신고를 한 것으로 보이는바, 특례를 적용하기 위해서는 특례에서 규정하는 요건을 갖출 것이 전제되어야 한다. 구 가축분뇨법 부칙 제8조에서는 ① 제8조 제1항 제1호의 개정규정의 지역에 존재할 것, ② 이 법 시행 당시 가축사육제한구역의 지정·고시 이전부터 존재하는 배출시설로서 환경부장관이 정하여 고시하는 증거서류를 제출하여 그 사실을 증명할 수 있을 것, ③ 배출시설이 이 법 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것을 요건으로 하고 있다. 가축분뇨배출시설이 가축사육 제한구역에 위치하여야 하고, 가축사육 제한구역에 관한 규정 이전에 존재하여야 한다는 것은 당연한 전제이고, ‘배출시설이 이 법 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것’이 가장 중요한 요건이라고 할 것이다. 즉, 위와 같은 규정을 둔 이유는 가축사육제한구역의 지정·고시 이전부터 존재하는 축사라면 어느 경우에나 배출시설 설치허가 또는 신고를 해 주겠다는 의미가 아니고, 주거밀집지역에서 가축사육제한구역으로 지정·고시되기 전부터 설치되어 있는 축사로서 가축사육이 제한된 구역이라는 사실 외에는 적법하게 허가를 받거나 신고할 수 있는 경우에만 배출시설 설치허가 또는 신고를 해 주겠다는 의미이다. 또한 청구외인들은 이 사건 신고시 당연히 배출시설 설치허가 또는 신고를 하여야 하는데도 배출시설 설치허가 또는 신고를 신청하지 아니하였는바, 배출시설 설치허가나 신고기준을 전혀 검토하지 않은 채 건축신고를 수리한 것은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 환경부, 농림축산식품부, 국토교통부 합동 무허가 축사 적법화 정부정책에 따라 관련 지자체는 무허가축사의 적법화를 적극 검토하였다. 무허가축사 적법화는 가축분뇨법 개정에 따라 당초 축산업의 규모와 전업화 과정에서 제도개선에 따르지 않아 당해 농가의 가축분뇨법 및 건축법에 따른 인허가를 득하지 않고 무허가 상태로 이용한 축사시설을 관련법에 의하여 적법화 하는 제도이다. 건축주의 축사는 이미 오래전부터 운영되어져 왔으며, 무허가축사 양성화를 위하여 축사의 거리제한 조례의 시행일인 2018. 2. 5. 이전인 2018. 1. 24.에 건축신고를 접수하였고, 건축법 및 관계법령에 적합하여 건축신고가 수리된 것이다. 2) 해당 축사에 대하여 2017. 3. 22.경 민원이 접수되어 확인한 결과 축사시설 증가부분에 대한 가축사육업 변경신고 미이행 사항이 적발되었고, 2차에 걸쳐 과태료를 부과한 후 2017. 11. 16. 해당 축사시설에 대하여 변경신고를 완료처리 하였고, 무단점유된 도로, 불법 건축된 건축물에 대하여는 변상금 및 이행강제금을 부과하는 등 적합하게 행정지도를 하였다. 해당 건축신고는 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제3호 가목에 따라 개발행위를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위인 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 및 지목변경이 수반되지 아니하는 경우에 해당되고, 건축법 규정에 따라 건축법 신고시 개발행위 조건부 허가로 의제처리 협의가 완료되었다. 가축분뇨법 제8조 제1항 및 ○○시 가축분뇨관리 및 이용에 관한 조례를 살펴보면, 부칙 제1241호 부칙 제2조에 이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다고 명시되어 있는바, 청구외인들은 위 조례 시행일인 2018. 2. 5. 이전인 같은 해 1. 31. 신청을 하였으므로, 가축사육제한지역의 적용을 받지 아니한다. 따라서 담당공무원은 가축분뇨법 시행령 제7조 제2항 각호의 사항을 검토하여 각 호에서 정하는 사항에 부합하여 가축분뇨 배출시설 설치허가를 하였다. 3) 청구인들이 일방적으로 주장하는 사항들이 이 사건 신고수리처분이 취소될 만한 심각한 사유에 전혀 해당되지 않으며, 이 사건이 인용된다면 정부의 무허가축사 적법화 정책이 무의미해질 것이고, 일방적인 축사 반대로 수없이 제기되는 축사반대 민원들이 축산농민들의 재산권 및 생존권을 위협하게 되는 원인이 될 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 3. 23., 2008. 9. 25., 2012. 4. 10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. <개정 2005. 9. 8., 2006. 8. 17., 2008. 9. 25., 2009. 7. 7., 2009. 7. 27., 2010. 4. 29., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 무게가 50톤 이하, 부피가 50세제곱미터 이하, 수평투영면적이 50제곱미터 이하인 공작물의 설치. 다만, 「건축법 시행령」 제118조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물의 설치는 제외한다. 나. 도시지역·자연환경보전지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 무게가 150톤 이하, 부피가 150세제곱미터 이하, 수평투영면적이 150제곱미터 이하인 공작물의 설치. 다만, 「건축법 시행령」 제118조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공작물의 설치는 제외한다. 다. 녹지지역·관리지역 또는 농림지역안에서의 농림어업용 비닐하우스(비닐하우스안에 설치하는 육상어류양식장을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등(포장을 제외하며, 주거지역·상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 나. 도시지역·자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토·성토·정지·포장 등(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다) 다. 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다) 라. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 의하여 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271819"></img> 【가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률】 제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. <개정 2015. 12. 1.> 1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정·고시된 수변구역 4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시·도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역 ② 환경부장관 또는 시·도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장·군수·구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청할 수 있다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 지정·고시한 구역(이하 "가축사육제한구역"이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다. ⑤ 시장·군수·구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정·고시를 요청한 환경부장관 또는 시·도지사와 협의하여야 한다. 부 칙 <법률 제12516호, 2014. 3. 24.> 제8조(가축사육제한구역의 배출시설에 관한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이 법 시행일부터 3년 이내에 제11조의 개정규정에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 제8조 및 제18조의 개정규정에 따라 가축사육이 제한되고 있는 경우에도 설치 허가를 하거나 신고를 수리할 수 있다. 다만, 해당 지방자치단체가 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이와 다른 특례를 조례로 정하는 경우에는 그에 따른다. 1. 제8조제1항제1호의 개정규정의 지역에 존재할 것 2. 이 법 시행 당시 가축사육제한구역의 지정ㆍ고시 이전부터 존재하는 배출시설로서 환경부장관이 정하여 고시하는 증거서류를 제출하여 그 사실을 증명할 수 있을 것 3. 배출시설이 이 법(제8조의 개정규정에 따른 가축사육의 제한을 제외한다. 이하 이 호에서 같다) 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것 【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례】 제3조(가축사육의 제한 등)① ○○시장(이하 “시장”이라 한다)은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조제1항에 따라서 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 가축의 사육 제한지역(이하 “제한지역”이라 한다)으로 지정 고시하여 그 지역 안에서 가축의 사육을 제한할 수 있으며, 제한지역은 별표 1과 같다. (개정 2015. 12. 30, 2017. 8. 4) 1. ~ 4. 삭제 (2017. 8. 4) [별표 1] (신설 2017. 8. 4) 가축사육의 제한구역(제3조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271821"></img> 부 칙 (2017. 8. 4 조례 제1241호) 제1조(시행일) 이 조례는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(경과조치) 이 조례 시행당시 종전의 규정에 따른 처분·절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다. 다만, 종전의 규정이 조례 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 건축신고 신청서, 건축신고필증, 협의결과 내역, 가축분뇨배출시설 설치허가증 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외인들은 2018. 1. 24. ○○시 ○○면 ○○리 505, 507 답 총 2,591㎡에 동식물관련시설(축사) 339.06㎡ 설치를 목적으로 하는 건축신고를 신청하였다. 나) 피청구인은 관련부서 협의결과, 가축분뇨 배출시설 설치허가(신고)를 득할 것, 사업부지내 절토·성토·정지(50cm이상 절토, 성토, 정지), 포장 등의 방법으로 토지의 형질을 변경하는 경우 개발행위허가를 득할 것 등의 의견이 제출되자 청구외인들에게 이를 보완할 것을 요청하였고, 청구외 이상○은 2018. 3. 5. 피청구인으로부터 위 건축신고 신청지상 가축분뇨배출시설에 대하여 설치허가를 득하였다. 다) 피청구인은 2018. 3. 15. 청구외인들에게 건축신고 수리처분을 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 제1호, 제2호, 같은 법 시행령 제51조 제1항, 제53조 제3호 가목에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수로부터 개발행위허가를 받아야 하나, 다만 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토·성토·정지 등(포장을 제외하며, 주거지역·상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다)의 행위는 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 해당한다. 또한 같은 법 58조 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2 1. 분야별 검토사항, 라. 주변지역과의 관계에 의하면, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 한편, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라고 한다) 제8조 제1항, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 ‘○○시 조례’라고 한다) 제3조에 의하면, 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 제2항에 따라 환경부장관 또는 시·도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정·고시하도록 요청한 지역(제5호) 등에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 「가축분뇨법」 부칙 제8조에 의하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제8조 제1항 제1호의 개정규정의 지역에 존재할 것(제1호), 이 법 시행 당시 가축사육제한구역의 지정ㆍ고시 이전부터 존재하는 배출시설로서 환경부장관이 정하여 고시하는 증거서류를 제출하여 그 사실을 증명할 수 있을 것(제2호), 배출시설이 이 법(제8조의 개정규정에 따른 가축사육의 제한을 제외한다. 이하 이 호에서 같다) 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것(제3호)의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이 법 시행일부터 3년 이내에 제11조의 개정규정에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 제8조 및 제18조의 개정규정에 따라 가축사육이 제한되고 있는 경우에도 설치 허가를 하거나 신고를 수리할 수 있다. 다만, 해당 지방자치단체가 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이와 다른 특례를 조례로 정하는 경우에는 그에 따른다고 규정하고 있고, 「○○시 조례」 부칙 제2조에서는, 이 조례 시행당시 종전의 규정에 따른 처분·절차 그 밖의 행위는 이 조례에 따라 행하여진 것으로 보며, 이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다. 다만, 종전의 규정이 조례 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 따른다고 규정하고 있다. 3) 이 사건 청구의 적법여부 가) 청구인들은 이 사건 처분의 상대방이 아니다. 그러나 당해 처분의 근거법규 및 관계법규가 공익뿐만 아니라 인근주민의 개인적 이익도 보호하고 있다고 해석되는 경우에는 인근주민에게 청구인적격이 인정된다. 이 사건 처분의 직접적인 근거법령은 「가축분뇨법」 부칙 제8조와 이 사건 조례 제3조 제1항 및 [별표 1]이다(다만, 아래에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 조례의 위 규정은 같은 조례 부칙 제1조에 따라 시행일이 2018. 2. 5.이므로 “이 조례 시행 전 신청한 인허가 사항은 조례 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다.”는 이 사건 조례 부칙 제2조에 따라 2018. 1. 24. 접수된 청구외인들의 건축신고에는 적용이 없다). 나) 「가축분뇨법」 부칙 제8조는 가축사육제한구역의 배출시설에 관한 특례를 규정하면서, 해당 배출시설이 ①위 법 제8조 제1항 제1호의 개정규정의 지역(주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역)에 존재하고, ②위 법 시행 당시 가축사육제한구역의 지정·고시 이전부터 존재하여야 하며, ③제8조의 개정규정을 제외한 위 법 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 위 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것을 요건으로 정하고 있다. 또한 「가축분뇨법」의 입법목적은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지한다는 데에 있다(「가축분뇨법」제1조). 나아가 이 사건 조례 제3조 제1항 및 [별표 1]은 가축사육의 제한구역을 설정하고 있다. 다) 이와 같은 이 사건 처분의 근거법령 취지에 비추어 보면, 위 법령규정은 환경오염 방지와 축산업의 발전이라는 공익뿐만 아니라 가축분뇨 배출시설 인근 주민들의 생활환경과 건강 등 개인적 이익도 보호하고 있다고 보아야 하므로 청구인들의 청구인적격이 인정된다고 할 것이다. 4) 이 사건 처분의 위법·부당여부 가) 청구외인들은 이 사건 조례에 따라 2017. 8. 4. 가축사육의 제한구역이 지정되기 이전부터 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역인 이 사건 신청지상에서 동식물 관련시설(축사) 339.06㎡를 설치하여 무허가 축사를 운영하였다. 이 사건 신고 대상행위는 「국토계획법」 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제3호 가목에 따라 개발행위를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위(높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절도·성토·정지 등)에 해당한다. 이 사건 신고에 대하여는 개발행위 조건부 허가로 의제처리 협의가 완료되었으며, 협의결과 보완사항 이행을 위하여 청구외 이상○은 2018. 3. 5. 가축분뇨배출시설 설치허가를 받았다. 한편, 이 사건 조례 제3조 제1항 및 [별표 1]은 같은 조례 부칙 제2조에 따라 시행 이전인 2018. 1. 24. 접수된 이 사건 신고에는 적용이 없다. 따라서 이 사건 신고는 「가축분뇨법」 부칙 제8조에 정한 특례요건을 구비한 것으로 판단되므로 이 사건 처분은 적법하다. 나) 나아가 청구인들은 청구외인들이 이 사건 신청지상에서 수십 년간 무허가 축사를 운영하여 오면서 심각한 악취, 수질오염, 소음공해를 유발시켰고, 무허가 축사 앞 도로를 무단으로 점유하여 사용함으로써 주민들의 일반통행을 방해하는 위법행위를 저질렀다고 주장한다. 그러나 위와 같은 사정은 「가축분뇨법」 부칙 제8조에 정한 특례요건이 아니며 공익상 필요성으로 이 사건 신청을 거부할지 여부에 대한 판단은 처분권자인 피청구인의 재량범위에 속한다. 피청구인은 청구인들의 민원제기에 따라 적발된 청구외인들의 행정법규 위반 사항에 대하여 과태료 부과, 변상금 및 이행강제금 부과 등 행정제재를 하였으며, 협의시 사업장에서 배출되는 악취를 억제할 수 있는 시설설치 및 필요한 조치를 취한 후 운영(가동)하고 악취 발생으로 인한 민원피해가 발생하지 않도록 사업장 관리에 만전을 기하도록 하는 등 청구인들이 주장하는 위해의 방지를 위한 조치를 취하였다. 따라서 장래 악취 등으로 생활환경에 위해가 발생될 가능성이 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 재량권 남용의 결과라고 볼 수는 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.